Eurovignettdirektivet om veiavgifter: endringsbestemmelser

Tittel

Forslag til europaparlaments- og rådsdirektiv om endring av direktiv 1999/62/EF om avgifter på tunge lastebiler for bruk av visse typer infrastruktur

Proposal for Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 1999/62/EC on the charging of heavy goods vehicles for the use of certain infrastructures

Del av:

Nærmere omtale

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 24.5.2017)

Sammendrag av innhold
Den 31. mai 2017 la Kommisjonen fram "Proposal for a directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 1999/62/EC on the charging of heavy goods vehicles for the use of certain infrastructures". Forslaget er fremmet i tilknytning til Kommisjonens regelverkspakke "Europe on the Move" (Mobilitetspakken), som består av en rekke regelverksforslag og handlingsplaner innen veiområdet.

Hovedformålet med de foreslåtte endringene i Eurovignettdirektivet er å bidra til å fremme anvendelsen av prinsippene "forurenser betaler" og " bruker betaler". Videre begrunnes forslaget med at dagens inntekter fra veibruksavgifter ikke er tilstrekkelige ift. behovet for midler til å ivareta bygging og vedlikehold av veiinfrastrukturen. Det er også essensielt for Kommisjonen å ivareta hensynet til ikke-diskriminering.

De viktigste endringene for Norge er:

• Direktivets virkeområde utvides til å gjelde alle kjøretøy, inkl. personbiler, varebiler og busser, jf. forslag til endringer i artikkel 1.

• Direktivets bestemmelser om ikke-diskriminering og samsvar mellom bompengenivået og infrastrukturkostnader som påløper samfunnet utvides til også å gjelde andre veier enn veistrekninger på TEN-T og motorveger (minimum 4 felt)

• Det legges ellers opp til en rekke endringer i direktivets bestemmelser om differensiering av bompenger med hensyn til utslipp, prising av eksterne kostnader, øremerking av inntekter m.m., herunder utfasing av differensiering av bompenger med hensyn til kjøretøyets EURO-klasser som skal erstattes av differensiering med hensyn til kjøretøyets CO2-/ andre miljøutslipp, jf. forslag til endringer i artikkel 7.

For øvrig kan det trekkes frem at Kommisjonen foreslår å gradvis fase ut dagens vignetteordning (tidsbegrenset veibruksavgift for en viss periode, typisk, år, måned, uke eller dag).

Merknader

Om forslag til utvidet virkeområde mht kjøretøy

Utvidelse av direktivets virkeområde til å gjelde andre kjøretøy i tillegg til tunge godskjøretøy kan medføre behov for endring av den norske rabattordningen for bompenger, jf. forslag til endringer i artikkel 1. Grunnen til dette er at kjøretøy i takstgruppe 1 vil bli omfattet av direktivets bestemmelser om maksimal rabattgrense for storbrukere som ifølge direktivets artikkel 7 i) ikke skal ikke overstige 13 pst. av ordinær takst. Dette kan bety at rabattene i prosjekter på TEN-T-veiene og motorveier må tilpasses bestemmelsene i direktivet på samme måte som det i sin ble gjort for tunge godskjøretøy. Slik vi leser forslaget legges det ikke opp til at bestemmelsene i artikkel 7 i) skal gjelde andre veier enn TEN-T og motorveier, jf. omtale på side 22.

I gjeldende takst- og rabattordning er det i strekningsvise prosjekter lagt opp til 20 pst. brikkerabatt og passeringstak for takstgruppe 1. Dette for å redusere bompengebelastningen for storbrukere. Bruken av timesregel er et virkemiddel som hovedregel er forbeholdt bomringer og bypakker. Det må vurderes om bestemmelsene i artikkel 7 i) vil få konsekvenser både for brikkerabatten og passeringstak overfor denne gruppen. Endring av brikkerabatten fra 20 til f.eks. 13 pst. vurderes i seg selv å ikke medføre store administrative eller økonomiske konsekvenser utover det at incentivet til å skaffe seg brikke blir noe svekket i forhold til dagens system.

Om forslag til utvidet geografisk virkeområde

Forslaget om utvidelse av direktivets geografiske virkeområde til andre veier enn TEN-T og motorveier vil ikke i seg selv føre at direktivets virkeområde vil gjelde bompengeringer i byene, jf. unntaket fra direktivet i bomringene gjelder i dag selv om noen av TEN-T veger eller motorveger går gjennom byområdet. Her nevnes også at Norge er unntatt fra kravet om å differensiere bompenger med hensyn til kjøretøyets utslipp (EURO-klasser) pga. av unntaksbestemmelsene i direktivet, jf. brev fra ESA av 5. september 2016 til Samferdselsdepartementet. Det legges ikke opp til endringen av disse unntaksbestemmelsene i Kommisjonens forslag.

Om forslag til differensiering av takster mv

Forslagene til endringer som går på differensiering av takster med hensyn til utslipp, prising av eksterne kostnader og køprising, jf. endringer i artikkel 7, vurderes å ha ingen direkte konsekvenser for den norske bompengeordningen med mindre Norge bestemmer seg for å innføre en slik differensiering på veinettet som omfattes av direktivet. Vi kan ikke se at kommisjonens forslag om endringer av direktivet inneholder noe som vil endre på dette.

Når det gjelder endringer i bestemmelsene som gjelder køprising er dette ordninger som er frivillige. Vegloven § 27 gir ikke hjemmel for en slik differensiering utenom byene og vi kjenner heller ikke til planer om å innføre dette for prosjekter utenom byområdene. Endringene i disse bestemmelsene anses derfor også å være av mindre relevans for den norske bompengeordningen.

Om forslag til internalisering av eksterne kostnader og øremerking av inntekter

Internalisering av eksterne kostnader har to hovedkomponenter: luft – og støyforurensning. Det er i dag ihht. direktivet en frivillig ordning om en miljøkomponent skal legges inn i veiavgiften. Det er svært variabelt om og i så fall hvordan det tas hensyn til eksterne kostnader i medlemslandene. Om medlemslandene velger å internalisere eksterne kostnader, skal disse beregnes ut fra en gitt kostnadsmetodikk som er utarbeidet av Kommisjonen. Kommisjonen mener at det i 2011-direktivet er for lave grenser for hvor høy avgiften knyttet til eksterne miljøkostnader kan være. De ønsker med forslaget å gi medlemslandene større rom for å internalisere eksterne kostnader samt forenkle beregning av komponenten knyttet til eksterne kostnader.

Kommisjonen foreslår også nå obligatorisk internalisering av eksterne kostnader for tunge kjøretøy på minst de deler av det nettverket med vegavgifter hvor luftforurensning og støy generert av tung kjøretøytrafikk er mest signifikante, f.eks. på grunn av størrelsen på befolkningen som utsettes for utslipp og støy. Kravet gjelder fra 1. januar 2021.

Kommisjonen foreslår på nytt bestemmelser om obligatorisk øremerking av inntektene, selv om flere medlemsland tidligere har vært svært negative til det prinsippet og ment at bruk av inntektene må være opp til nasjonale myndigheter. Begrunnelsen for forslaget viser til at det vil være et viktig aspekt for å skape aksept for vegbruksavgifter hos publikum. Prinsipielt vil det være problematisk at EU-regelverk legger føringer for bruken av inntekter fra nasjonale vegbruksavgifter.

Kommisjonen er godt kjent med norske synspunkter på kravet til internalisering av eksterne kostnader og øremerking av inntekter, blant annet i forbindelse med dialogen ang. 2011/76-direktivet der Norge mener at dette faller utenfor EØS-avtalens virkeområde. Revisjonen fra 2011 var ansett som EØS-relevant, men bestemmelsene om internalisering av eksterne kostnader og øremerking av inntekter berører etter norsk vurdering skatte- og avgiftspolitikken, som faller utenfor EØS-avtalens virkeområde.

Som følge av sterk motstand fra Kommisjonen, ga Norge opp forsøket på å få til en tilpasningstekst om at bestemmelsene om internalisering av eksterne miljøkostnader og øremerking av avgiftsprovenyet holdes utenfor EØS-avtalen. Norge la i stedet opp til en ensidig erklæring som presiserte at innlemmelsen av de problematiske bestemmelsene ikke skulle ha presedens for EØS-relevansen av annen EU-lovgivning og/eller en eventuell revisjon av dette direktivet. Imidlertid meldte EU-siden at den var uenig i vår erklæring og foreslo svært omfattende strykninger. Norge godtok til slutt EU-sidens forslag til kutt i den ensidige erklæringen, men samtidig ble vårt resonnement gjentatt i vårt innlegg i EØS-komitéen når rettsakten ble innlemmet i EØS-avtalen. Norges syn fremgår dermed av møtereferatet og vil kunne brukes som rettskilde.

Utfasing av vignettordninger

Kommisjonen foreslår å fase ut såkalte tidsbaserte vignetter (veibruksavgift for en viss periode, år, måned, uke eller dag). Det foreslås å fase ut ordningen først for tunge godskjøretøy og busser, så på et senere tidspunkt for personbiler og varebiler, på veinettet som brukes av internasjonal transport. Forslaget begrunnes med at utfasingen vil styrke prinsippene "forurenser betaler" og "bruker betaler" ved at vignetter i liten grad er knyttet til faktisk bruk av vegen og at den kan virke diskriminerende (dagskort er uforholdsmessig dyrere enn for eksempel årskort). Vignettordningene skal gradvis bli erstattet av distansebaserte avgifter, som Kommisjonen mener er mer rettferdige og effektive.

De foreslåtte datoene for avvikling av vignetteordrninger mener Kommisjonen gir tilstrekkelig tid til at medlemslandene kan tilpasse sine vegavgiftssystemer, der det er aktuelt. Vi mener dette er uproblematisk for Norge siden den norske bompengeordningen ikke er en vignettordning.

Rettslige konsekvenser
En endring av Eurovignettedirektivene vil kunne medføre for endring i veglova og forskrift om bompengeinnkreving fra tunge kjøretøy.

Økonomiske og administrative konsekvenser
Forslagets bestemmelser om differensiering av takster utenfor byområder (kilometerbasert veiprising) vil komme til anvendelse dersom dette innføres i Norge. Dette vil innebære omfattende investeringer i ny teknologi for bompengeinnkreving, herunder baksystemer.

Omfang av – og kostnader knyttet til – en slik omlegging er bestilt utredet av Stortinget, jfr. Innst. 2 S (2016-2017) gjorde følgende vedtak gjennom anmodningsvedtak nr. 108 pkt. 9: "Stortinget ber regjeringen utrede satellittbasert veiprising for tungtransport. Utredningen skal også inneholde en vurdering av hvordan et slikt system vil slå ut for nullutslippsbiler og overgang til biodrivstoff." Vedtaket må sees i sammenheng med følgende omtale i Nasjonalbudsjettet: "Det utredes en ordning med oblater for tungtransport. Ordningen må utformes i samsvar med Eurovignettdirektivet, og skal derfor også gjelde norske vogntog. For å redusere belastningen for norsk transportnæring reduseres vektårsavgiften så mye som det er rom for ut fra begrensningene i Eurovignettdirektivet."

Sakkyndige instansers merknader
Samferdselsdepartementet inviterte til informasjonsmøte med næringen 21. juni 2017. Næringen ble oppfordret til å sende skriftlige innspill. Det kom inn få innspill til forslaget.

Posisjonsnotatet ble behandlet i Spesialutvalget for Transport den 14. september 2017.

Finansdepartementet har uttalt seg til Samferdselsdepartementet om forslaget ang. internalisering av eksterne kostnader og øremerking av inntekter.

Vurdering
For Norge vil revisjonen av Eurovignettdirektivene være viktig for handlingsrommet for norsk bompengepolitikk. Det er en utfordring at det norske bompengesystemet er fundamentalt forskjellig fra det systemet Kommisjonen tar utgangspunkt i når de skal utarbeide sitt regelverk. For Norge sin del handler det om å ha et system som finansierer byggingen av nye veger og der det er mulig til en viss grad å skjerme lokale/storbrukere i den grad at det er mulig å oppnå lokalpolitisk støtte til finansieringen av det enkelte prosjekt. Det vil være lite konsistent å internalisere eksterne kostnader på de vegene som har bompenger, og ikke på veger som ikke har bompenger eller når bompengeperioden avsluttes.

Norge har også i forbindelse med 2011/76-direktivet signalisert overfor Kommisjonen at vi legger til grunn at regelverk som omfatter bestemmelser om internalisering av eksterne kostnader og obligatorisk øremerking av inntektene faller inn under skatte- og avgiftspolitikk, som er unntatt EØS-avtalen.Fra norsk side er ikke øremerking av bompengeinntekter problematisk i seg selv, siden inntektene fra bompenger går til hver enkelt prosjekt. Prinsipielt kan det likevel være problematisk at EU-regelverk legger føringer for bruken av inntekter fra nasjonale vegbruksavgifter.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 14

Status
Rettsakten ble lagt frem av Kommisjonen (31. mai 2017).

Rettsakten har vært vurdert av Spesialutvalget for transport der berørte departementer er representert (14. september 2017).

Rettsakten er til behandling i Rådet/ Parlamentet, og er ennå ikke vedtatt i EU. Den 24. mai ble TRAN-komiteen i EP enige om Eurovignett-forslaget og komiteens vedtak vil danne grunnlaget for trilogforhandlinger med Rådet og KOM.

SD har aktivt fulgt prosessen i EU fra et tidlig stadium. Vi har hatt møter både før og etter forslaget ble sendt på høring fra KOM, sendt inn skriftlige høringssvar samt hatt et møte med saksbehandler i EP. SD følger prosessen videre tett, ref. også den pågående behandlingen i Rådet.