Felles regler for drift av lufttrafikk: bestemmelser i forbindelse med brexit

Tittel

Forslag til europaparlaments- og rådsforordning om felles regler som sikrer grunnleggende luftforbindelser med hensyn til Det forente kongerike og Storbritannia Nord-Irland utmeldelse fra Unionen

Proposal for Regulation of the European Parliament and of the Council on common rules ensuring basic air connectivity with regard to the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the Union

Siste nytt

Europaparlamentets plenumsbehandling 13.3.2019 (enighet med Rådet)

Nærmere omtale

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 8.2.2019)

Sammendrag av innhold
Internasjonale ruteflyvninger kan ikke finne sted uten gjensidig tillatelse fra de involverte landene. I utgangspunktet er slike flyvninger forbudt, med mindre trafikkrettighetene for flyvningene er hjemlet i en bi- eller multilateral luftfartsavtale. Gjennom EU-lovgivning har det siden 1. april 1997 vært fri markedsadgang til lufttrafikk innenfor EU/EØS-området, og gjennom EØS-avtalen er Norge tilsluttet det europeiske indre markedet for luftfart. Storbritannia trer etter planen ut av EU den 29. mars 2019 (Brexit). Med mindre EU og Storbritannia blir enige om en utmeldelsesavtale (som inkluderer en overgangsperiode), vil all EU/EØS-rett opphøre å gjelde for Storbritannia fra denne datoen og Storbritannia vil bli å betrakte som et tredjeland. En konsekvens av dette vil være at felleseuropeiske regler om flyselskapenes rett til å drive flytrafikk innenfor EU/EØS-området (Europarlaments- og rådsforordning (EU) 1008/2008) ikke lenger vil omfatte Storbritannia. Flyselskaper fra EØS-området vil ikke lenger kunne drive flytrafikk i britisk luftrom, og britiske flyselskaper vil ikke lenger kunne drive flytrafikk i EØS-området, i tråd med de rettighetene som er etablert i EU-lovgivningen.

Den 19. desember 2018 ble det derfor lagt frem et forslag til en Europaparlaments- og rådsforordning om grunnleggende luftfartsforbindelser mellom EU og Storbritannia etter Brexit. Forslaget er gitt som ledd i Kommisjonens handlingsplan for Brexit-beredskap og inngår i en pakke bestående av flere forslag som er ment å tre i kraft i tilfelle EU og Storbritannia ikke kommer til enighet om en utmeldelsesavtale (en såkalt "no deal"-situasjon).

Formålet med forslaget er å begrense skadevirkningene for flytrafikken som følge av "no deal", og sikre grunnleggende trafikkrettigheter slik at nødvendig flytrafikk mellom Storbritannia og EU kan opprettholdes fra 30. mars 2019. De foreslåtte bestemmelsene er gitt for å håndtere en spesiell situasjon og er i stor grad inspirert av bestemmelser i forordning 1008/2008, likevel slik at forslaget er vesentlig mindre omfattende enn forordningen og begrenser seg til bestemmelser som anses nødvendige for å unngå forstyrrelser i flytrafikken. Forslaget er ment å gjelde i en begrenset periode på opptil 12 måneder. Det er EUs ambisjon at partene i mellomtiden klarer å fremforhandle en varig og mer omfattende luftfartsavtale for fremtiden.

Forslaget inneholder grunnleggende regler om markedsadgang og omhandler et begrenset omfang av trafikkrettigheter for flyselskaper mellom Storbritannia og de øvrige 27 medlemslandene i EU.

Etter at forordningsteksten ble publisert 19. desember 2018 har forslaget vært gjenstand for bekymring blant flere medlemsland i EU. Kommisjonen har derfor signalisert at den vil fremlegge et revidert utkast til forordningen.

Nærmere om innholdet

Det følger av forslaget publisert 19. desember 2018 at flyselskaper fra Storbritannia skal gis rett til å fly over EUs territorium (1. frihet), lande for teknisk stopp f.eks. tanking uten ombordstigning/avstigning av passasjerer (2. frihet), samt sette av og ta opp passasjerer/frakt mellom EU og Storbritannia (3. og 4. frihet). Rettighetene gjelder både rute- og charterflyvninger. Videre følger det av forslaget at britiske flyselskaper ikke vil kunne gjennomføre et større antall flyvninger (frekvenser) mellom Storbritannia og EU enn totalt antall frekvenser gjennomført mellom Storbritannia og hver EU-medlemsstat på eksisterende flyruter i 2018. Begrensningen gjelder kun for ruteflygninger. Britiske flyselskaper vil ikke få lov til å opprette nye flyruter mellom Storbritannia og EU. Det sies ingenting eksplisitt om femtefrihetsrettigheter (at et flyselskap som del av en flyvning mellom to avtaleland kan sette av og ta opp passasjerer/frakt på mellomliggende eller bortenforliggende punkter). Det tillates ikke operativ fleksibilitet i form av leasing og code share (kommersielt samarbeid mellom flyselskaper som innebærer at et flyselskap kan sette sin kode på flyvninger utført av andre flyselskaper).

Det forutsettes at Storbritannia gir flyselskapene i EU-landene samme rettigheter som britiske flyselskaper gis gjennom forordningen. Kommisjonen skal overvåke dette og kan gripe inn hvis det ikke skjer likebehandling av britiske og EUs flyselskaper. Det forutsettes også at Storbritannia må sikre rettferdig konkurranse i overenstemmelse med konkurranselovgivningen, bestemmelser om statsstøtte, beskyttelse av arbeidstakere, miljø og flysikkerhet. Også dette kan Kommisjonen overvåke, og Kommisjonen kan gripe inn dersom betingelsene ikke er oppfylt.

For å sikre en felleseuropeisk luftfartspolitikk overfor Storbritannia, pålegges EU27 verken å forhandle om eller inngå bilaterale avtaler med Storbritannia om trafikkrettigheter for flytrafikk i perioden forordningen gjelder, dvs. inntil 30. mars 2020. Landene skal heller ikke på andre måter gi rettigheter til britiske flyselskaper utover de rettigheter som etableres gjennom denne forordningen.

Flere medlemsland har gitt uttrykk for bekymring om at Kommisjonens forslag om frekvensbegrensninger til 2018-nivå kan hemme vekst i luftfarten. Flere land har også tatt til orde for at det bør tillates femtefrihetsflyvninger, samt operativ fleksibilitet i form av leasing og code share. Kommisjonen har på bakgrunn av EU-medlemslandenes tilbakemeldinger, signalisert at den vil fremlegge et revidert utkast til forordningen.

Merknader

Rettslige konsekvenser
Forordningen vil bli gitt med hjemmel i TFEU art. 100 (2). Det er forøvrig vist til forordning (EU) 1008/2008, som er innlemmet i EØS-avtalen.

Den aktuelle rettsakten hører til i gruppe 2 (rettsakter som krever forskriftsendring som ikke griper vesentlig inn i norsk handlefrihet).

Økonomiske og administrative konsekvenser
Forordningen sikrer at grunnleggende flytrafikk mellom EU og Storbritannia kan opprettholdes fra 30. mars 2019. Dersom forordningen ikke vedtas vil dette medføre store forstyrrelser i flytrafikken i EU og med høy grad av sannsynlighet medføre stans i flytrafikken mellom Storbritannia og EU, noe som vil medføre store negative økonomiske konsekvenser både for aktører i luftfarten og for markedet generelt.

Dersom antallet frekvenser mellom EU og Storbritannia begrenses til 2018-nivået vil det hindre vekst i flytrafikken i perioden forordningen gjelder. Dette kan ha betydning for vekst i turisme og handel.

Dersom det ikke tillattes operativ fleksibilitet i form av code share og leasing vil EU-flyselskapene måtte tilpasse seg dette ved flyvninger til Storbritannia. Dette vil kunne ha økonomiske konsekvenser for luftfartsnæringen. De negative konsekvensene for luftfartsnæringen vil imidlertid være betydelig større dersom Storbritannia trer ut av EU uten at denne forordningen vedtas.

Forordningen har svært begrensede økonomiske og administrative konsekvenser for Luftfartstilsynet og andre myndigheter. Eventuelle kostnader kan dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

Sakkyndige instansers merknader
Saken vil bli behandlet av EFTA-sekretariatet utenom de etablerte prosedyrene, av hensyn til den korte tiden som gjenstår før Storbritannia trer ut av EU.

Samferdselsdepartementet ser positivt på at Kommisjonen har lagt frem et forslag til forordning som skal sikre kontinuitet i flytrafikken i perioden umiddelbart etter at Storbritannia trer ut av EU. Forordningen er ikke EØS-relevant, men den anses akseptabel under gitte forutsetninger (se vurdering nedenfor).

Vurdering
Samferdselsdepartementet ser positivt på at Kommisjonen har lagt frem et forslag til forordning som skal bidra til å redusere de negative konsekvensene som Brexit har for europeisk luftfart.

EØS-relevans

I utgangspunktet vil EUs avtaler og regelverk som gjelder forholdet til tredjeland falle utenfor EØS-avtalens saklige virkeområde. Utkastet til forordning søker å avhjelpe en situasjon der en stat som har vært en del av det indre marked trer ut av markedet, slik at gjeldende reguleringer opphører å gjelde for Storbritannia. Dette er en unik situasjon, hvor det ikke er presedens for hvordan overgangslovgivning skal vurderes med tanke på EØS-relevans. Utkastet til forordning er forelagt Rettsavdelingen i UD.

Det rettslige utgangspunktet er at forordningen ikke faller inn under de rettslig forpliktende delene av EØS-samarbeidet, da den tematisk faller utefor de områdene som er referert til i EØS-avtalens hoveddel, protokoller og vedlegg. Forordningen innebærer heller ingen endring, oppfølgning eller supplering av regelverk som er innlemmet i EØS-avtalen.

Når det gjelder forordningens mulige påvirkning på det indre marked har den en viss tilknytning til det indre marked fordi den gjelder en overgangsordning i forbindelse med Storbritannias uttreden av EU, selv om den ikke får direkte betydning for aktørene innenfor den gjenværende delen av det indre marked. Forordningen vil skape like konkurransevilkår for aktørene i EU for flytrafikk til/fra Storbritannia. Imidlertid vil det i utgangspunktet ikke være noen forskjell mht. påvirkning på det indre marked mellom denne situasjonen og situasjonen hvor EU inngår luftfartsavtaler med tredjeland som Norge ikke er part i og som ikke er en del av EØS, noe som taler mot EØS-relevans.

Vår vurdering er at utkastet til forordning ikke er av en slik rettslig karakter at ikke-innlemmelse kan gi grunnlag for å utløse prosedyren i artikkel 102 og i siste instans føre til suspensjon av berørt regelverk.

Samferdselsdepartementet har derfor konkludert at forordningen faller utenfor de forpliktende delene av EØS-samarbeidet. Forordningen er imildertid av en slik karakter at den kan innlemmes i EØS-avtalen hvis det er ønskelig.

Akseptabilitet

Formålet med forordningen er i stor grad å sikre at flytrafikken opprettholdes etter Storbritannias utmeldelse av EU og at flytrafikken kan fortsette uten forstyrrelser. Forordningen skal gjelde midlertidig frem til 30. mars 2020.

En forutsetning for å slutte seg til forordningen er likevel at den må ivareta norske interesser i tilstrekkelig grad. Ved å innlemme forordningen i EØS-avtalen sikrer vi at flytrafikken mellom Norge og Storbritannia, og norske flyselskapers flyvninger mellom EØS og Storbritannia kan fortsette. Flytrafikken vil kunne skje på samme vilkår som i resten av EØS, og Norge vil være i samme posisjon som de øvrige landene i det indre markedet. Dette vil bidra til forutsigbarhet og like konkurransevilkår for alle flyselskaper i EU/EØS.

Dersom Kommisjonen, i tråd med ønsker fra EU-medlemsland, tar vekk kapasitetsbegrensningene, og åpner for operativ fleksibilitet i form av code share og leasing, vil dette både gi rom for utvidelse av flytrafikken, samt sikre operativ fleksibilitet for norske flyselskaper. Forutsatt at Kommisjonen fremlegger et revidert utkast til forordning som ivaretar disse behovene, er norske interesser i all hovedsak ivaretatt gjennom dette forslaget.

Forslaget vil i så fall anses som akseptabelt. Det pågår fremdeles forhandlinger om innholdet i forordningen på EU-siden, noe som gjør at våre vurderinger må justeres fortløpende. Samferdselsdepartementet tar derfor forbehold om at norsk posisjon vil kunne endres.

Tilpasningstekster

Forordningen inneholder en bestemmelse som begrenser landenes mulighet til å forhandle om eller inngå bilaterale luftfartsavtaler med Storbritannia frem til 30. mars 2020. Det følger av bestemmelsen at landene heller ikke på andre måter skal gi rettigheter til britiske flyselskaper utover de rettigheter som etableres gjennom denne forordningen. Dette er en begrensning på EØS-landenes kompetanse til å inngå avtaler med tredjeland, som faller utenfor EØS-avtalens virkeområde, og fraviker fra EØS/EFTA-statenes prinsipielle utgangspunkt om at tredjelandsbestemmelser skal holdes utenfor EØS-avtalen. Det er aktuelt å be om tilpasningstekst hvor disse begrensningene ikke gjøres gjeldende for EØS/EFTA-landene.

Forordningen legger videre opp til at Kommisjonen skal føre kontroll med at bestemmelsene om trafikkrettigheter og rettferdig konkurranse overholdes av Storbritannia. Det må vurderes om det er behov for tilpasningstekst.

Det vil også være naturlig at det inntas en erklæring som adresserer at forordningen ikke ligger innenfor EØS-avtalens saklige virkeområde, og at innlemmelse ikke er ment å skape presedensvirkninger for senere vurdering av tilsvarende eller liknende rettsakter. Dersom forordningen innlemmes i EØS-avtalen, vil imidlertid en eventuell forlengelse av forordningens virketid / nytt tilsvarende midlertidig tiltak fra EUs side, som skyldes at EU og Storbritannia ikke rekker å fremforhandle en luftfartsavtale innen 30. mars 2020, sannsynligvis også måtte tas inn i EØS-avtalen.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Status
Kommisjonens forslag til forordning diskuteres på ekspertnivå i Europaparlamentet og i Rådet. Ingen av partene offentliggjort deres vurderinger foreløpig.

Nøkkelinformasjon

EØS



EFTA/EØS-flagg
EØS-prosessen
Saksområde
Utkast til EØS-komitevedtak oversendt EU
18.02.2019

Norge



norge-flagg
Ansvarlig departement
Samferdselsdepartementet
Informasjon fra departementet