BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 11.12.2020)

Sammendrag av innhold

Direktivet ble publisert i Official Journal 14. desember 2012, og er hjemlet i Traktatens artikkel 91. Direktivet inneholder en omarbeiding og sammenslåing av de tre direktivene i jernbanepakke I med senere endringer, samtidig som det er foretatt en del presiseringer og moderniseringer, herunder tatt ut foreldede bestemmelser. Bakgrunnen for direktivet er at man mener det fortsatt gjenstår flere problemer i jernbanesektoren som må løses før jernbanen kan bli konkurransedyktig mot andre transportformer. Problemene relaterer seg særlig til at jernbanevirksomhetene ikke kan drives forretningsmessig og tilpasses markedsbehovene, at det fortsatt finnes konkurransehindringer, og at markedsovervåkingsorganet får tydeligere hjemler for å kunne føre et mer effektivt tilsyn innenfor sitt område. Direktivet skal være implementert i nasjonal rett senest 16. juni 2015. Samtidig oppheves direktiv 91/440/EF, direktiv 95/18/EF og direktiv 2001/14/EF.

Formål 

Formålet med direktivet er å få et fungerende indre marked på jernbaneområdet, hvilket skal medvirke til å øke konkurranseevnen for gods- og passasjertransporten mot andre transportformer. På grunn av jernbanens høye energieffektivitet vil et skifte fra vei til jernbane medføre mindre CO2-utslipp samt redusere andre forurensende stoffer. Dette skal oppnås gjennom å:

1. Oppstille regler for finansiering av infrastruktur som skal legge til rette for et harmonisert finansieringssystem for å fremme investeringslysten. Medlemsstatenes  nivå og struktur for infrastrukturavgifter skal gjøres mer hensiktsmessige enn i dag slik at jernbanens konkurranseevne i forhold til andre transportformer forbedres,
2. Gjøre adgangsvilkårene mer gjennomsiktige og adgangen lettere til jernbanerelaterte tjenester slik at konkurransen i jernbanemarkedet styrkes,
3. Styrke de nasjonale markedsovervåkingsorganene ved å tydeliggjøre deres oppgaver og hjemler, slik at de blir i stand til å utføre sine oppgaver på en effektiv måte.

Virkeområde

Direktivet regulerer følgende områder:

1. Forvaltning av jernbaneinfrastruktur og jernbanetransportaktiviteter som utøves av jerbaneforetak
2. Utstedelse, fornyelse og endring av lisenser for jernbaneforetak
3. Fastsettelse og innkreving av infrastrukturavgifter
4. Tildeling av infrastrukturkapasitet

Direktivkrav som medfører endringer i gjeldende rett

Nedenfor følger en nærmere gjennomgang av de vesentligste endringene i direktivet i forhold til hva som er eksisterende lovgivning etter gjennomføringen av jernbanepakke I med senere endringer. Mange av artiklene i det omarbeidede direktivet er kun en videreføring av allerede implementerte rettsakter eller kun redaksjonelle endringer og vil derfor ikke bli nærmere omtalt.

Artikkel 3 (19) "Søker", jf. artikkel 41   

Definisjonen av "søker" tilsier at også andre enn jernbaneforetak kan søke om jernbaneinfrastrukturkapasitet, herunder de som kjøper offentlige persontransporttjenester og speditører. Uansett kan bare jernbaneforetak bruke den tildelte kapasiteten, så de som søker om og får tildelt kapasitet må få et jernbaneforetak til å inngå avtale med infrastrukturforvalter om å utnytte denne kapasiteten.

Artikkel 6 Separate regnskap 

Det stilles i artikkelen krav om at jernbaneforetak skal føre og offentliggjøre separate regnskap for passasjer- og godstransport. Offentlige midler for kjøp av offentlige tjenester skal fremgå adskilt av regnskapene, og kan ikke overføres til andre typer virksomhet. Regnskapsførselen skal kunne overvåkes.

Artikkel 8 Utviklingsstrategi for jernbaneinfrastrukturen 

Medlemsstatene må utvikle og publisere en veiledende strategi for utvikling av jernbaneinfrastrukturen. En slik strategi skal dekke en periode på minst 5 år. Videre skal infrastrukturforvalteren utarbeide en forretningsplan som omfatter investerings- og finansieringsprogrammer. Berørte og potensielle søkere om infrastrukturkapasitet skal få uttale seg om forretningsplanens innhold om vilkårene for adgang til og bruk av infrastrukturen m.m. før den fastsettes.

Artikkel 13 Jernbanerelaterte tjenesteytelser 

Artikkel 13 nr. 2 krever at operatører av serviceanlegg skal tilby alle jernbaneforetak adgang på like vilkår til jernbanerelaterte tjenester. Hvis slike tjenester tilbys av jernbaneforetak som har en dominerende stilling i markedet, må operatørene av slike anlegg være organisert på en slik måte at  de er uavhengige av jernbaneforetaket med hensyn til  organisering og beslutningstaking. Dette kan oppnås med to atskilte avdelinger innenfor samme juridiske enhet.

Dersom tilbyder av jernbanerelaterte tjenester ikke kan tilby tilstrekkelig kapasitet til en søker, kan markedsovervåkingsorganet i forbindelse med en klage undersøke saken og eventuelt treffe tiltak som sikrer at en hensiktsmessig del av kapasiteten tildeles den aktuelle søkeren.

Videre skal servicefasiliteter, i tilfelle de ikke har vært i bruk i minst to år, tilbys for utleie/leasing til andre som ønsker å drive dem.

Artikkel 14 Grenseoverskridende avtaler 

Avtaler mellom medlemsstater om tverrnasjonal jernbanetransport må ikke forskjellsbehandle jernbaneforetak eller begrense jernbaneforetakenes frihet til å yte tjenester over landegrensene. Det er bare avtaler som er inngått med sikte på å forenkle grensekryssende jernbanetransport som er omfattet av denne bestemmelsen. Oppstart av forhandlinger og inngåelse av nye avtaler mellom medlemsstater og tredjeland, herunder reforhandlinger skal notifiseres til EU-kommisjonen. Kommisjonen skal også inviteres til å delta som observatør i slike forhandlinger.

Artikkel 27 Offentliggjøring av nettveiledning 

Det stilles krav om at nettveiledningen skal publiseres på to offisielle EU-språk. Det stilles krav om at nettveiledningen også skal inneholde informasjon om tilgang til servicefasiliteter.

Artikkel 30, jf. anneks V, Avtale mellom kompetent myndighet og infrastrukturforvalter 

Infrastrukturforvaltere og kompetent myndighet skal der det er aktuelt inngå en avtale for et tidsrom på minimum 5 år om forholdene nevnt i vedlegg V. En slik avtale skal imidlertid ikke ha bindende virkning for medlemslands årlige budsjettprinsipper, planlegging og finansiering av infrastrukturen. Når infrastrukturforvalter styres som en offentlig etat er det ikke aktuelt med en slik avtale.

Artikkel 31 og 32 Avgiftsprinsipper 

Infrastrukturavgifter skal brukes i finansieringen av infrastrukturforvalter og operatører av serviceanlegg. Markedsovervåkingsorganet skal føre tilsyn med avgiftsordningen, herunder nivået på, strukturen av og innkrevingen av avgiftene for å unngå forskjellsbehandling av jernbaneforetak.

Avgiftene for minstepakken for tilgang til jernbaneinfrastrukturen skal settes til de direkte marginale kostnadene knyttet til bruk av infrastrukturen (”the cost that is directly incurred as a result of operating the train service”). Kommisjonen skal fastsette gjennomføringsrettsakter som fastsetter reglene for beregning av disse kostnadene.

Det er tre unntak fra utgangspunktet om at avgiftene skal gjenspeile de direkte kostnadene:

1. I henhold til artikkel 32 nr. 4 kan infrastrukturavgifter omfatte en avgift som gjenspeiler kapasitetsmangelen i en identifiserbar del av infrastrukturen i perioder med overbelastning.
2. I henhold til artikkel 32 nr. 5 kan infrastrukturavgiftene endres for å ta hensyn til kostnadene ved miljøvirkningene som følger av kjøring med toget. Hvis slike "miljøavgifter" fører til en økning i infrastrukturforvalters inntekter er det bare tillatt dersom slike avgifter ilegges  for godstransport på veg etter EU-retten. Medlemsstatene skal bestemme hvordan inntektene fra "miljøavgifter" skal disponeres, og disse skal være sporbare fra innkreving til disponering. Kommisjonen skal fastsette en gjennomføringsrettsakt om regler som skal følges ved innkreving av avgifter for kostnadene ved støyvirkninger.
3. Etter artikkel 32 kan en medlemsstat fastsette påslag av infrastrukturavgiften på begrensede deler av infrastrukturen for å oppnå full dekning for infrastrukturforvalters kostnader("mark-ups").  Det er angitt nærmere vilkår for å bruke slike påslag i avgiftene. For de fastsatte ERTMS-korridorene kan det innføres differensiering av infrastrukturavgiftene for å stimulere til investeringer i ETCS-ombordutstyr. Kommisjonen skal fastsette en gjennomføringsrettsakt for slik differensiering av infrastrukturavgifter.

Avgifter for sportilgang til tjenester nevnt i vedlegg II nr. 2 og tjenestene som ytes der skal ikke overstige kostnadene ved å yte tjenestene, med tillegg av en ”rimelig fortjeneste”, se artikkel 31 nr. 7. Tilsvarende gjelder for tilleggstjenester og ekstratjenester nevnt i vedlegg II nr. 3 og 4 når det bare er en tilbyder av disse tjenestene.

Artikkel 35 Ytelsesordning 

Infrastrukturavgiften skal utformes slik at de oppmuntrer togselskapene og infrastrukturforvalter til å minimere driftsavvik og forbedre ytelsen i jernbanenettet gjennom en ytelsesordning. Prinsippene for ytelsesordningen er gitt i vedlegg VI pkt. 2. Dette punktet kan endres av Kommisjonen ved delegert rettsakt.

Artikkel 36 Reservasjonsavgift 

Infrastrukturforvalter kan pålegge avgift på infrastrukturkapasitet som er tildelt ifm. ruteplanleggingen, men ikke benyttet, for å stimulere til effektiv utnyttelse av kapasitet. Kriteriene for når en slik avgift utløses skal fremgå av nettveiledningen.

Artikkel 37 Samarbeid ved flere enn ett jernbanenett  

Det kreves at medlemsstatene skal sikre at infrastrukturforvaltere som treffer avgjørelser om avgifter som har virkning for annen infrastruktur, samarbeider og koordinerer avgiftsinnkrevingen. Infrastrukturforvalterne må samarbeide om "mark-ups" og ytelsesordninger som omhandler grenseoverskridende trafikk.

Artikkel 53 Infrastrukturkapasitet til vedlikeholdsarbeid 

Det stilles krav om at infrastrukturforvaltere skal underrette berørte parter så tidlig som mulig om utilgjengelig kapasitet pga. ikke-planlagt vedlikeholdsarbeid.

Artikkel 55 Markedsovervåkingsorgan

Kravet til å ha et markedsovervåkingsorgan videreføres. Personer som har ansvar for beslutningtaking i organet skal utpekes av myndighet som ikke direkte utøver eierskap over regulerte jernbanevirksomheter, og i henhold til klare og gjennomsiktige regler som sikrer uavhengighet. Disse personene skal ikke treffe beslutninger i saker om virksomhet som de har hatt direkte eller indirekte forbindelse med i året før ansettelsen.

Artikkel 56 Markedsovervåkingsorganets oppgaver 

Arbeidsoppgavene og ansvaret til markedsovervåkingsorganet er presisert og noe utvidet. Det er bl.a. tydeliggjort at kompetansen til organet skal omfatte klage på avgjørelser vedrørende adgang til og innkreving av avgifter for både jernbaneinfrastruktur og tjenester i samsvar med artikkel 13. Organet skal videre minst hvert annet år konsultere brukerne av gods- og passasjertransport for å få synspunkter på hvordan jernbanemarkedet fungerer. Organet skal ha myndighet til å få nødvendige opplysninger fra jernbaneforetak, søkere og andre involverte parter for å kunne ivareta sine oppgaver. Slike opplysninger må sendes inn innenfor nærmere angitte frister. Organet skal treffe avgjørelser i klagesaker og treffe tiltak for å utbedre situasjonen. Vedtakene skal kunne håndheves med passende sanksjoner, herunder bøter. For å kontrollere kravet i artikkel 6 om adskillelse av regnskaper skal organet kunne utføre revisjoner hos jernbaneforetak, operatører av serviceanlegg og infrastrukturforvaltere. En avgjørelse truffet av organet skal ikke være underlagt kontroll fra en annen administrativ instans. En avgjørelse truffet av organet skal være gjenstand for domstolsprøving.

Artikkel 57 Samarbeid mellom markedsovervåkingsorganene

De ulike nasjonale markedsovervåkingsorganene skal utveksle opplysninger om arbeidet, beslutningspraksis og fortolkningsspørsmål.

Artikkel 60 Delegering 

Kommisjonen har fått delegert myndighet til å fastsette mer detaljerte bestemmelser i delegerte rettsakter i følgende situasjoner:

•    Visse endringer i vedlegg III om økonomisk evne for å inneha lisens (artikkel 20 nr. 5)
•    Visse endringer i vedlegg VI nr. 2 bokstav c) om grunnprinsipper for ytelsesordninger for å redusere forstyrrelser på jernbanenettet (artikkel 35 nr. 3)
•    Endringer i vedlegg VII om tidsplan for fordelingsprosessen for å sikre en effektiv fordelingsprosess og ta hensyn til infrastrukturforvalters driftsmessige interesser (artikkel 43 nr. 2)
•    Visse endringer i vedlegg VIII om regnskapsopplysninger som skal legges frem for markedsovervåkingsorganet for å tilpasse det til utviklingen innen regnskaps- og kontrollpraksis og/eller supplere med nødvendige opplysninger for å kontrollere at regnskapene er adskilt (artikkel 56 nr. 13)

Artikkel 62 Komiteframgangsmåte

Kommisjonen skal bistås av en komite, jf. forordning 182/2011. Denne skal bl.a. avgi uttalelse om gjennomføringsrettsakter som gir nærmere bestemmelser om:

•   Framgangsmåte og kriterier for å vurdere om hovedformålet med en ny internasjonal passasjertjeneste er å transportere passasjerer mellom stasjoner i forskjellige medlemsstater, og for å avgjøre om den økonomiske likevekten i en kontrakt om offentlig tjenesteyting kan være truet av en slik tjeneste (artikkel 10 nr. 4 og artikkel 11 nr. 4)
•   Framgangsmåte og kriterier for innkreving av avgift fra jernbaneforetak som tilbyr persontransport (artikkel 12 nr. 5)
•   Framgangsmåte og kriterier for adgang til tjenester i serviceanlegg (artikkel 13 nr. 9)
•   Bruk av en felles modell for lisens og framgangsmåte for utstedelse av lisens (artikkel 17 nr. 5)
•   Beregning av de kostnader som oppstår som en direkte følge av togtrafikken og innkreving av avgifter for kostnadene ved støyvirkninger (artikkel 31 nr. 3 og 5)
•   Differensiering av infrastrukturavgifter for å stimulere til å utstyre tog med ETCS (artikkel 32 nr. 4)
•   Felles prinsipper og metoder for beslutninger av markedsovervåkingsorganene (artikkel 57 nr. 8)

Merknader
Økonomiske og administrative konsekvenser

Innholdet i direktivet er allerede gjennomført i norsk rett, og fremgår nå av jernbaneloven og jernbaneforskriften. Kapitlet om lisens framgår av lisensforskriften. Se nærmere omtale av økonomiske og administrative konsekvenser i Prop.8 L (2016–2017) Endringer i jernbaneloven og jernbaneundersøkelsesloven (gjennomføring av direktiv 2012/34/EU mv). 

Rettslige konsekvenser

Siden direktivets innhold er gjennomført i norsk rett, vil det ikke ha noen særlige rettslige konsekvenser å ta det inn i EØS-avtalen, utover at de direktivbestemmelsene som ikke er en videreføring av eksisterende EØS-forpliktelser også da vil bli det. 

Sakkyndige instansers merknader

Samferdselsdepartementet sendte forslaget til direktiv på bred høring i oktober 2010, og med høringsfrist 7. januar 2011. Det innkom 19 høringsuttalelser. Av disse hadde 15 merknader. Mange av merknadene var relatert til bestemmelser i forslaget som ikke ble med i det endelige direktivet. Disse bestemmelsene var også de som ble ansett som mest krevende å gjennomføre i Norge hvis de hadde blitt vedtatt.

For øvrig er høring av lovendringene omtalt i Prop. 8 L (2016-2017).

Direktivet har vært behandlet i spesialutvalget for transport, som fant det EØS-relevant og akseptabelt. 

Vurdering

Rettsakten er EØS-relevant og akseptabel. Det vil være behov for tilpasningstekst på enkelte mindre områder, bl.a. artikkel 27 om språk for nettveiledningen.

Status

Direktivet ble publisert i OJ 14. desember 2012. Direktivet skal være gjennomført i nasjonal rett senest 16. juni 2015. Direktivet er til vurdering i EØS/EFTA-landene.

Direktivet blir endret av direktiv (EU) 2016/2370, som er til behandling i Stortinget (Prop. 101 LS (2019-2020)). Også dette endringsdirektivet er til vurdering i EØS/EFTA-statene.