Det europeisk byrå for flysikkerhet (EASA): bestemmelser angående bøtelegging
Kommisjonens gennomføringsforordning (EU) nr. 646/2012 av 16. juli 2012 om gennomføringsbestemmelser angående bøter og tvangsbøter i henhold til bestemmelsene i europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 216/2008
Commission Implementing Regulation (EU) No 646/2012 of 16 July 2012 laying down detailed rules on fines and periodic penalty payments pursuant to Regulation (EC) No 216/2008 of the European Parliament and of the Council
Norsk forskrift kunngjort 7.6.2013
Nærmere omtale
BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 5.9.2012)
Sammendrag av innhold
Kommisjonens gjennomføringsforordningen (EU) nr. 646/2012 av 16. juli 2012 om detaljerte regler om overtredelsesgebyr og tvangsmulkt i henholdt til parlamets- og rådsforordning (EF) nr. 216/2008 (heretter ”bøteleggingsforordningen”) utfyller artikkel 25 nr. 1 i forordning (EF) nr. 216/2008. Sistnevte bestemmelse åpner for at EU-kommisjonen, etter anmodning fra Det europeiske flysikkerhetsbyrået (EASA), ilegger sertifikatinnehavere (personer eller foretak) overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt dersom de ikke etterlever vilkårene knyttet til et sertifikat EASA har utstedt.
Forordning (EF) nr. 216/2008 (den nye EASA-forordningen) artikkel 25 nr. 3 forutsetter at det gis ytfyllende regler, og at disse utformes og forvaltes innenfor de rammene som følger av den nye EASA-forordningen artikkel 25 nr. 2 og 3.
Det følger av fortalen til den nye EASA-forordningen og bøteleggingsforordningen at formålet er å fastsette reaksjonsmåter som er mer treffsikre og nyanserte enn det å trekke tilbake et sertifikat, og dermed stanse en hel virksomhet. I tillegg skal bøteleggingsforordningen bidra til prosessuell rettssikkerhet og proporsjonalitet i utmåling av beløp.
De prosessuelle bestemmelsene er grovt sett delt i to: I første fase reguleres det forberedende og utredende arbeidet som foretas av EASA (artikkel 2 – 10). Denne fasen munner ut i en innstilling som sendes over til Kommisjonen som så håndterer saken etter prosedyrereglene i artikkel 11 og 12. Kommisjonen kan sende saken tilbake til EASA for ytterligere utredning. Artiklene 13 – 15 gjelder grovt sett innholdet i den endelige beslutningen og måten denne skal begrunnes på.
Det legges opp til at overtredelsegebyr og tvangsmulkt benyttes på den måten vi kjenner fra norsk rett; overtredelsesgebyr for regelbrudd som allerede har funnet sted og tvangsmulkt for å fremtvinge etterlevelse fremover i tid. Den endelige beslutningen må respektere beløpsgrensene i den nye EASA-forordningen artikkel 25 nr. 2.
Av artikkel 13 nr. 5 følger det at en beslutning om å ilegge en økonomisk reaksjon skal være ”enforceable”.
Hele veien er formålet at innehaveren av sertifikatet skal kunne iveta sine rettigheter, evt. ved hjelp av advokat. Det fastsettes fristregler, foreldelsesregler og regler om taushetsplikt for mottaker av opplysninger. Forordningen skal bare gjelde for overtredelser som har funnet sted etter at den trådte i kraft.
Merknader
Hjemmelen er forordning (EF) nr. 216/2008 artikkel 25 nr. 3. Denne er i sin tur hjemlet i det som tilsvarer TFEU artikkel 100(2).
Hovedinntrykket av bøteleggingsforordningen er at den bygger på prinsipper og hensyn som stemmer godt overens med norsk politikk. Det har vært en omfattende prinsipielle diskusjon om hvordan hjemmelsbestemmelsen i den nye EASA-forordningens artikkel 25 skal tas inn i EØS-avtalen og gjennomføres i norsk rett. Denne har endt med at EFTAs overvåkingsorgan (ESA) skal ha myndighet til å ilegge de nevnte økonomiske reaksjonene overfor sertifikatinnehavere i Norge (og de øvrige EØS/EFTA-landene). Internrettslig er dette fanget opp i en ny § 13 a-6 i luftfartsloven (føyd til ved lov 15. juni 2012 nr. 79). Prop. 83. L (2011-2012) inneholder er relativt omfattende bergrunnelse. Norsk rett er etter dette tilpasset den nye EASA-forordningen og bøteleggingsforordningen.
Vi nevner særskilt at artikkel 22 nr. 4 inneholder en bestemmelse som gir sertifikatinnehavere rett til å ikke besvare spørsmål dersom svaret vil kunne innebære en innrømmelse av regelbrudd (”breach”) i tråd med vernet mot selvinkriminering i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon med protokoller og vedlegg.
Dernest er det grunn til å fremheve bestemmelsen i artikkel 3 nr. 1 siste setning om at EASAs rett til å be om opplysninger ikke skal gå foran de av unionens reglersom har til formål å forhindre at opplysninger blir brukt som grunnlag for å fordele skyld eller ansvar. Det kanskje viktigste regleverket der dette prinsippet står sentralt er direktiv 2003/42/EF om rapportering av hendelser innenfor sivil luftfart. Dette direktivet er bakgrunnen for at luftfartsloven kapittel XII ble skrevet helt om i 2005. Kapitlet uinneholder nå flere beskyttelsesregler som blant annet forbyr norske myndigheter og arbeidsgivere å sanksjonere personer som rapporterer ulykkesforebyggende opplysninger. Samtidig tillater reglene (se § 12-19 siste ledd og § 12-26) at slike opplysninger gis videre til internasjonale myndigheter.
Sakkyndige instansers merknader
Forordningen har kun blitt behandlet internt i EASA-komiteen før den ble vedtatt. Det er i hovedsak nasjonale representanter i denne komiteen som har hatt synspunkter på det forslaget som ble lagt frem av Kommisjonen. Det har ikke vært uenighet om vesentlige prinsipper. Ingen andre norske instanser enn Samferdselsdepartementet har gitt kommentarer til arbeidet. Dette har vært naturlig fordi arbeidet i EASA-komiteen har sammenfalt med departementets arbeid med den nasjonal gjennomføringsbestemmelsen, jf. Prop. 83 L (2011-2012) punkt 3.5.4 og ny § 13 a-6.
Vurdering
Fremstillingen ovenfor viser at bøteleggingsforordningen i utgangspunktet krever lovendring, men at denne allerede er foretatt ved lov 15. juni 2012 nr. 79.
Forordningen bør uansett ikke tas inn i EØS-avtalen før Stortingt har samtykket til at hjemmelsforordningen (216/2008) innlemmes.
De rent prosessuelle bestemmelsene i forordningen må kunne sies å bygge på de samme prinsippene som forvaltningsloven, og går minst like langt i å gi parter og offentlige myndigheter rettigheter som i forvaltningsloven.
Forordningens innhold må etter dette kunne sies å være forenlig med intern norsk rett.
EØS-rettslig er det likevel grunn til å nevnte at det i forhandlingene om hvordan den nye EASA-forordningen skulle tas inn i EØS-avtalen ble bestemt at det forordninger som blir gitt i medhold av artikkel 25 nr. 3 skal tas inn i EØS-avtalen på vanlig måte. Dette er nedfelt i et notat fra EFTA-sekretariatet med referanse 1107378.
I tillegg må det tas følgende forbehold i EØS-komitens beslutning:
1. Det bør presiseres at den ikke trer i kraft før den beslutningen som tar hjemmelsforordningen (den nye EASA-forordningen (EF) 216/2008) inn i EØS-avtalen trer i kraft.
2. Det er allerede avgjort at EFTAs overvåkingsorgan (ESA) skal ha "bøteleggingsmyndigheten" etter den nye EASA-forordningen artikkel 25 nr. 1. Referansene til Kommisjonens myndighet i bøteleggingsforordningen må derfor tilpasses slik at det er klart at ESA skal inneha denne/disse rollen(e) i relasjon til sertifikatinnehavere i EØS/EFTA-landene.
Forordningen er EØS-relevant. Den er også akseptabel med de tilpasningene som er listet opp i nr. 1 og 2, og under forutsetning av at den ikke tas inn i EØS-avtalen før Stortinget har samtykket til at hjemmelsforordningen (216/2008) innlemmes i EØS-avtalen.
Status
Hjemmelsbestemmelsen i § 13 a-6 vil ikke bli satt i kraft før samtykkeproposisjonen om forordning (EF) nr. 216/2008 er behandlet av Stortinget. Det er ventet at dette skjer høsten 2012.
Departementet mener det er hensiktsmessig at alle forordninger som regulerer overordnede spørsmål knyttet til EASA-regimet gjennomføres i nasjonal rett ved en samlet forskrift (”EASA-forskrifte”). Høring av en ny EASA-forskrift for forordning (EF) nr. 216/2008 ble avsluttet allerede i januar 2012, men kan ikke settes i kraft før Stortinget har gitt sitt samtykke til gjennomføringen av den nye EASA-forodningen. Selv om innholdet i bøteleggingsforordningen stemmer godt overens med norsk politikk (se Prop. 83 L (2011-2012)) må det trolig gjennomføres en egen høring av den endringen til den nye EASA-forskriften som gjennomfører bøteleggingsforordningen.
Det legges opp til at forordningen behandles for første gang i Spesialutvalget for transport 14. september 2012. EFTA-sekretariatet har bedt om at utfylt standard sheet returneres innen 5. september 2012. Fristutsettelse er derfor nødvendig.
Sammendrag av innhold
Kommisjonens gjennomføringsforordningen (EU) nr. 646/2012 av 16. juli 2012 om detaljerte regler om overtredelsesgebyr og tvangsmulkt i henholdt til parlamets- og rådsforordning (EF) nr. 216/2008 (heretter ”bøteleggingsforordningen”) utfyller artikkel 25 nr. 1 i forordning (EF) nr. 216/2008. Sistnevte bestemmelse åpner for at EU-kommisjonen, etter anmodning fra Det europeiske flysikkerhetsbyrået (EASA), ilegger sertifikatinnehavere (personer eller foretak) overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt dersom de ikke etterlever vilkårene knyttet til et sertifikat EASA har utstedt.
Forordning (EF) nr. 216/2008 (den nye EASA-forordningen) artikkel 25 nr. 3 forutsetter at det gis ytfyllende regler, og at disse utformes og forvaltes innenfor de rammene som følger av den nye EASA-forordningen artikkel 25 nr. 2 og 3.
Det følger av fortalen til den nye EASA-forordningen og bøteleggingsforordningen at formålet er å fastsette reaksjonsmåter som er mer treffsikre og nyanserte enn det å trekke tilbake et sertifikat, og dermed stanse en hel virksomhet. I tillegg skal bøteleggingsforordningen bidra til prosessuell rettssikkerhet og proporsjonalitet i utmåling av beløp.
De prosessuelle bestemmelsene er grovt sett delt i to: I første fase reguleres det forberedende og utredende arbeidet som foretas av EASA (artikkel 2 – 10). Denne fasen munner ut i en innstilling som sendes over til Kommisjonen som så håndterer saken etter prosedyrereglene i artikkel 11 og 12. Kommisjonen kan sende saken tilbake til EASA for ytterligere utredning. Artiklene 13 – 15 gjelder grovt sett innholdet i den endelige beslutningen og måten denne skal begrunnes på.
Det legges opp til at overtredelsegebyr og tvangsmulkt benyttes på den måten vi kjenner fra norsk rett; overtredelsesgebyr for regelbrudd som allerede har funnet sted og tvangsmulkt for å fremtvinge etterlevelse fremover i tid. Den endelige beslutningen må respektere beløpsgrensene i den nye EASA-forordningen artikkel 25 nr. 2.
Av artikkel 13 nr. 5 følger det at en beslutning om å ilegge en økonomisk reaksjon skal være ”enforceable”.
Hele veien er formålet at innehaveren av sertifikatet skal kunne iveta sine rettigheter, evt. ved hjelp av advokat. Det fastsettes fristregler, foreldelsesregler og regler om taushetsplikt for mottaker av opplysninger. Forordningen skal bare gjelde for overtredelser som har funnet sted etter at den trådte i kraft.
Merknader
Hjemmelen er forordning (EF) nr. 216/2008 artikkel 25 nr. 3. Denne er i sin tur hjemlet i det som tilsvarer TFEU artikkel 100(2).
Hovedinntrykket av bøteleggingsforordningen er at den bygger på prinsipper og hensyn som stemmer godt overens med norsk politikk. Det har vært en omfattende prinsipielle diskusjon om hvordan hjemmelsbestemmelsen i den nye EASA-forordningens artikkel 25 skal tas inn i EØS-avtalen og gjennomføres i norsk rett. Denne har endt med at EFTAs overvåkingsorgan (ESA) skal ha myndighet til å ilegge de nevnte økonomiske reaksjonene overfor sertifikatinnehavere i Norge (og de øvrige EØS/EFTA-landene). Internrettslig er dette fanget opp i en ny § 13 a-6 i luftfartsloven (føyd til ved lov 15. juni 2012 nr. 79). Prop. 83. L (2011-2012) inneholder er relativt omfattende bergrunnelse. Norsk rett er etter dette tilpasset den nye EASA-forordningen og bøteleggingsforordningen.
Vi nevner særskilt at artikkel 22 nr. 4 inneholder en bestemmelse som gir sertifikatinnehavere rett til å ikke besvare spørsmål dersom svaret vil kunne innebære en innrømmelse av regelbrudd (”breach”) i tråd med vernet mot selvinkriminering i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon med protokoller og vedlegg.
Dernest er det grunn til å fremheve bestemmelsen i artikkel 3 nr. 1 siste setning om at EASAs rett til å be om opplysninger ikke skal gå foran de av unionens reglersom har til formål å forhindre at opplysninger blir brukt som grunnlag for å fordele skyld eller ansvar. Det kanskje viktigste regleverket der dette prinsippet står sentralt er direktiv 2003/42/EF om rapportering av hendelser innenfor sivil luftfart. Dette direktivet er bakgrunnen for at luftfartsloven kapittel XII ble skrevet helt om i 2005. Kapitlet uinneholder nå flere beskyttelsesregler som blant annet forbyr norske myndigheter og arbeidsgivere å sanksjonere personer som rapporterer ulykkesforebyggende opplysninger. Samtidig tillater reglene (se § 12-19 siste ledd og § 12-26) at slike opplysninger gis videre til internasjonale myndigheter.
Sakkyndige instansers merknader
Forordningen har kun blitt behandlet internt i EASA-komiteen før den ble vedtatt. Det er i hovedsak nasjonale representanter i denne komiteen som har hatt synspunkter på det forslaget som ble lagt frem av Kommisjonen. Det har ikke vært uenighet om vesentlige prinsipper. Ingen andre norske instanser enn Samferdselsdepartementet har gitt kommentarer til arbeidet. Dette har vært naturlig fordi arbeidet i EASA-komiteen har sammenfalt med departementets arbeid med den nasjonal gjennomføringsbestemmelsen, jf. Prop. 83 L (2011-2012) punkt 3.5.4 og ny § 13 a-6.
Vurdering
Fremstillingen ovenfor viser at bøteleggingsforordningen i utgangspunktet krever lovendring, men at denne allerede er foretatt ved lov 15. juni 2012 nr. 79.
Forordningen bør uansett ikke tas inn i EØS-avtalen før Stortingt har samtykket til at hjemmelsforordningen (216/2008) innlemmes.
De rent prosessuelle bestemmelsene i forordningen må kunne sies å bygge på de samme prinsippene som forvaltningsloven, og går minst like langt i å gi parter og offentlige myndigheter rettigheter som i forvaltningsloven.
Forordningens innhold må etter dette kunne sies å være forenlig med intern norsk rett.
EØS-rettslig er det likevel grunn til å nevnte at det i forhandlingene om hvordan den nye EASA-forordningen skulle tas inn i EØS-avtalen ble bestemt at det forordninger som blir gitt i medhold av artikkel 25 nr. 3 skal tas inn i EØS-avtalen på vanlig måte. Dette er nedfelt i et notat fra EFTA-sekretariatet med referanse 1107378.
I tillegg må det tas følgende forbehold i EØS-komitens beslutning:
1. Det bør presiseres at den ikke trer i kraft før den beslutningen som tar hjemmelsforordningen (den nye EASA-forordningen (EF) 216/2008) inn i EØS-avtalen trer i kraft.
2. Det er allerede avgjort at EFTAs overvåkingsorgan (ESA) skal ha "bøteleggingsmyndigheten" etter den nye EASA-forordningen artikkel 25 nr. 1. Referansene til Kommisjonens myndighet i bøteleggingsforordningen må derfor tilpasses slik at det er klart at ESA skal inneha denne/disse rollen(e) i relasjon til sertifikatinnehavere i EØS/EFTA-landene.
Forordningen er EØS-relevant. Den er også akseptabel med de tilpasningene som er listet opp i nr. 1 og 2, og under forutsetning av at den ikke tas inn i EØS-avtalen før Stortinget har samtykket til at hjemmelsforordningen (216/2008) innlemmes i EØS-avtalen.
Status
Hjemmelsbestemmelsen i § 13 a-6 vil ikke bli satt i kraft før samtykkeproposisjonen om forordning (EF) nr. 216/2008 er behandlet av Stortinget. Det er ventet at dette skjer høsten 2012.
Departementet mener det er hensiktsmessig at alle forordninger som regulerer overordnede spørsmål knyttet til EASA-regimet gjennomføres i nasjonal rett ved en samlet forskrift (”EASA-forskrifte”). Høring av en ny EASA-forskrift for forordning (EF) nr. 216/2008 ble avsluttet allerede i januar 2012, men kan ikke settes i kraft før Stortinget har gitt sitt samtykke til gjennomføringen av den nye EASA-forodningen. Selv om innholdet i bøteleggingsforordningen stemmer godt overens med norsk politikk (se Prop. 83 L (2011-2012)) må det trolig gjennomføres en egen høring av den endringen til den nye EASA-forskriften som gjennomfører bøteleggingsforordningen.
Det legges opp til at forordningen behandles for første gang i Spesialutvalget for transport 14. september 2012. EFTA-sekretariatet har bedt om at utfylt standard sheet returneres innen 5. september 2012. Fristutsettelse er derfor nødvendig.