Forbrukersamarbeidsforordningen om håndheving av forbrukervernlovgivning over landegrensene

Tittel

Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2017/2394 av 12. desember 2017 om samarbeid mellom nasjonale myndigheter med ansvar for håndheving av forbrukerlovgivning og om oppheving av forordning (EF) nr. 2006/2004

Regulation (EU) 2017/2394 of the European Parliament and of the Council of 12 December 2017 on cooperation between national authorities responsible for the enforcement of consumer protection laws and repealing Regulation (EC) No 2006/2004

Siste nytt

Høringer om norsk gjennomføring igangsatt av Kulturdepartementet 8.5.2019 (kringkasting) og 13.5.2019 (pyramidespill).

Nærmere omtale

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, siste oppdatert13.12.2018)

Gjeldende forordning (2006/2004)
Gjeldende forordning om forbrukervernsamarbeid (2006/2004) ble vedtatt i 2004, og innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komiteens vedtak 92/2006. Den er gjennomført i norsk rett i blant annet i markedsføringsloven, luftfartsloven og lotteriloven. Forordningen regulerer samarbeidet mellom håndhevingsorganene i EU/EØS-området ved grenseoverskridende saker, og hvilken myndighet nasjonale håndhevingsorganer skal ha til å undersøke brudd på og håndheve forbrukervernreglene. Forordningen pålegger medlemsstatene å ha håndhevingsorganer for regelverkene listet opp i forordningens vedlegg. Disse regelverkene er gjennomført i norsk rett og regulerer blant annet urimelig handelspraksis, forbrukerrettigheter, audiovisuelle medietjenester, forbrukerkreditt, e-handel, medisinske produkter og flypassasjerrettigheter​. Norske håndhevingsorganer som er omfattet av gjeldende forordning er Forbrukertilsynet, Helsedirektoratet, Legemiddelverket, Lotteritilsynet, Luftfartstilsynet og Medietilsynet.

Kommisjonens forslag

EU-kommisjonen la frem forslag til ny forordning om forbrukervernsamarbeid den 25. mai 2016. Formålet med ny forordning er å sikre økt etterlevelse av europeiske forbrukervernregler (se KOM(2016) 283 pkt. 1.1 og 1.3). Bakgrunnen for dette var kommisjonens evaluering av gjeldende forordning som viste at i) europeiske forbrukervernregler blir i stor grad ikke fulgt, ii) europeiske forbrukervernregler særlig innen transport og finans er ikke omfattet av forordningen, iii) Håndhevingsorganenes varierende undersøkelses- og håndhevingsmyndighet etter nasjonal rett vanskeliggjør et effektivt samarbeid, vi) det mangler tilstrekkelige retningslinjer for hvordan større overtredelser som rammer forbrukere i flere medlemsland skal håndteres.

Hovedtrekkene i endelig forordningstekst (2017/2394)

Hoveddelen av det kommisjonen foreslo, ble vedtatt, men med en del endringer.

Samarbeidsreglene: Forordningen inneholder detaljerte regler om hvordan håndhevingsorganene, og i enkelte tilfeller kommisjonen, skal samarbeide der en overtredelse berører flere medlemsstater og mange forbrukere (grenseoverskridende saker). Håndhevingsorganene skal varsle hverandre og EU-kommisjonen om overtredelser og gi nærmere informasjon. ECC-kontorene (Forbruker Europa) og forbrukerorganisasjoner (Forbrukerrådet eller andre organisasjoner som ivaretar forbrukerinteresser) skal kunne delta i dette varslingssystemet.

Håndhevingsorganenes undersøkelses- og håndhevingsmyndighet: For å undersøke om det foreligger lovbrudd på forbrukervernregler, skal håndhevingsorganene etter ny forordning kunne i) kreve opplysninger av næringsdrivende og offentlige myndigheter der det foreligger mistanke om brudd på forbrukervernreglene, ii) gjennomføre nødvendige stedlige tilsyn, og iii) kjøpe varer og tjenester som testkjøp, om nødvendig med skjult identitet, for å påvise overtredelser og for å innhente bevismateriale. Dersom håndhevingsorganene oppdager at det foreligger en overtredelse, skal håndhevingsorganene kunne i) vedta midlertidige tiltak for raskt å kunne stanse overtredelser, ii) forsøke å oppnå eller akseptere forpliktelser fra næringsdrivende om at overtredelsen skal opphøre, iii) kreve at en næringsdrivende stanser en overtredelse, iv) stanse eller forby overtredelser, v) fjerne digitalt innhold på nettsider, apper eller andre nettbaserte grensesnitt, sette en advarsel til forbrukerne på det nettbaserte grensesnittet, og eventuelt stenge tilgangen til disse. I tillegg skal håndhevingsorganene kunne informere berørte forbrukere om hvordan de kan søke om erstatning i henhold til nasjonal rett, og gå i dialog med næringsdrivende om kompensasjon, f.eks. prisavslag, tilbakebetaling, reparasjon, bytting og heving, for forbrukere som berøres av en overtredelse.

Hovedforskjellen mellom gjeldende og ny forordning

Både gjeldende og ny forordning regulerer samarbeidet mellom håndhevingsorganene i EU/EØS-området, og hvilken undersøkelses- og håndhevingsmyndighet nasjonale håndhevingsorganer skal ha som minimum. I korte trekk er hovedforskjellen mellom gjeldende og ny forordning følgende:

- Ny forordning har et større fokus på overtredelser innenfor den digitale sfæren. Dette kan sies å være en naturlig følge av den digitale utviklingen siden gjeldende forordning ble vedtatt i 2004. Håndhevingsorganene skal med ny forordning ha tilstrekkelig myndighet til å håndtere utfordringene knyttet til effektiv håndheving i forbindelse med e-handel og det digitale miljøet.

- Håndhevings- og samarbeidsreglene utvides til å gjelde på flere områder enn i dag ved at flere rettsakter tas inn i forordningens vedlegg. Nye rettsakter er for eksempel boliglånsdirektivet (2014/17/EU), betalingskontodirektivet (2014/92/EU) og lufttransportforordningen (2008/1008/EU).

- I likhet med gjeldende forordning gjelder ny forordning overtredelser som skader eller kan skade den kollektive forbrukerinteressen. Ny forordning utvider imidlertid virkeområdet ved å også gjelde overtredelser som har skadet den kollektive forbrukerinteressen, dvs. overtredelser som er avsluttet.

- Håndhevingsorganene gis utvidet myndighet til å undersøke brudd på og håndheve forbrukervernreglene. Forordningen gir for eksempel håndhevingsorganene myndighet til å treffe midlertidige tiltak for raskt å kunne stanse overtredelser, og myndighet til å gå i dialog med næringsdrivende om prisavslag, tilbakebetaling, heving etc, for forbrukere som berøres av en overtredelse. Håndhevingsorganenes myndighet blir særlig utvidet i den digitale sfæren ved at de gis myndighet til å fjerne digitalt innhold på nettsider, apper eller andre nettbaserte grensesnitt, og eventuelt stenge tilgangen til disse.

- Ny forordning pålegger håndhevingsorganene et mer forpliktende og tettere samarbeid i saker som involverer forbrukere i flere medlemsstater. Ny forordning gir også såkalte «eksterne varslere» som er oppnevnte av medlemsstatene, herunder forbruker- og bransjeorganisasjoner mv., anledning til å varsle om saker og problemer direkte til berørte håndhevingsorganer og til kommisjonen.

- Kommisjonen har fått en mer sentral rolle i ny forordning. Kommisjonen skal være koordinator ved utbredte overtredelser, dersom håndhevingsorganene ikke klarer å bli enige om koordinator. Kommisjonen skal også samordne kontrollaksjoner etter forordningen, for å avdekke overholdelse eller overtredelse av forbrukervernreglene. Dersom håndhevingsorganene er uenige om en sak, skal kommisjonen også avgi en uttalelse om saken. Kommisjonen kan også utrede retningslinjer og gi råd til medlemsstatene for å sikre at ordningen for gjensidig bistand fungerer på en effektiv måte.

Rettslige konsekvenser
Forslaget vil medføre endringer i norsk lovgivning og krever derfor Stortingets samtykke. Forordningen berører særlig Forbrukertilsynet, men også Medietilsynet, Helsedirektoratet, Legemiddelverket, Lotteritilsynet, Luftfartstilsynet, Sjøfartsdirektoratet, Statens jernbanetilsyn og Statens vegvesen. Dette nødvendiggjør endringer i sektorlovgivningen som regulerer disse.

Økonomiske og administrative konsekvenser
Kommisjonen gjennomførte en konsekvensanalyse (se KOM(2016)283 pkt. 3.3) der det blant annet antas at i) økt innsats fra håndhevingsmyndighetene mot større overtredelser vil redusere forbrukernes økonomiske tap, ii) systematiske data på forbrukerproblemer blir i større grad tilgjengelige for håndhevingsorganene, iii) samordnet håndheving er kostnadsbesparende sammenlignet med at hver enkelt nasjonalt håndhevingsorgan skal gjøre dette, iv) det blir enklere for næringsdrivende å kjenne til håndhevingssystemene i forskjellige land samt hvordan reglene tolkes, noe som skaper like konkurransevilkår og reduserer kostnader til juridisk bistand, v) EU-kommisjonen vil bruke to årsverk på sin koordinerende rolle.

Departementets vurdering av endelig forordningstekst er at siden de fleste norske håndhevingsorganene allerede i dag har mesteparten av den myndigheten som kreves etter ny forordning, vil de økonomiske og administrative konsekvensene være minimale. To nye myndigheter kan føre til økt ressursbruk: myndigheten til å gå i dialog med næringsdrivende om kompensasjon for berørte forbrukere, og myndigheten til å fjerne digitalt innhold m.m. Et tettere samarbeid mellom håndhevingsorganene i EU/EØS-området, kan også medføre flere henvendelser til norske håndhevingsorganer, særlig for de håndhevingsorganene som er ikke omfattet av gjeldende forordning. Det forventes imidlertid ikke en stor saksøkning.

Økt undersøkelses- og håndhevingsmyndighet vil kunne være inngripende overfor næringsdrivende, eksempelvis der håndhevingsorganene stenger en nettside. For forbrukerne vil håndhevingsorganenes adgang til å bli enig med næringsdrivende om kompensasjon, gjøre det vesentlig enklere for forbrukere å få gjennomslag for sine rettigheter. I dag må forbrukerne fremme et separat sivilrettslig krav gjennom det utenrettslige tvisteløsningssystemet eller domstolene for å bli tilkjent kompensasjon. Effektive mekanismer for å håndheve forbrukervernreglene er en viktig funksjon i markedet og forventes å bidra til mer velfungerende marked på sikt. For forbrukere, næringsdrivende, og samfunnet for øvrig, er det viktig at håndhevingsorganene har det verktøyet de trenger for å kunne avdekke overtredelser, og for å kunne handle raskt og effektivt når de avdekker en overtredelse. Dette bidrar til konkurranse på like vilkår ved at ulovlig praksis raskt fjernes fra markedet.

Sakkyndige instansers merknader
Utkastet til forordning har vært behandlet i Spesialutvalget for forbrukersaker som anser rettsakten som EØS-relevant og akseptabel, med noe tilpasningstekst.

Departementet sendte kommisjonens forslag på høring i 2016. Departementet fikk hovedsakelig høringssvar fra forbrukerorganisasjoner og myndigheter. Hovedsynspunktet blant høringssvarene var at det er et behov for en mer effektiv håndheving av forbrukervernreglene over landegrensene. Av de høringsinstansene som kommenterte kommisjonens forslag, var det særlig den utvidede myndigheten til å undersøke og ilegge sanksjoner det ble knyttet kommentarer til. Forbrukersiden og enkelte myndigheter var overveiende positive til forslaget.

Kommisjonens forslag om at håndhevingsorganene skal kunne pålegge næringsdrivende å betale kompensasjon, ble vurdert av forbrukersiden som positivt. Markedsrådet påpekte at ileggelse av kompensasjon til forbrukere vil være en vesentlig rolleendring sammenlignet med dagens system. Dette punkt har blitt endret. Håndhevingsorganene kan ikke pålegge næringsdrivende å betale kompensasjon, men kan forsøke å bli enig med næringsdrivende om en slik kompensasjon, jf. artikkel 9 nr. 4 (c). Dersom næringsdrivende ikke følger opp det de har blitt enige om, kan tilsynet likevel ilegge sanksjon for manglende etterlevelse, jf. artikkel 9 nr. 4 (h).

Medietilsynet, Mediebedriftenes landsforening og Markedsrådet var kritiske til å gi et forvaltningsorgan myndighet til å stenge nettsider. Både fordi dette kan begrense ytringsfriheten, men også fordi det i realiteten kan innebære å stenge en hel virksomhet. Dette punkt har blitt endret . Det er tatt inn i forordningen at f.eks. stenging av nettsider kun kan gjøres der ingen andre effektive midler er tilgjengelig og det foreligger en risiko for alvorlig skade på de kollektive forbrukerinteressene, jf. artikkel 9 nr. 4 (g). I tillegg kan medlemsstatene velge å gi denne myndigheten til et annet organ enn håndhevingsorganet, for eksempel til domstolene.

Når det gjelder et mer detaljert og forpliktende samarbeid mellom håndhevingsorganene og tydeligere rolle for EU-kommisjonen er dette, ifølge Forbrukertilsynet, stort sett i tråd med det som er praksis i dag. Tilsynet etterlyste imidlertid et krav om at kommisjonen bare skal kunne koordinere håndhevingen der det er aktuelt å forhandle med næringsdrivende. Videre påpekte tilsynet at det kan være uheldig at det er håndhevingsorganet som først rapporterer om en overtredelse får i oppgave å koordinere håndhevingen dersom ingen ønsker å ta denne rollen. Tilsynet hadde også innsigelser mot kommisjonens mulighet til å pålegge nasjonale håndhevingsorganer å prioritere saker som kommisjonen tar initiativ til. Dette punkt har blitt noe endret. Bl.a. skal de berørte håndhevingsorganene bli enige om hvem som skal koordinere håndhevingen. Dersom de ikke oppnår enighet om dette, skal kommisjonen påta seg denne rollen, jf. artikkel 17 nr. 2.

Vurdering
For å få et velfungerende indre marked med handel over landegrensene og like konkurransevilkår for de næringsdrivende er det avgjørende at forbrukernes rettigheter ivaretas i hele EØS-området. For forbrukere, næringsdrivende, og samfunnet for øvrig, er det viktig at håndhevingsorganene har det verktøyet de trenger for å kunne avdekke overtredelser, og for å kunne handle raskt og effektivt når de avdekker en overtredelse. Forordningen innebærer en modernisering og styrking av det felleseuropeiske samarbeidet om håndheving. I tillegg utvides virkeområdet ved at flere rettsakter omfattes av samarbeidet.

Rettsakten har vært behandlet i Spesialutvanget for forbrukerspørsmål, som anser den EØS-relevant og akseptabel. Det arbeides nå med å finne gode løsninger som bidrar til at ESA kan ivareta sin funksjon under to pillar-strukturen på en tilfredsstillende måte. ESA vil utferdige "opinon" dersom det er et EØS/EFTA-land som er anmodet om å gjøre noe. Dette følger av EØS-avtalen. For at ESA skal kunne utføre sine oppgaver etter forordningen, tas det inn en tilpasningstekst om tydeliggjør at ESA skal ha tilgang til den elektroniske databasen som brukes i samarbeidet. I tillegg vurderes et avvik det som ellers ville ha fulgt av EØS-avtalen og dens protokoller. Det knytter til til beregningen av når det foreligger en kvalifisert "utbredt overtredelse med unionsdimensjon", dvs en overtredelse som er så utbredt at særlige mekanismer trer inn. Etter mye diskusjon i forhandlingene om terskelen, ble det inngått et kompromiss om at overtredelser som berører 2/3 av medlemsstatene og 2/3 av befolkningen i EU skal regnes som kvalifiserte. Dersom EFTA EØS-landene regnes inn, vil terskelen for å gripe inn bli høyere, og forbrukervernet dermed dårligere. Det er derfor ønskelig at EØS EFTA-landene ikke tas med i beregningen.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Status
Forslaget til ny forordning ble lagt frem av EU-kommisjonen 25. mai 2016. BLD sendte forslaget på høring, og et ble utarbeidet en norsk posisjon. En felles EØS EFTA-uttalelse ble vedtatt 1. desember 2016 og oversendt EU-siden. Forordningen ble formelt vedtatt 12. desember 2017. Den trådte i kraft i januar 2018, og skal anvendes fra 17. januar 2020.

Forslag til gjennomføring i norsk rett for Forbrukertilsynet, Luftfartstilsynet, Sjøfartsdirektoratet, Statens vegvesen og Statens jernbanetilsyn ble sendt på høring 28. juni 2018. Forslag til gjennomføringen i norsk rett for Helsedirektoratet, Medietilsynet, Legemiddelverket og Lotteritilsynet, blir sendt på egne høringer.

Nøkkelinformasjon

EØS



EFTA/EØS-flagg
EØS-prosessen
Saksområde
Utkast til EØS-komitevedtak oversendt EU
12.12.2018

Norge



norge-flagg
Ansvarlig departement
Barne- og familiedepartementet
Informasjon fra departementet
Høring
Høring publisert
08.05.2019
Høringsfrist
18.06.2019
Annen informasjon