Felles regler for ankomst og avganstider ("slots") ved europeiske flyplasser

Tittel

Forslag til europaparlaments- og rådsforordning om felles regler for lufthavnslots (tidsluker) ved Fellesskapets lufthaver (omarbeiding)

Siste nytt

Nærmere omtale

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 20.11.2013)

Sammendrag av innhold
EU-kommisjonen lanserte i desember 2011 en større "lufthavnpakke". Bakgrunnen for dette initiativet er at kapasiteten ved de travleste lufthavnene i Europa i dag er helt sprengt. "Lufthavnpakken" består foreløpig av forslag til tre regelverk; støy(se eget EØS-notat), lufthavnrelaterte tjenester(se eget EØS-notat) og regler for tildeling av slots. Samtidig som regelendringene skal legge til rette for optimal utnyttelse av eksisterende og framtidig lufthavnkapasitet, tar det også sikte på å bidra til en rettferdig konkurranse mellom flyselskaper og mellom leverandører av tjenester på lufthavnene. Forslaget endrer gjeldende slotsregelverk[1]. Dette innførte en ordning med tildeling av slike tidsluker ved lufthavner hvor etterspørselen etter ankomst- og avgangstidspunkter overstiger lufthavnens kapasitet . En slot er således en tidsluke flyselskapene tildeles for å foreta en landing eller avgang. Det gir også rett til å benytte all infrastruktur knyttet til lufthavnen f.eks. rullebaner, terminalfasiliteter, drivstoff etc. Lufthavner som benytter slots benevnes som koordinerte lufthavner. Avhengig av trafikkmønsteret vil noen lufthavner være koordinert hele døgnet, hele året, mens andre kun koordineres i de travleste periodene på dagen eller kun deler av året. Hvilke lufthavner som skal være koordinerte avgjøres av den enkelte stat dersom en grundig kapasitetsanalyse viser at kapasiteten ved lufthavnen er utilstrekkelig. For sommersesongen 2012 vil det være fire fullt koordinerte lufthavner i Norge; Oslo Lufthavn, Gardermoen, Bergen Lufthavn, Flesland, Stavanger Lufthavn, Sola og Kirkenes Lufthavn, Høybuktmoen. Formålet med å ha et felles regelverk for tildeling av slots er å sikre en ikke-diskriminerende, forutsigbar og åpen prosess knyttet til tildeling av slots slik at lufthavnenes kapasitet benyttes optimalt samtidig som det tilrettelegges for like konkurransevilkår mellom flyselskapene. Siden 1992 er antallet flyruter innenfor EU mere enn fordoblet, og langdistanse flyvninger fra europeiske lufthavner har steget med 150 %. I 1992 var det kun 93 europeiske flyruter som ble betjent av mere enn ett selskap, i 2010 var antallet steget til 479. Forslaget til nytt regelverk bygger på dagens forordning 95/93. Forslaget til endring har vært forberedt over lang tid. EU-kommisjonen gjennomførte i 2010 to bredt anlagte offentlige høringer blant berørte parter. Det har i tillegg vært gjennomført eksterne undersøkelser av utfordringer knyttet til den måten dagens system fungerer.

I det følgende fokuseres på de endringer som følger av det foreliggende forslag.

1. Kjøp og salg av slots mellom flyselskaper.
I det någjeldende regelverk er overføring av slots kun tillatt i et meget begrenset omfang, og dreier seg i all hovedsak om bytte av slots mellom selskaper. I forslaget til nytt regelverk pålegges den enkelte stat å skape rammer som tilrettelegger for kontakt mellom flyselskaper som er interessert i å overføre eller bytte slots. Før formell overføring av slots kan finne sted skal det foreligge en uttrykkelig bekreftelse fra slots-koordinatoren på at overføringen er i tråd med reglene. Opplysninger om eventuell betalt kompensasjon for en slot skal være fortrolige. I fortalens pkt. 4 åpnes det for en gradvis innføring av markedsbaserte mekanismer for tildeling av slots, herunder nevnes auksjon som et alternativ. Dette er imidlertid ikke nedfelt i selve forordningen som kun legger opp til handel med slots mellom flyselskaper.

2. Endring av 80/20-regelen til en 85/15-regel og forlengelse av periodene.
Det er i dag et krav om at flyselskapene må ha en utnyttelse av tildelte slots på 80 % over en gitt periode for å kunne ha krav på videreføring av disse i tilsvarende periode neste år. Dette foreslås endret til at utnyttelsesgraden må være på 85 % i perioden. I tillegg endres lengden på den perioden som legges til grunn i beregningene fra 5 til 15 uker på sommeren og fra 5 til 10 uker på vinteren.

3. Utvidelse av definisjonen av "New entrant".
I henhold til dagens regelverk gis flyselskaper som er nyetablert på en lufthavn visse privilegier i tildeling av ledige slots. Det har vist seg at dette regelverket ikke har vært tilstrekkelig for å få til ønsket konkurranse. Regelverksforslaget utvider definisjonen av i hvilke tilfeller man kan nyte godt av de særlige ordninger som gjelder for "New entrant". Disse særlige ordningene vil i all hovedsak bety en fortrinnsrett ved fordeling av ledige slots. I praksis vil endringen bety at et flyselskap kan inneha et større antall slots i en gitt lufthavn, og likevel beholde betegnelsen "New entrant".

4. "Network manager" gis en selvstendig rolle.
Denne funksjonen er innført som et verktøy i gjennomføringen av Single European Sky og innehas i dag av Eurocontrol. I forslaget til regelverk åpnes det for at "Network manager" kan be EU-kommisjonen pålegge den enkelte stat å foreta en analyse av kapasiteten ved en lufthavn dersom dette ansees nødvendig av hensyn til driften i det europeiske nettet. Det ligger i forslaget at Kommisjonen skal utarbeide regler for hvilke metoder som skal følges når en slik analyseplikt pålegges.

5. Nettverkslufthavn.
Det introduseres en ny lufthavnkategori; "lufthavn som inngår i nettet". Dette er lufthavner som ikke er koordinerte, men ansees som viktige fordi en plutselig merkbar stigning i trafikken eller et plutselig og merkbart fall i lufthavnens kapasitet vil kunne påvirke driften av det europeiske lufttrafikkstyringsnettet. Det pålegges slots-koordinatorene å samle inn opplysninger om operasjoner også i disse lufthavnene.

6. Gode prosedyrer for tildeling av slots.
Det har også tidligere vært krav om at slotskoordinatoren skal ha en uavhengig og selvstendig funksjon. Det nye regelverket utdyper og presiserer hvordan denne uavhengigheten skal forstås både praktisk og juridisk. Det pålegges koordinatoren å utferdige en aktivitetsrapport ved utgangen av hver sesong (sommer og vinter) med en overordnet redegjørelse for slotstildelingen. Denne rapporten skal være offentlig. Likeledes pålegges koordinator å gjennomføre brukerundersøkelser og å gjøre tilgjengelig en rekke opplysninger knyttet til slotstildeling gjennom en elektronisk database. Tilgangen til basen skal være gratis.

7. Samarbeidsprosjekter over landegrensene.
Det pålegges den enkelte stat å motivere til slike prosjekter. Regelverket gir EU-kommisjonen fullmakt til på sikt å vedta opprettelse av en felleseuropeisk slots-koordinator.

8. Lufthavnavgifter.
Det foreslås å benytte ordningen med lufthavnavgifter for å unngå at flyselskaper returnerer ubrukte slots for sent, og derigjennom båndlegger infrastruktur som andre kunne benyttet seg av.

Rettsakten er et initiativ fra EU-kommisjonen og følger ikke av andre internasjonale avtaler. I Europa bygger slotsforordningen på globale retningslinjer som er utarbeidet av International Air Transport Association (IATA).

Merknader
Forslaget til forordning hjemles i EU-traktaten Artikkel 100 (2) og avløser rådsforordning (EØF) nr. 95/93 av 18.januar 1993, som er endret gjennom Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 793/2004, og gjennomført i norsk rett i "Forskrift om gjennomføring og håndheving av EØS-avtalen på luftfartens område" (FOR 1994-07-15 nr. 691).

Forslaget til rettsakt åpner for at Network manager kan be EU-kommisjonen om å pålegge en stat å gjennomføre en kapasitetsanalyse etter en nærmere vedtatt metode dersom dette er avgjørende for driften av det felleseuropeiske flyrutenettet. Tildeling av det antall slots som en slik analyse danner grunnlag for vil skje nasjonalt. Utfordringen med overnasjonal styring som ligger i etablering av funksjonen som Network manager er grundig behandlet i et eget EØS notat. Den myndighet som legges til Network manager i forslaget til ny slots forordning må behandles tilsvarende. Gjennomføring av foreliggende forslag til forordning vil kun medføre endring av dagens forskrift om slots; "Forskrift om gjennomføring og håndheving av EØS-avtalen på luftfartens område", (FOR 1994-07-15 nr. 691). Denne grupperes i gruppe 2; "rettsakter som krever forskriftsendring som ikke griper vesentlig inn i norsk handlefrihet". Det vil ikke være behov for lovendring eller endring av andre forskrifter.

Rettsakten vil medføre merarbeid for slots-koordinator og flyselskaper i form av rapportering og mere omfattende prosedyrer knyttet til slots tildelingen. Slot-koordineringen i Norge er i dag lagt til selskapet Airport Coordination Norway A/S. Dette er et lite selskap med én ansatt. En gjennomføring av forordningen slik den i dag foreligger vil trolig medføre at kostnadene i selskapet vil øke grunnet behov for oppbemanning. Kravet om en egen database er allerede dekket. Likeledes er det allerede i dag et system for innhenting av opplysninger fra flyselskaper som benytter 6 av de største lufthavnene som ikke i dag er koordinert. Det nye systemet med "lufthavn som inngår i nettet" vil derfor i liten grad få konsekvenser. Forordningen pålegger også statene en del oppgaver, men det er på det nåværende tidspunkt ikke mulig å si noe nøyaktig om hvor omfattende dette vil bli. Oppgavene antas ikke å være av et slikt omfang at de ikke kan dekkes innenfor de løpende budsjetter.

Sakkyndige instansers merknader
Saken har ikke tidligere vært behandlet i spesialutvalget.Forslaget har ikke vært på åpen høring, men det er innhentet uttalelse fra NHO-Luftfart, (som representerer de største flyselskapene i Norge), Airport Coordination Norway A/S og Avinor A/S.

NHO-Luftfart mener på generelt grunnlag at endringsforslaget er positivt. Det gis støtte til etablering av et system som vektlegger større åpenhet i prosessene og samtidig tilrettelegger for optimal utnyttelse av lufthavnkapasiteten og en reell konkurranse. På den andre side fremhever NHO-Luftfart at dagens regelverk i all hovedsak fungerer godt, og det stilles spørsmålstegn ved om en ny forordning er løsning på de utfordringer som søkes løst. Det gis støtte til endret definisjon av "New entrant", og man stiller seg positiv til at det åpnes mulighet for kjøp og salg av slots. På den andre side advares det mot at det åpnes for auksjonering av slots. Forslaget om innføring av kategorien "nettverkslufthavner" er NHO-Luftfart skeptisk til da dette vil medføre ekstra arbeid både for flyselskap og koordinator uten at man helt ser nytten av dette. (Uttalelsen fra NHO-Luftfart er tilgjengelig på Luftfartstilsynets nettsider www.luftfartstilsynet.no) NHO-Luftfart har vektlagt følgende tre forhold:

1. Man ønsker å opprettholde 80/20-regelen
2. Man ønsker ikke at antallet uker i seriene forlenges
3. Man går klart imot reservasjonsavgift

Ad 1 og 2) NHO-Luftfart frykter at en innstramming her vil skape unødige anstrengelser for å opprettholde opparbeide rettigheter slik at selskapene ser seg nødt til å fly med halvtomme fly i trafikksvake perioder, f.eks. i julen. Kanselleringer får langt større konsekvenser med foreslått "85/15" enn ved dagens "80/20". Forslaget om å endre "seriene" på sommerruter fra 5 til 15 uker og vintersesongen fra 5 til 10 uker vil være særlig vanskelig å opprettholde for sesonger som ikke inneholder så mange uker, f.eks. vinteroperasjoner.

Ad 3) NHO-Luftfart stiller seg negativ til innføring av reservasjonsavgift og innskjerping av sanksjonsmulighetene. Det pekes på at det allerede i dagens regelverk ligger en mulighet for å innføre sanksjoner mot selskaper som misbruker regelverket. På generell basis uttaler NHO-Luftfart at det er viktig for norsk luftfart som har en stor del av sin aktivitet lagt til utkanten av det europeiske luftrommet, at man ikke påføres tiltak og kostnader som er basert på å avhjelpe problemene ved de mest trafikktunge flyplassene i Europa.

Airport Coordination Norway A/S er i utgangspunktet positiv til kjøp og salg av slots og har heller ingen motforestillinger til utvidet rett til privilegier som "New entrant". Det presiseres at Norge allerede oppfyller alle krav knyttet til koordinators uavhengighet. Airport Coordination Norway A/S ser imidlertid problemer knyttet til endringen av 80/20 regelen og forlengelsen av perioden bruken av slots skal måles. Dette vil særlig ramme ferietrafikk/charter på en uheldig måte, da denne trafikken går over kortere perioder, og vil gjøre at disse operatørene vil stille bakerst i "slotskøen" hvert år. Airport Coordination Norway A/S mener økte krav til rapportering og gjennomføring av brukerundersøkelser vil medføre ekstra arbeid, som i liten grad kommer luftromsbrukerne til gode.

Avinor A/S legger i sin høringsuttalelse særlig vekt på at endringen av 80/20 regelen ansees som fornuftig da dette vil oppmuntre flyselskapene til å optimalisere bruken av slots. Forøvrig viser Avinor A/S til at interesseorganisasjonen for flyplasseiere; Airports Council International(ACI) har utarbeidet et felles policydokument som man gir sin tilslutning til. I dette felles policydokumentet gis det generell støtte til alle tiltak som kan øke effektiviteten i bruk av begrenset flyplasskapasitet. Det legges imidlertid vekt på at det må være rom for lokale tilpasninger ved de enkelte lufthavner. ACI stiller seg negativ til en eventuell åpning for auksjonering av slots. Også ACI peker på nødvendigheten av å planlegge for reell utvidelse av eksisterende kapasitet i tillegg til tiltak som kan forbedre kapasitetsutnyttelsen av allerede eksisterende infrastruktur.

[1] Council Regulation (EEC) No 95/93 of 18 January 1993 on common rules for the allocation of slots at Community airports

Vurdering
Norge har sluttet seg til Single European Sky (SES) som i hovedsak er ment å effektivisere bruken av luftrommet over Europa. Dette for å kunne møte den forventede trafikkøkning på en sikker, kostnadseffektiv og miljøvennlig måte. Mens SES har fokus på forhold knyttet til selve luftrommet, og bruken av dette, har forslaget til "lufthavnpakke" fokus på bedre utnyttelse av lufthavnkapasitet. Det råder liten tvil om at en effektivisering av luftrommet ikke kan optimaliseres uten at dette knyttes nært opp til en optimal bruk av lufthavnene. For flere av de travleste lufthavnene i Europa er kapasiteten allerede sprengt, også etter at de fysiske kapasitetsutvidelser som er mulig å få til, er gjennomført. I henhold til den risikoanalysen som ligger til grunn for regelverksforslaget vil endringer i slots-regelverket alene kunne gi et betydelig bidrag til økt kapasitet, og derigjennom økt økonomisk gevinst, ved lufthavnene. Risikoanalysen bygger i all hovedsak på erfaringer fra Heathrow i London og Orly i Paris.

Kjøp og salg av slots.
Et system med fri omsetning av slots har allerede vært praktisert i Storbritannia en tid. Erfaringen viser at attraktive slots på f.eks. Heathrow nå omsettes til høye beløp.I et utkast til rapport utarbeidet på oppdrag for Komitéen for transport og turisme under EU Parlamentet blir det framhevet at handel med slots kan føre til at økonomisk mindre sterke flyselskaper i Europa kan bli priset ut i konkurranse om slots på de store lufthavnene eller bli fristet til å selge attraktive slots. Dette kan gi et dårligere tilbud til de reisende fra utkanten til det mer sentrale EU og mellom regioner innenfor EU. Prognoser viser at den forventede veksten i verdens flytrafikk de nærmeste tiår vil skje i Asia. Ventelig vil asiatiske flyselskaper i større grad være interessert i tilgang til populære europeiske lufthavner. Kjøp og salg av slots vil derfor kunne bli en utfordring for norske interesser og bør bli gjenstand for videre koordinering i første rekke med våre nordiske kollegaer innenfor EUs Råd og i Parlamentet. De samme problemstillinger er for øvrig tatt opp i en studie utført på oppdrag fra ERA (European Regions Airlines Association) hvor det også uttrykkes bekymring for tilbudet til regionene i EU når det nå åpnes for større grad av fri handel med slots.

Kun fire lufthavner i Norge er i dag koordinert i sommersesongen, - tre i vintersesongen. Flyplasskapasiteten er generelt sett god, og blir bedre etter utvidelsen av OSL. Flytrafikken i Norge er økende, likeledes trafikken til og fra Norge. Norske flyselskaper vil derfor bli konfrontert med konkurranse om attraktive slots ikke bare på lufthavner i Norge, men i minst like stor grad ved de store lufthavnene i Europa. Dette kan bli en utfordring for selskaper med relativt små fly som har færre passasjerer å fordele slots kostnadene på. Flyselskapene vil møte konkurranse om slots fra selskap hjemmehørende i land som ikke har like strenge regler for statsstøtte som de som gjelder innenfor EU/EØS. Allerede i dag er kapasiteten ved OSL maksimalt belastet i forbindelse med morgen og ettermiddagstrafikk. Flere lufthavner planlegger etablering av direkteruter til OSL i framtiden. Skulle det oppstå en konkurransesituasjon f.eks. om populære slots ved OSL vil dette kunne ramme tilbudet til innenlandske passasjerer som flyr fra regionale lufthavner inn til hovedstaden. Ruter hvor det er ilagt trafikkplikt (FOT-ruter) vil få fortrinnsrett ved slotstildelingen.

80/20-regelen blir 85/15-regelen, og periodene forlenges. Flyselskapene har i sin langtidsplanlegging av ruteprogram behov for stor grad av forutsigbarhet når det gjelder tidsluker for å lande og ta av. Dette har så langt vært ivaretatt gjennom retten til å beholde allerede tildelte slots når man kan dokumentere 80 % bruk over en gitt periode; 5 uker om sommeren og 5 uker om vinteren. Forslaget legger opp til at begge kriteriene endres; utnyttelsesgraden fra 80 % til 85 % og periodene fra 5 til 15 uker om sommeren og fra 5 til 10 uker om vinteren. Dette vil redusere flyselskapenes mulighet til kanselleringer, eller reduksjon av flyvninger i trafikksvake perioder. Målet med forslaget er å øke kapasitetsutnyttelsen på de koordinerte lufthavnene og samtidig legge et ytterligere press på flyselskapene til å utnytte den kapasitet som slots er et uttrykk for.

Skulle de nye reglene bli vedtatt vil dette særlig bli en utfordring for charter og turisttrafikken til og fra Norge. Sommersesongen i Norge er kortere enn 15 uker, og også en del av vintertrafikken vil få problemer dersom perioden forlenges til 10 uker. Om flyselskapene ikke kan dokumentere 85 % utnyttelse i perioden vil resultatet bli at de ikke kan påberope seg rettigheten til disse tidslukene i samme periode neste år. Dette vil igjen redusere forutsigbarheten i ruteplanleggingen. Forslaget ble også forkastet av Europaparlamentet under første lesning.

Koordinators uavhengige rolle.
Slotskoordinatoren vil få en sentral rolle. Denne funksjonen skal ivareta selve tildelingen, men også oppfølging og rapportering vil ha et betydelig omfang. Det er også slotskoordinatoren som vil få ansvar for gjennomføring av uavhengige analyser av kapasiteten ved de enkelte lufthavner. Kravet til uavhengighet er oppfylt allerede med dagens organisering. Selskapet eies av flyselskap og lufthavner med 50 % hver. Konsekvensene for Airport Coordination Norway A/S vil i hovedsak være av økonomisk/administrativ karakter. Disse er beskrevet under avsnittet “merknader”.

Når det gjelder de øvrige endringer som forslaget til forordning legger opp til vil disse kun få mindre konsekvenser for Norge. Rettsakten er EØS-relevant og akseptabel.

I Europaparlamentets første lesning ble koordinatorens rolle ytterligere styrket med formål å sikre at de regionale lufthavnene ikke blir skadelidende i forbindelse med 'secondary trading' av slots.

Kapasitetsvurdering.
Også dagens regelverk forutsetter at det gjennomføres en grundig kapasitetsanalyse før en lufthavn gis status som koordinert. Kapasitetsanalysen kan kreves gjennomført enten av den gjeldende stat, luftfartsselskaper som representerer mer enn halvparten av operasjonene på den aktuelle lufthavn, lufthavnens forvaltningsorgan eller EU-kommisjonen.

I det foreliggende forslag utvides EU-kommisjonens mulighet til å anmode om en etterspørsels- og kapasitetsanalyse til også å gjelde de tilfeller hvor Network Manager mener dette er nødvendig for å sikre sammenheng mellom lufthavnens operasjonsplan og operasjonsplanene for det europeiske nettet. Det er verd å merke seg at den utvidede fullmakt kun gjelder mulighet til å be om en analyse, ikke til å påvirke hvordan kapasiteten skal benyttes. Det er heller ikke noe absolutt krav til den enkelte stat å agere i henhold til analysens konklusjoner, selv om avvik skal meddeles EU-kommisjonen. Bestemmelsen vurderes ikke i noen særlig grad å gripe inn i den enkelte stats mulighet til selv å råde over egen flyplasskapasitet.

Når forslaget til forordning også legger opp til at EU-kommisjonen skal få myndighet til å utvikle en felles metode for gjennomføring av etterspørsels- og kapasitetsanalyser ansees dette å være en hensiktsmessig form for standardisering innenfor EU/EØS-området. Hva gjelder forslaget om å gi EU-kommisjonen fullmakt til på sikt å vedta opprettelse av en felleseuropeisk slots-koordinator, vet vi ennå ikke hva dette i realiteten vil bety. Hvilke fullmakter man vil velge å legge til koordinatoren vet vi først når et slikt forslag foreligger. Dette vil så måtte behandles på vanlig måte.

Status
EU-kommisjonen la frem sitt forslag 1. desember 2011. Forslaget ble uformelt drøftet under det danske formannskapet høsten 2012 og har vært til behandling (første lesning) i EU-Parlamentet. Parlamentet foreslo viss endringer som fremgår under kaptlet 'vurdering'. Saken ligger nå i Rådet.