Behovsprøving for nasjonale bestemmelser om regulerte tjenesteyrker

Tittel

Forslag til europaparlaments- og rådsdirektiv om en proporsjonalitetstest før vedtak om nye bestemmelser for regulerte yrker

Proposal for Directive of the European Parliament and of the Council on a proportionality test before adoption of new regulation of professions

Del av:

Siste nytt

Statusrapport publisert av Europaparlamentets utredningsavdeling 11.12.2017

Nærmere omtale

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 8.12.2017)

Sammendrag av innhold
Europakommisjonen fremmet 10. januar 2017 forslag til direktiv med krav om proporsjonalitetsvurdering før innføring av nye regulerte yrker eller endringer av eksisterende reguleringer for regulerte yrker. Direktivet vil gjelde for de regulerte yrker som omfattes av anvendelsesområdet for direktiv 2005/36/EF om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner, med senere endringer. Det betyr at direktivet omfatter alle regulerte yrker, med unntak av yrker som omfattes av andre særdirektiver (luftfart, sjøfart og offentlig myndighetsutøvelse). Proporsjonalitetsvurdering menes her en dokumentert vurdering av om det å regulere yrket er den beste løsningen for å oppnå ønsket effekt, inkludert utredning av uønskede konsekvenser. Direktivet innebærer at et europeisk rammeverk med kriterier for proporsjonalitetsvurdering skal gjennomføres i nasjonal rett. Direktivforslaget bygger på EU-domstolens praksis om at regulering av yrker skal være proporsjonalt, dvs. reguleringen skal stå i forhold til det man ønsker å beskytte og skal ikke medføre unødvendige negative økonomiske konsekvenser for den enkelte.

• Artikkel 1 og 2 omhandler direktivets formål og virkeområde.

• Artikkel 3 inneholder definisjonene som anvendes i forslaget, som i vid utstrekning svarer til definisjonene i direktiv 2005/36/EF.

• Artikkel 4 slår fast statenes plikt til å gjennomføre en proporsjonalitetsvurdering på grunnlag av kvalitativ og, om mulig, kvantitativ dokumentasjon.

• Artikkel 5 inneholder en liste over begrunnelser av allmenne hensyn etter EU-traktaten eller hensyn som er anerkjent av domstolen. Forslaget støtter seg på EU-domstolens rettspraksis, der rent økonomiske hensyn, med hovedsakelig proteksjonistiske mål eller effekter, eller rent administrativt karakter ikke anses som tvingende allmenne hensyn.

• Artikkel 6 fastsetter en generell forpliktelse for statene til å gjøre en dokumentert vurdering, før de innfører nye regulerte yrker eller ved endring av gjeldende reguleringer av regulerte yrker. Vurderingen skal inkludere hvorvidt dette er nødvendig for å sikre det tilsiktede mål med reguleringen og at det ikke går lenger enn det som er nødvendig for å nå det målet. I artikkel 6(2) omtales de vesentlige kriterier som skal legges til grunn i vurderingen, slik som risiko, omfanget av aktiviteten som er forbeholdt yrket, sammenhengen mellom kvalifikasjonene og aktiviteten, de økonomiske konsekvensene, osv. Etter artikkel 6(3) skal reguleringsmyndigheten vurdere om målet kan oppnås ved anvendelsen av mindre restriktive midler som f.eks. å beskytte yrkestittelen uten å regulere aktiviteten. Artikkel 6(4) gir en oversikt over momenter som skal tas i betraktning i forbindelse med vurderingen.

• Artikkel 7 oppstiller et krav om å opplyse alle berørte parter innen reguleringen innføres for å gi dem en mulighet til å uttale seg.

• Artikkel 8 setter et krav om utveksling av opplysninger mellom ansvarlige myndigheter i de ulike statene, slik at stater som vurderer å endre regelverket for et yrke, kan få informasjon om andre staters erfaringer.

• Artikkel 9 inneholder regler om gjennomsiktighet ved proporsjonalitetsvurderingen, ved at de andre statene og andre parter kan kommenter på den vurderingen som er gjort via EUs database over regulerte yrker.

Direktivet er foreslått endret på flere punkter i forbindelse med forhandlingen i Rådet. Rådet foreslår å gjøre definisjonen av regulerte yrker klarere. Utveksling av informasjon om hvordan statene regulerer forskjellige yrker bør oppfordres. Statene skal i vurderingen av proporsjonalitet vurdere de økonomiske virkningen med hensyn til konkurranse i marked og fri mobilitet for personer. Rådet slår også fast at direktivet ikke påvirker medlemsstatenes rett til å bestemme om og hvordan regulere ett yrke, men det må skje innenfor grensene og prinsippene for ikke-diskriminering og proporsjonalitet.

Merknader
Direktivforslaget er hjemlet i artikkel 46, 53(1) og 62 i Traktaten om Den europeiske unions virkemåte.

I forbindelse med behandlingen i Rådet ble direktivet endret på flere punkter.

Europaparlamentet behandler for tiden forslaget og en av komiteen foreslår at helseyrker skal unntas fra direktivet.

Rettslige konsekvenser
Endelig utforming av direktivet er ikke klart, og det er derfor til vurdering om forslaget vil få rettslige konsekvenser.

Direktivforslaget bygger på direktiv 2013/55/EU som endrer direktiv 2005/36/EF. Direktiv 2013/55/EU ble tatt inn i EØS-avtalen mai 2017, med forbehold om Stortingets samtykke. Etter planen skal Stortinget behandle Prop. 3 S (2017-2018) om Samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning om innlemmelse i EØS-avtalen om endring om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner og forordning om forvaltningssamarbeidet gjennom informasjonssystemet for det indre marked, 19. desember 2017. Dette direktivet trer i kraft i EØS-avtalen når alle EØS/EFTA-statene har løftet sine konstitusjonelle forbehold. Det forventes at dette gjøres i løpet av våren 2018. Yrkeskvalifikasjonsloven som gjennomfører yrkeskvalifikasjonsdirektivet med senere endringer i Norge, trer i kraft 1. januar 2018, med unntak av enkelte bestemmelser som forutsetter at direktiv 2013/55/EU er tatt inn i EØS-avtalen. Det er usikkert hvordan det endelige direktivet blir og om det er nødvendig at yrkeskvalifikasjonsloven eller forskrift til loven må endres. Hvis yrkeskvalifikasjonsloven eller annet regelverk må endres må det tas forbehold om Stortingets samtykke i henhold til EØS-avtalens artikkel 103.

Økonomiske og administrative konsekvenser
Direktivforslaget pålegger reguleringsmyndigheten å foreta en grundig vurdering av proporsjonaliteten av den reguleringen som foreslås innført. I Norge er det gjennom utredningsinstruksen krav om en grundig vurdering ved alle større utredninger, inkludert slike regelverksendringer. Det antas derfor at forslaget ikke vil ha vesentlige administrative eller økonomiske konsekvenser, og at det kan gjennomføres innenfor gjeldende budsjettrammer.

Sakkyndige instansers merknader
Direktivet behandles i spesialutvalget for utdanning.

Vurdering
Europakommisjonen nevner i sin begrunnelse for direktivet at et mer rettferdig indre marked har topp prioritet. Samtidig sier Europakommisjonen at i fravær av harmoniserte krav på EU-plan tilkommer regulering av yrker fortsatt medlemsstatene. Det er opp til den enkelte stat å beslutte om det er nødvendig å innføre regler og begrensninger for adgangen til eller utøvelsen av et yrke, så lenge prinsippene om ikke-diskriminering og proporsjonalitet ivaretas. Europakommisjonen nevner at i de fleste tilfeller er regulering begrunnet f.eks. når det gjelder helse- og sikkerhetsspørsmål, men for å sikre at reguleringen tjener sitt formål og at de ikke medfører unødige byrder, bør reguleringens virkning for de berørte parter og for næringslivet vurderes grundig. I forbindelse med forslaget vurderte Europakommisjonen hvordan en proporsjonalitetsvurdering bør reguleres. Deres konklusjon er at det kun gjennom direktiv er mulig å sikre den generelle forpliktelsen til å gjennomføre regelmessige revisjoner, forpliktelsen til å opplyse alle interesserte parter, samt forpliktelsen til å sikre et minimum av objektivitet og upartiskhet.

Direktivforslaget pålegger statene å vurdere nødvendigheten av reguleringen før det eventuelt innføres et regulert yrke, og om resultatet kan oppnås ved andre alternativer enn en regulering av kvalifikasjonene til yrkesutøver. I den norske utredningsinstruksen kap. 2 punkt 2-1, er det et krav om at en utredning av et statlig tiltak skal besvare seks forskjellige spørsmål. Etter utredningsinstruksen skal det bl.a. vurderes hva en vil oppnå med tiltaket, hvilke tiltak som er relevante, positive og negative virkninger, og hvilket tiltak som anbefales.

Det er til diskusjon om direktivforslaget er EØS-relevant og akseptabelt.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 20.

Status
Rettsakten er til behandling i Rådet/Europaparlamentet, og er ikke ennå vedtatt i EU. Det er enighet i Rådet og direktivet behandles for tiden i Europaparlamentet. Se følgende lenke med oversikt over saksbehandlingen: http://eur-lex.europa.eu/procedure/EN/2016_404.

Forslaget er til behandling i flere komiteer i Europaparlamentet. ENVI (Environment, Public Health and Food Safety) foreslår å unnta helseyrker. Et foreløpig forslag i IMCO (Internal Market and Consumer Protection) er også å unnta helseyrker, i tillegg til flere andre endringer. Videre er en foreløpig uttalelse fra EMPL (Employment and Social Affairs) at direktivet bryter med prinsippet om subsidiaritet og proporsjonalitet i EU-traktatens artikkel 5 og derfor bør trekkes.

Rettsakten er under vurdering i EØS-/EFTA-statene.