Avfallsdirektivet: endringsbestemmelser

Tittel

Forslag til europaparlaments- og rådsdirektiv om endring av direktiv 2008/98/EF om avfall

Proposal for Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2008/98/EC on waste

Del av:

Siste nytt

Statusrapport publisert av Europaparlamentets utredningsavdeling 29.5.2017

Nærmere omtale

[Red. anm.: Klikk her for å se en full oversikt over sirkulær økonomipakken.

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 28.11.2016)

Forslaget er hjemlet i EU-traktatens (TFEU) artikkel 192 (tidligere artikkel 172 EF) om om prosedyre for vedtak av rettsakter på miljøområdet.

Rettsakten
Direktivforslaget inngår i en pakke om sirkulær økonomi som Europakommisjonen la fram 2. desember 2015, som blant annet inneholder en handlingsplan for sirkulær økonomi og forslag til endringer av flere avfallsdirektiver: rammedirektivet om avfall (2008/98/EF), emballasjedirektivet (94/62/EF), deponidirektivet (1999/31/EF), direktivet om kasserte kjøretøy (2000/53/EF), batteridirektivet (2006/66/EF) og direktivet om elektrisk og elektronisk avfall (2012/19/EF).

Forslagene til endringer i avfallsregelverket skal blant annet bidra til bedre design av produkter, reduserte avfallsmengder, redusert forsøpling, økt ombruk og materialgjenvinning og redusert deponering. Rettsaktene skal i større grad sikre at alle medlemsland når de fastsatte målene, gjennomfører regelverket og rapporterer bedre.

Handlingsplanen for en sirkulær økonomi er omtalt i eget EØS-faktanotat.

Sammendrag av innhold
Kommisjonens forslag til endringer i rammedirektivet om avfall omfatter høyere mål for forberedelse til ombruk og materialgjenvinning av husholdningsavfall og liknende avfall (såkalt kommunalt avfall). I tillegg presiserer Kommisjonen hvordan materialgjenvunnet mengde skal måles. Rettsakten legger opp til en tettere oppfølging av medlemslandenes måloppnåelse, blant annet gjennom innføring av et system for tidlig varsling. De viktigste elementene i Kommisjonens forslag til rettsakt om endring av rammedirektivet om avfall er:

• 60% av alt kommunalt avfall (husholdningsavfall og lignende avfall) skal forberedes til ombruk eller materialgjenvinnes innen 2025. Andelen skal økes til 65% innen 2030. Rapportering til Kommisjonen skal skje årlig. Kommisjonen foreslår flere endringer som påvirker landenes rapportering:

- Alle landene skal rapportere andel forberedelse til ombruk og materialgjenvinning for kommunalt avfall, og Kommisjonen foreslår en ny beregningsformel som gjelder alle medlemslandene. Dette forslaget innebærer at landene ikke lenger kan velge mellom ulike beregningsmåter, og det vil dermed gi mer sammenlignbar statistikk.

- Mengden kommunalt avfall som inngår i rapportering av materialgjenvunnet mengde skal være mengde sendt til endelig materialgjenvinning. Mengden som sendes fra et sorteringsanlegg kan ligge til grunn for rapporteringen i tilfeller der svinnet før endelig materialgjenvinning er mindre enn 10%.

- Mengden kommunalt avfall som er forberedt til ombruk skal måles som mengden som faktisk er sjekket eller reparert av definerte operatører og som kan brukes om igjen. Produkter og komponenter som ikke har blitt avfall og som forberedes til ombruk kan også regnes med. Kommisjonen får delegert myndighet til å utarbeide en egen rettsakt med krav til slike definerte operatører.

- Myndighetene skal etablere et effektivt kontroll- og sporbarhetssystem for å verifisere resultatene. Rapporterte data til Kommisjonen skal følges av en kvalitetsrapport og en rapport som viser tiltak for kontroll og sporbarhet.

• Separat innsamling av biologisk avfall innen 2020.

• Nye definisjoner, blant annet av kommunalt avfall, biologisk avfall, forberedelse til ombruk og utfylling (backfilling).

• Krav om at medlemslandene skal bruke passende økonomiske virkemidler for å styrke bruken av avfallshierarkiet, og rapportering på disse.

• Fremme forberedelse til ombruk ved å sikre at ombruks- og reparasjonsnettverk får tilgang til å hente ut gjenstander fra avfallsinnsamlingspunkter.

• Tiltak for avfallsforebygging og dokumentasjon av resultater ved bruk av indikatorer. Matavfall er et prioritert område innen avfallsforebygging. Landene skal rapportere til Kommisjonen annethvert år. Matavfall som går til dyrefôr utelates fra virkeområdet til rammedirektivet om avfall.

• Nasjonal avfallsplan skal omtale avfall med spesielt viktige ressurser og skal også beskrive tiltak mot forsøpling.

• Innføring av et system for tidlig varsling for å fange opp manglende måloppnåelse i medlemslandene, med oppfølgingsrutiner som skal bidra til å hjelpe landene med å nå målene.

• Innføring av minimumskrav for utvidete produsentansvarsordninger.

• Medlemslandene skal opprette elektroniske registre for data som journalføres i verdikjeden for farlig avfall og hos avfallsbehandlingsanlegg.

• Kommisjonen får delegert myndighet til å utstede veiledninger og rettsakter som blant annet gjelder detaljerte kriterier for bruk av betingelser som er satt for biprodukt, detaljerte kriterier for bruk av betingelser som er satt for avfallsfasens opphør, endringer i den europeiske avfallslisten, kriterier for definisjon av gjenvinningsoperatører og pantesystemer, minimumskrav for avfallsbehandlingsanlegg med tillatelse, minimumsbetingelser for drift av elektroniske registre for farlig avfall og endringer i vedlegg I-VI til direktivet.

Merknader

Rettslige konsekvenser

Forslaget til endring av det eksisterende rammedirektivet for avfall (2008/98/EF) er hjemlet i artikkel 192(1) i Traktat om den europeiske unions virkemåte (TFEU) om prosedyre for vedtak av rettsakter på miljøområdet (tidligere artikkel 175 i Traktat om opprettelse av det europeiske fellesskap). Det eksisterende direktivet er innlemmet i EØS-avtalens Vedlegg XX (miljø) kapittel IV (avfall). De foreslåtte endringene i rettsakten gir behov for endringer i avfallsforskriften. Det må vurderes om endringene også medfører behov for nye definisjoner i forurensningsloven, og det tas derfor forbehold om Stortingets samtykke.

Økonomiske og administrative konsekvenser
Revidering av materialgjenvinningsmål og krav om separat innsamling av biologisk avfall

Forslaget kan medføre at kommuner og næringsliv får kostnader ved etablering av nye innsamlings- og sorteringssystemer for avfall, men samtidig kan de få inntekter fra salg av utsortert avfall til råvareindustrien. Totaleffekten vil bl.a. påvirkes av hvordan materialgjenvunnet mengde skal måles og utvikling av markedet for sekundære råvarer. Økte materialgjenvinningsmål kan også gi muligheter for gjenvinningsindustrien og teknologileverandører ved at større avfallsmengder skal håndteres/sorteres, materialgjenvinnes eller behandles biologisk. Utvikling av tiltak og virkemidler for å nå de foreslåtte målene samt krav til måling og dokumentasjon vil ha administrative konsekvenser.

Minimumskrav for utvidet produsentansvar

Dersom de foreslåtte minimumskravene til produsentansvar og økte materialgjenvinningsmål medfører behov for nye krav, vil det kunne gi økte kostnader for produsenter og importører innenfor enkelte produsentansvarsordninger. Forslagene vil ha mindre administrative konsekvenser for myndighetene.

Krav om å opprette elektroniske registre for data som journalføres i verdikjeden for farlig avfall og hos avfallsbehandlingsanlegg

Forslaget kan få økonomiske og administrative konsekvenser for myndighetene og virksomhetene som skal sende inn data. Dagens elektroniske deklarasjonssystem for farlig avfall og systemet for egenrapportering for virksomheter med tillatelse etter forurensningsloven vil trolig ikke ivareta disse kravene fullt ut. Avfallstransportører og avfallsmeglere er ikke omfattet av deklarasjonssystemet, men rapporterer inn journaler elektronisk.

Reduksjon av mengden matavfall

Det foreslås et krav om at matavfall skal reduseres i primærproduksjon, matproduksjon, detaljhandel og annen matdistribusjon, restauranter og husholdninger. Medlemslandene skal måle framdrift. Det settes ikke noe eget mål, men henvises til FNs bærekraftsmål på området. Kommisjonen kan utforme indikatorer og felles metodikk. Det foreslås at vegetabilske produkter og produkter av ikke-animalsk opprinnelse som brukes til dyrefôr, ikke anses som avfall etter direktivet. Gjennomføring av tiltak for å oppnå en reduksjon av matavfall, som f.eks. informasjonskampanjer, kan medføre kostnader. Det samme gjelder etablering av rapportering av fremskritt i arbeidet med reduksjon av matavfall. Samtidig vil reduserte matavfallsmengder kunne redusere kostnadene ulike aktører har ved håndtering av avfallet og ved innkjøp.

Statistikk og rapportering

Dersom definisjon av kommunalt avfall blir slik Kommisjonen foreslår må Norge endre datainnsamling og rapporteringsmetode for materialgjenvinningsmålet for kommunalt avfall. Generert mengde vil måtte beregnes på en ny måte pga. endret definisjon. I dag rapporterer Norge materialgjenvinningsandel for husholdningsavfall, og i tillegg gjør SSB et overslag for tilsvarende avfall fra andre kilder. Endring i målepunkt for mengden avfall som materialgjenvinnes vil kreve andre kilder enn i dag. Forslagene vil derfor medføre mer ressurskrevende datainnsamling for SSB. Rapportering kan også bli mer omfattende som følge av forslaget, da rapporterte data skal følges av en kvalitetsrapport og en rapport som viser tiltak for kontroll og sporbarhet. Resultater av avfallsforebygging og økonomiske virkemidler for styrking av avfallshierarkiet skal også rapporteres. Alle disse forslagene innebærer økt ressursbruk knyttet til myndighetenes rapportering.

Den norske avfallsstrategien er Norges nasjonale avfallsplan og program for avfallsforebygging, og denne må revideres i tråd med nye mål i rettsakten. Avfallsplanen skal omtale avfall med spesielt viktige ressurser, og skal også beskrive tiltak mot forsøpling.

Sakkyndige instansers merknader
Rettsakten skal behandles i spesialutvalget for miljø, der berørte departementer er representert. Forslaget ble presentert for spesialutvalget 16.06.2016. Spesialutvalget er ikke ferdig med sin vurdering.

Forslag til rettsakt har vært på offentlig høring og er presentert i Klima- og miljødepartementets EØS-referansegruppe. Ulike organisasjoner som blant annet representerer kommunene, industrien, produsentansvarsordninger for emballasje og miljøvernorganisasjoner har i tillegg gitt innspill til Miljødirektoratet. Det fleste høringsinnspillene er positive til skjerpede mål til materialgjenvinning. Det fremheves at langsiktige mål gir forutsigbarhet og realistiske muligheter til omstilling, samtidig som det påpekes at målene er krevende. Norsk Industri mener at det vil være behov for å omformulere det nasjonale målet om gjenvinning av avfall så det bedre gjenspeiler EUs satsning på forberedelse til ombruk og materialgjenvinning. I tillegg mener Norsk Industri og Bellona at det bør innføres krav til utsortering av avfallsfraksjoner som er egnet for materialgjenvinning før forbrenning av restavfall. Det er delte meninger om den foreslåtte presiseringen av hvordan materialgjenvunnet mengde skal måles. Flere uttrykker at kombinasjonen av nye mål og målemetode sammen gir svært høyt materialgjenvinningsmål for kommunalt avfall, men samtidig må dette sees opp mot hva som Kommisjonen vil anse som urenheter/svinn i prosessene.

Høringsinnspillene er generelt positive til at definisjoner klargjøres. Flere mener at det å bruke begrepet "quantity" i definisjonen av kommunalt avfall fører til uklarhet i hva inngår i begrepet. SSB påpeker at de foreslåtte definisjonsendringene innebærer at datainnsamling blir forandret og mer krevende. Likevel er det endret målepunkt for materialgjenvunnet mengde som blir den største utfordringen, siden forslaget innebærer at SSB må bruke nye datakilder. Det vil være særlig krevende å hente data for mengden avfall som er forberedt til ombruk eller materialgjenvunnet i andre land.

Høringsinstansene er i utgangspunktet positive til de foreslåtte minimumskravene til utvidet produsentansvar. Produsentansvarsordningene innen emballasje ønsker at det gis rom for tolkning av formuleringene i rettsakten, slik at medlemslandene kan gjøre nasjonale tilpasninger. De vektlegger også at produsentansvaret ikke må gi ansvar for hendelser som produsentene ikke rår over, for eksempel forsøpling. Organisasjonene som representerer kommunene ønsker generelt krav som gir produsenter incentiver til avfallsreduksjon og materialgjenvinning, så vel som et ansvar for å unngå forsøpling.

Vurdering
Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 20

Status
Forslaget er til behandling i Rådet og Europaparlamentet.