BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 14.10.2021)

Endringsdirektiv 2018/851 (om endringer av rammedirektivet for avfall) forplikter medlemslandene til å overvåke utviklingen av mengder matavfall, iverksette tiltak for å redusere mengden matavfall og forebygge matavfall. Tidligere har det ikke vært noen enhetlig metode for å måle matavfall i EU, noe som gjør det vanskelig for offentlige myndigheter å vurdere omfanget, opphav og trendene over tid.

Rettsakt 2019/1597 følger av 2018/851 og fastsetter en felles metode og kvalitetsmessige minstekrav for å muliggjøre en ensartet måling av omfanget av matavfall.

Data som samles inn om avfall for EUs statistikkformål i dag, inneholder ikke tilstrekkelig informasjon om matavfallsmengder. Dette er fordi matavfall fra husholdningene ofte ikke er kildesortert, men samles inn blandet, sammen med annet avfall. Dataene er vanligvis angitt for innsamlingsfasen og inneholder heller ikke opplysninger om avfall som havner utenfor avfallssamlings- og behandlingssystemet. 

Av disse grunnene har EU sett behov for en egen rettsakt for måling av matavfall. Rettsakten skal så langt det lar seg gjøre tilpasses eksisterende ordninger for datainnsamling og gi et rammeverk for ytterligere innsats fra medlemsstatene for å fastslå mengder matavfall generert.

Rettsakten legger opp til at mengde matavfall skal rapporteres årlig, for et helt kalenderår.. Rapporteringen skal gjøres for hele matkjeden med en inndeling i fem ledd;

1.     Primærproduksjon

2.     Prosessering og industri

3.     Dagligvare og annen matdistribusjon

4.     Restauranter og annen servering

5.     Husholdninger

Detaljert datainnsamling skal gjennomføres minst hvert fjerde år, etter metodene som følger av Annex III. Datainnsamlingen kan gjøres for de ulike leddene ved ulike år og det er stor frihet i valg av metoder og kombinasjoner av metoder. For årene mellom den detaljerte datainnsamlingen kan matavfallsmengdene beregnes etter metoder som følger av Annex IV. For den første rapporteringen kan landene bruke data som allerede er tilgjengelige for året 2017 eller senere.

Definisjonen av matavfall i EU er basert på avgrensninger i 2018/851, og legger til grunn definisjonen av mat, som definert i EUs matlovgivning (178/2002) . Rettsakten spesifiserer at plantemateriale som ikke blir høstet og ikke ennå har blitt mat, ikke inngår i definisjonen. Sidestrømmer fra matproduksjon som oppfyller kriteriene som biprodukt, og mat som ender som dyrefôr eller som råstoff i industrien og ikke til menneskemat, defineres ikke som  matavfall. For å være praktisk og proporsjonal skal ikke avfallsstrømmer der man ikke forventer og finne matavfall inkluderes i målingene. Rettsakten åpner likevel opp for en utvidet, frivillig rapportering. . For eksempel kan landene rapportere inn mengde mat som går til dyrefôr og mengde som redistribueres/doneres til humant konsum. Det er også frivillig om landene vil rapportere andelen «edible food waste» (matsvinn) i matavfallet, samt mengder matavfall som slås ut i sluk og avløp i tillegg til det som samles inn som avfall.

Merknader

Rettslige konsekvenser

Rettsakten vil ikke medføre rettslige konsekvenser. Som del av bransjeavtalen om reduksjon av matsvinn er flere systemer for rapportering av mengde matsvinn under etablering. Norge vil ta utgangspunkt i at data som utarbeides her, sammen med annen tilgjengelig statistikk fra SSB, vil være tilstrekkelig ved første innrapportering av mengde matavfall til EU for året 2020. Dersom det viser seg at denne tilnærmingen likevel ikke er tilstrekkelig for å møte EUs krav, vil myndighetene vurdere om ytterligere krav, for eksempel rapporteringskrav, bør fastsettes i forskrift.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Det er for tidlig å si hvor store administrative konsekvenser rettsakten vil ha. Miljødirektoratets vurdering er at Norge i en startfase kan ta utgangspunkt i data om matsvinn som samles inn til den første hovedrapporteringen under bransjeavtalen om reduksjon av matsvinn. Disse dataene vil være relevante, men de må sammenstilles med andre data/statistikker for å svare på EUs rapporteringskrav om matavfall. Vi må vurdere om de data som rapporteres frivillig og på bransjenes egne premisser, kan gjøres tilgjengelig og tilpasses. Dette vil kreve noe administrative ressurser. Det krever også ressurser hos den enkelte virksomhet som rapporterer data, samt aktører som bearbeider data.

Miljødirektoratet har høsten 2021 satt ut et oppdrag for og få sammenstilt og vurdert tilgjengelige data og etablere et underlag for den første rapporteringen, etter den detaljerte metoden. I dette oppdraget har Miljødirektoratet også bedt om et forslag til forenklet metode som kan brukes i den forenklede metoden i mellomårene. Dersom denne tilnærmingen 'via' bransjeavtalen viser seg å ikke bli praktisk anvendbar, eller en ineffektiv løsning for datainnsamling, vil behovet for å etablere en annen løsning melde seg. Å utarbeide en separat matavfallsstatistikk, som er mindre avhengig av innrapportering til bransjeavtalen om matsvinn, kan da bli nødvendig. Dette kan være en oppgave for SSB, og vil medføre økonomiske og administrative konsekvenser. 

Sakkyndige instansers merknader

Forslag til rettsak var på skriftlig prosedyre (6.8.19 - 19.8.19) i SU Miljø. Rettsakten er vurdert til å være EØS-relevant og akseptabel.

Vurdering

Rettskaten er akseptabel og EØS-relevant. Norge støtter forslaget om en egen rapportering for matavfall.

Tidlige arbeidsdokumenter og utkastet til denne rettsakten har blitt drøftet i «EU Platform on Food Losses and Food Waste.» Den ble etablert i 2016 og bringer sammen EUs institusjoner, eksperter fra EUs medlemsstater og andre interessenter. Norge v/LMD har deltatt som observatør, og i tillegg har et konsortium bestående av Østfoldforskning, Nofima og Matvett deltatt. Rettsakten er også diskutert gjennom møter i DG SANTEs «Expert Group on Food loss and Food waste,» hvor Miljødirektoratet har deltatt i flere møter. LMD har også deltatt i ett møte. Utarbeidelse av rettsakten har også vært tema i DG ENVIs «Expert Group on Waste,», der Miljødirektoratet har deltatt. 

I Norge har vi en frivillig bransjeavtale om reduksjon av matsvinn. Tilnærmingen, der man ser hele verdikjeden/matkjeden i sammenheng, er felles for den norske bransjeavtalen og for målingene EU ønsker å etablere. Av den grunn vil det trolig være effektivt å se bransjeavtalen og EU-rapporteringen i sammenheng. Det er en klar fordel om vi kan utvikle løsninger for målinger og rapporteringer på en slik måte at de data vi skal rapportere til EU også kan brukes i nasjonal sammenheng. 

Under bransjeavtalen pågår det et arbeid for å utvikle en nasjonal rapportering for matsvinn. Her er det kun matsvinn – nyttbar mat (deler av matvaren som kunne vært spist) som er omfattet. I EU har man hele veien snakket om å måle «food waste» – matavfall. Omfanget er altså bredere i EU der rapporteringen ikke skiller på «nyttbare» og «ikke nyttbare» deler (kaffegrut, skinn, skall, bein, osv.), slik den norske tilnærmingen gjør. Fra konsortiumet Østfoldforskning/ Nofima/ Matvett, som har deltatt i food waste/food loss-plattformen, ble det derfor tidlig fremmet at EU burde legge opp til en måling og rapportering av kun «nyttbare deler» (matsvinn) – som vil være lik som i det norske arbeidet. EU ønsket derimot å legge opp til en måling og rapportering som vil være mer overordnet, slik at den er mer overkommelig å gjennomføre for alle medlemsland. De norske aktørene som har møtt i food waste/food loss-plattformen har også påpekt at den store friheten i valg av metoder kan redusere kvaliteten på dataene og gjøre de vanskelig sammenlignbare mellom landene.

Det norske konsortiumet Østfoldforskning/ Nofima/ Matvett har også fremmet at rapporteringen burde inkludere alle mat- og matavfallsstrømmer i rapporteringen, herunder mat som doneres, mat som går til dyrefôr og mat som går til annen industriell produksjon. Dette fordi en slik rapportering vil danne et samlet bilde av den totale ressursutnyttelsen av mat og matressurser på nasjonalt nivå. Dette er en ambisjon i den nasjonale bransjeavtalen og Norge har i den sammenheng meldt at vi er positive til å dele våre erfaringer med utforming av en slik avtale med andre europeiske land.

Miljødirektoratet har videreført noen av innspillene fra det norske konsortiumet til EU-kommisjonen muntlig i møter i myndighetsgruppen, og bidratt med skriftlige innspill mellom møtene. Innspillene har vært presentert av Miljødirektoratet, med forankring hos KLD og LMD. Innspill om detaljeringsgrad og omfang av rapporteringen har blitt noe moderert. 

Norge er positive til at rettsakten, slik den foreligger, inkluderer en artikkel som åpner for frivillig rapportering på alle mat- og ressursstrømmer. Dette fordi data om dette skal samles inn under bransjeavtalen om reduksjon av matsvinn. Artikkelen åpner også for frivillig rapportering på andel nyttbart og ikke nyttbart matavfall. Det betyr at data som samles inn under bransjeavtalen om reduksjon av matsvinn kan rapporteres i denne frivillige delen. 

Det åpnes videre for frivillig rapportering på den mengden matavfall som går ut via sluk og avløp, noe som opprinnelig var foreslått som obligatorisk å måle. Norge har bidratt med innspill om at dette ikke bør være obligatorisk, da denne type data vil være heftet med stor usikkerhet, og at vi ikke har denne type datafangst i dag. Vår vurdering er at frivillig måling av denne strømmen er en god løsning.

Andre opplysninger

Under bransjeavtalen om reduksjon av matsvinn gjorde SSB et oppdrag for Miljødirektoratet i 2018, der en mulig struktur for en felles løsning for rapportering og nasjonal statistikk for matsvinn ble skissert. Oppdraget ble levert i starten av 2019, men er ikke videreutviklet. En rekke av SSBs standarder, som krav til tilfeldig utvalg og representativitet. ville ikke være oppfylt ved bruk av data som blir samlet inn frivillig.SSB ville derfor måtte hente inn data direkte fra bedriftene for å lage nasjonal statistikk. Slik datainnsamling vil være mulig for SSB med hjemmel i statistikkloven eller i avfallsregelverket. Fordi bransjeavtalen legger opp til at bedriftene involverer seg og rapporterer frivillig via utvalgte aktører som koordinerer og bearbeider data for hver enkelt sektor, ble det ikke videreført et oppdrag til SSB innenfor bransjeavtalen.

SSB gjør deler av Norges rapportering til Eurostat under rammedirektiv om avfall. Dersom SSB skal få ansvar for og også rapportere mengde matavfall til EU, vil de måtte etablere datainnsamling og statistikk etter sine standarder. Dette vil mest sannsynlig kreve endring i avfallsforskriften for å sikre nødvendig rapportering av data.

Status

Rettsakten om metoder for målinger av matavfall og minimumskvalitet for målingene ble publisert i EU-kommisjonens dokumentregister den 03.05.2019.

Rettsakten er under vurdering av EØS/EFTA-statene.