Gjødselforordningen (revisjon)

Tittel

Forslag til europaparlaments- og rådsforordning om fastsetting av bestemmelser for å gjøre CE-merkede gjødselprodukter tilgjengelig på markedet og om endring av forordning (EF) nr. 1069/2009 og (EF) nr. 1107/2009

Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the making available on the market of CE marked fertilising products and amending Regulations (EC) No 1069/2009 and (EC) No 1107/2009

Siste nytt

Statusrapport publisert av Europaparlamentets utredningsavdeling 13.3.2017. Felles EØS/EFTA-kommentar sendt til EU-siden 10.3.2017

Europakommisjonen la i 2016 fram forslag til ny gjødselforordning. I EØS-notatet om forslaget skriver Landbruks- og matdepartementet at det ikke vil være obligatorisk å markedsføre gjødsel etter dette regelverket, men det vil være et valgfritt alternativ til nasjonalt produktregelverk. Departementet forventer derfor at norske produsenter i liten grad blir direkte berørt, men at de indirekte vil bli berørt via økt konkurranse på markedet av importerte produkter. For brukere kan det være forvirrende at det kommer produkter på markedet med annen merking enn det som de er vant til. Trolig kan misforståelse rundt merkingen gi konsekvenser for avlinger i en overgangsfase. Mattilsynet bemerker at forslaget inneholder en rekke problemstillinger som det vil ta noe mer tid til å vurdere. Det inkluderer mulige negative effekter på mennesker, dyrs og planters helse og miljø, samt økonomiske konsekvenser.

Nærmere omtale

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 16.9.2016)

Forslag til nytt regelverk innebærer at dagens regulering av uorganisk gjødsel i forordning (EU) 2003/2003 (gjødselforordningen) erstattes av en ny forordning som også vil omfatte organisk gjødsel. Det er med dagens forordning en rekke begrensninger i forhold til produksjon av nye innovative typer gjødsel. Det nye regelverket er et produktregelverk og omfatter et bredt spekter av produkter av både organiske og uorganiske opphav med blant annet gjødslende og jordforbedrede egenskaper. Bruken av produktene er tenkt regulert nasjonalt.

Bakgrunnen for forslaget til nytt regelverk er blant annet satsingen på den sirkulære økonomien. Målet med den sirkulære økonomien er å opprettholde produkter, materialer og ressursers verdi i økonomien så lenge som mulig samtidig som ressursbruken og avfallsmengdene reduseres. Råfosfat er en begrenset ressurs og EU er i dag avhengig av import av fosfat fra tredjeland. Resirkulering av fosfor kan potensielt dekke 20-30% av EUs etterspørsel.

Regelverket er svært ulikt dagens norske regelverk på området, både når det gjelder oppbygging og innhold. Det er ikke lagt opp til at det skal være obligatorisk å markedsføre gjødsel etter dette regelverket, men det vil være et valgfritt alternativ til nasjonalt produktregelverk.
Norge har i dag tre ulike forskrifter for markedsføring av gjødsel. Forskrift 9. november 2005 nr. 1313 om gjødsel som markedsføres som EF-gjødsel, forskrift 4. juli 2003 nr. 951 om gjødselvarer mv. av organisk opphav (gjødselvareforskriften) og forskrift 4. juli 2003 nr. 1063 om handel med gjødsel og kalkingsmidler mv. For mineralgjødsel er det valgfritt om en vil markedsføre det etter nasjonalt regelverk (forskrift om handel med gjødsel og kalkingsmidler mv) eller forskrift om EF-gjødsel. Forskrift om EF-gjødsel gjennomfører forordning (EU) 2003/2003 i norsk rett.

For gjødselprodukter som ikke har vært omfattet av forordning (EU) 2003/2003 har EØS-avtalens regler om fri flyt av varer ikke fungert og produsentene har i praksis måtte forholdt seg til de nasjonale regelverkene i de fleste landene.

Utkastet til nytt gjødselregelverket er bygd opp etter den såkalte "nye metode", som er en vanlig måte å harmonisere varekrav på. Metoden innebærer kort fortalt at kun vesentlige krav som berører helse, miljø- og/eller sikkerhetsaspekter ved en vare nedfelles i rettsakten. Rettsaktene henviser så til europeiske standarder som utarbeides av europeiske standardiserings-organisasjoner på oppdrag fra EU og EFTA. Dersom en vare er i samsvar med standardene, oppfylles kravene. Varer som oppfyller kravene påføres CE-merking. CE-merking er i seg selv ingen garanti for at en vare er sikker for forbrukere og arbeidstakere, men ved å påføre CE-merking påtar produsenten seg et ansvar for at produktet oppfyller kravene i regelverket. CE-merkede produkter skal i utgangspunktet kunne omsettes fritt mellom EØS-landene.

Sammendrag av innhold

Forhold til annet regelverk
Medlemsstatene skal ikke hindre omsetningen av CE-merkede gjødselprodukter som oppfyller kravene i forordningen. Det tas likevel forbehold om at regelverket ikke skal påvirke anvendelsen av følgende regelverk:

1. Direktiv86/278/EEC (Slam)
2. Direktiv89/391/EEC (Arbeiderhelse)
3. Forordning (EU) nr. 1907/2006 (REACH)
4. Forordning (EU) nr. 1272/2008 (CLP)
5. Forordning (EU) nr. 1881/2006 (Kontaminanter i mat)
6. Direktiv2000/29/EC (Plantehelse)
7. Forordning (EU) nr. 98/2013 (Eksplosiver)
8. Forordning (EU) nr. 1143/2014 (Fremmede arter)

Ulike typer avfall kan inngå som råvarer i et gjødselprodukt. Det følger av forslaget at et CE-merkede gjødselprodukt som er i samsvar med de kravene som er fastsatt i forordningen, skal anses å oppfylle vilkårene for end-of-waste-status i artikkel 6 (1) i direktiv 2008 / 98 / EC (rammedirektivet for avfall). Det innebærer at produktet ikke lenger skal anses for å være avfall, verken i henhold til EU-regelverk eller nasjonalt regelverk.

Gjødselproduktene må ha en slik kvalitet at deres bruk ikke fører til at mat eller fôr av vegetabilsk opprinnelse blir utrygge i henhold til betydningen i artikkel 14 og 15 i forordning (EU) nr. 178/2002 (Allmenne prinsipper og krav i næringsmiddelregelverket).

Forholdet til økologi-regelverket virker ikke til å være avklart og det er derfor usikkert om en kan se CE-merkede gjødselprodukt som er merket som gjødsel godkjent til økologisk landbruk. Regelverkene har blant annet ulike krav til råvarer og tungmetallinnhold.

Det nye regelverket utfylles av forordning (EU) nr. 765/2008 om fastsettelse av krav til akkreditering og markedstilsyn for markedsføring av varer. Denne forordningen setter et minimumskrav til organisering av markedstilsynet nasjonalt og krav til deltakelse i administrativt samarbeid på fellesskapsnivå, herunder utveksling av informasjon. Det betyr blant annet at det må deltas i EU-møter om gjødseltilsyn og at alle tilsyn på gjødsel må rapporteres inn i EUs databaser. Hovedsakelig vil det være ICSMS som må benyttes, men mer alvorlige avvik må alt etter hva avviket gjelder meldes i RAPEX eller RASFF.

Regelverket åpner for at kommisjonen kan gi gjennomføringsbeslutninger med spesifikasjoner av kravene til produktene i tråd med rådgivingsprosedyren (forordning (EU) 182/2011).

Krav til produsenter og distributører
Til virksomhetene er det satt tydelige krav til aktører som er involvert i de ulike leddene, fra produksjon til salg av gjødsel. Regelverket er tydelig på at ansvaret for konformitet er hos produsent, men det er plikter på alle ledd, blant annet når det gjelder varsling og oppbevaring av dokumentasjon (10år).

Det er fire alternative måter å dokumentere at produktene er i tråd med regelverket. Hvilken måte som skal benyttes er avhengig av den antatte risikoen ved produktene. De strengeste kravene er det til kompost og biorest, der det er krav til at en uavhengig tredjepart er inne for å gjøre en vurdering av om produktene er i overenstemmelse med regelverket. Et slikt organ for uavhengig tredjepartvurdering av gjødsel finnes ikke i Norge i dag, og er i tilfelle noe nytt som må etableres. Bransjen er selv ansvarlig å betale kostnaden ved en slik vurdering. Det ligger også en del oppgaver på myndighetene blant annet med å utpeke et organ som skal vurdere og overvåke disse aktørene som gjør tredjepartsvurderinger av CE-merkede gjødselprodukt.

Markedsovervåking og rapportering
Regelverket inneholder enkelte krav til tilsyn fra myndighetene. I tillegg gjelder bestemmelsene om markedsovervåkning i forordning (EF) nr. 765/2008. Det er beskrevet ulike prosedyrer for reaksjoner på bakgrunn av om manglende overenstemmelse med kravene skyldes brudd på kravene som er stilt i vedlegg I, II eller III eller om det gjelder forhold som ikke er beskrevet i detalj. Det er også en oppfølgingsprosedyre med vurdering av om de nasjonale tiltakene som ble igangsatt var begrunnet eller ikke.

Gjødselkategorier, råvarer og grenseverdier
Regelverket deler produktene inn i sju hovedkategorier. Kategoriene er: gjødsel, kalk, jordforbedringsmiddel, vekstmedium, agronomisk additiv, biostimulanter og mekaniske blandinger. Definisjonene til de ulike kategoriene er ikke helt sammenfallende med de som er brukt i norsk regelverk. Det er ulike grenseverdier for tungmetaller for ulike produktkategorier. Bakgrunnen for forskjellene er blant annet mengdene forventet brukt og hva som er oppnåelig innenfor de ulike kategoriene. Viktige forskjeller til dagens norske regelverk er at det kun er grenseverdi for seksverdig krom og ikke krom total. Videre mangler grenseverdier for kobber og sink. Det er kun merkekrav for kobber og sink dersom innholdet er over henholdsvis 200mg og 600mg per kg tørrstoff. De andre grenseverdiene er stort sett i klasse II etter gjødselvareforskriften, men bly er i klasse III. Klasse II kan brukes på alle areal, men mengden er begrenset til to tonn per dekar per ti år. Klasse III kan ikke brukes der det dyrkes mat og fôr. Utkastet har grenseverdier for tungmetall i produktkategorier hvor det ikke er grenseverdi i det norske regelverket i dag, for eksempel for kalk. Grenseverdien for kadmium i organiskmineralsk gjødsel og uorganisk hovednæringsstoff-gjødsel er foreslått med en gradvis nedtrapping fra 137,4 mg Cd\kg P fra ikrafttredelsen til 91,6 mg Cd\kg P etter fem år og 45,8 mg\kg P etter 12 år . I dag er grenseverdien 100mg\kg P i Norge. En oversikt over de foreslåtte grenseverdiene er gitt i vedlegget til EØS-notatet.

Det stilles også ulike krav til produktene alt etter hvilke råvarer som benyttes. Minst strenge krav er det til jomfruelige material. De strengeste kravene er det til ammoniumnitrat, biorest og kompost. For biorest og kompost er det for eksempel nevnt spesifikke alternativer for tid og temperatur i hygieniseringsperioden, omdanningsgrad og grenseverdi for PAH16 og fremmedlegemer.
Når det gjelder krav til detonasjonstest av ammoniumnitratgjødsel med høyt nitrogeninnhold, videreføres dagens krav.

Det kan nevnes spesielt to kategorier som åpner for organiske råvarer som ikke er hygienisert. Råvarekategori 2 åpner for lettere mekanisk behandlet plantemateriale og råvarekategori 7 åpner for spesifikke mikroorganismer. I råvarekategori 7 er det foreløpig åpnet for mikroorganismene Azotobacter spp, Mykorrhizasvampe, Rhizobium spp. og Azospirillum spp. Det er allerede igangsatt arbeid for at det på et senere tidspunkt skal være mulig å utvide listen over råvarekategorier til for eksempel struvitt, aske og biokull.

Merkekrav
Regelverket inneholder detaljerte merkeregler på bakgrunn av produktkategori og råvarekategori. Hovedregel er at komponenter skal oppgis om de utgjør minst fem prosent av totalvekten. Det skal også merkes med alle relevante opplysninger om anbefalte tiltak som må gjøres for å styre risiko for menneskers, dyrs eller planters sunnhet, sikkerheten eller miljøet. En av forskjellene til dagens regelverk er at det kreves merking på oksidform for flere av næringsstoffene. I dag krever de nordiske og baltiske landene i tillegg til Irland merking på elementform

Det er ikke krav til merking av tungmetallinnhold og det er andre krav til merking av tilgjengelige næringsstoff.

Merknader

Rettslige konsekvenser
Forslaget om ny gjødselforordning opphever forordning (EF) nr. 2003/2003 om gjødsel. Forordningen er gjennomført i forskrift 4. november 2005 nr. 1313 om gjødsel som markedsføres som EF-gjødsel. Forskrift om EF-gjødsel er gitt med hjemmel i både matloven og brann- og eksplosjonsvernloven, og også den nye gjennomføringsforskriften må hjemles i disse lovene. Miljødirektoratet har påpekt at det, som følge av at produkter som oppfyller kravene i forordningen oppnår end-of-waste-status, også må vurderes om det er nødvendig å hjemle forskriften i forurensningsloven. Dette fordi det vil innebære en presisering av begrepet "avfall".

Det må utarbeides en ny gjennomføringsforskrift som gjennomfører den fremtidige forordningen i norsk rett. Videre vil det være behov for å revidere gjødselvareforskriften.

Konsekvenser for helse og miljø
Flere av grenseverdiene for tungmetall virker høye uten tilhørende bruksbegrensninger. Enkelte råvarer som er aktuelle å bruke i produksjonen av CE-merkede gjødselprodukt har høyt innhold av kobber og sink, og Mattilsynet er derfor bekymret over at det ikke er grenseverdi for disse tungmetallene og at det først er ved et relativt høyt innhold.En vet lite om for eksempel antibiotikaresistens i sammenheng med gjødsel, men forskning viser at høye nivåer av metaller som kadmium, sink og kobber kan være en fordel for antibiotikaresistente bakterier.
Avfallsbaserte gjødselvarer kan i tillegg til tungmetaller inneholde organiske miljøgifter, medisinrester, biocider og plantevernmidler. Manglende regulering av disse stoffene kan gi negative effekter for miljø og helse, noe som kan medføre at helse- og miljørisiko av disse gjødselvarene blir undervurdert.

For å nekte omsetningen av et CE-merket gjødselprodukt på grunn av helse- og miljøfare må Norge kunne dokumentere faren ved produktene. For flere miljøgifter har en kunnskapsmangel slik at dette kan være vanskelig å dokumentere faren ved produktene på en tilstrekkeliggod måte. Noen negative effekter vil en trolig først kunne se etter gjentatte tilførsler over flere år. Forordningen sier ingen ting om hvorvidt en kan ta med mulige langsiktige negative effekter ved gjentatt bruk av samme vare med i vurderingen.

Det er behov for å vurdere nærmere om en eventuell implementering av dette regelverket vil gi en lavere beskyttelse for helse og miljø enn dagens norske regelverk. Mattilsynet vil be VKM om bistand til å vurdere om de foreslåtte grenseverdiene for tungmetall gir en tilfredsstillende beskyttelse av helse og miljø.

Økonomiske og administrative konsekvenser

• Bransjen
Det vil fortsatt være mulig å markedsføre gjødselprodukter etter nasjonalt regelverk. For mineralgjødsel og kalk er det i dag valgfritt å markedsføre produktene etter EU-regelverk eller etter nasjonalt regelverk, men erfaringen er at det som markedsføres etter EU-regelverk er nesten utelukkende import og til hagemarkedet. Mattilsynet antar derfor at svært få produsenter i Norge vil markedsføre etter EU-regelverk. Unntakene regner vi med vil være de som satser på eksport og de som har produkter som ikke passer inn i eller overholder nasjonalt regelverk. Vi forventer derfor at de norske produsentene i liten grad blir direkte berørt, men at de indirekte vil bli berørt via økt konkurranse på markedet av importerte produkt. Det er spesielt i produkter mot hagemarkedet og produkter til landbruksmarkedet med begrenset fysisk volum vi regner med at importen og konkurransen vil øke. Noen organiske produkter rettet mot landbruksmarkedet har så stort volum at det trolig vil være lite aktuelt å frakte det annet enn til nærområdet.

For de virksomhetene som velger å markedsføre etter EU-regelverket vil det tilkomme kostnader i forbindelse med de prosedyrene som skal til for å vise at produktene er i tråd med regelverket. Disse kostnadene vil være størst for produsenter av biorest og kompost der det skal være et tredjepartsorgan som er inne for å vurdere produkt og produksjonsprosess både gjennom dokumentasjon og fysisk besøk.
EU regelverket inneholder grenseverdier for tungmetaller i kalk og mineralgjødsel, der Norge i dag ikke har grenseverdi for annet enn kadmium i mineralgjødsel. Tilbakemelding fra norske kalkprodusenter er imidlertid at de er innenfor de foreslåtte grenseverdiene allerede i dag.

• Landbruksnæringen og andre brukere av gjødselprodukter
Vi forventer at de produktene som er på markedet i dag fortsatt vil være på markedet, men at det på sikt kan bli et bredere utvalg og flere tilbydere. For brukere kan det være forvirrende at det kommer produkter på markedet med annen merking enn det som de er vant til. Trolig kan misforståelse rundt merkingen gi konsekvenser for avlinger i en overgangsfase. Det går spesielt på at fosfor og flere andre næringsstoffer blir merket på oksidform, og erfaringer fra andre land er at bønder kan misforstå og tro at produktene inneholder mer fosfor enn de gjør. For å kompensere for dette må det settes inn informasjonskampanjer, omregningskalkulatorer, endringer i gjødselplanleggings dataprogram o.l.

Når det gjelder prisen på gjødsel er det vanskelig å forutsi i hvilke retning det nye regelverket vil påvirke prisene, og det er sannsynlig at det kan variere med ulike produktgrupper. Det at det for førstegang blir innført grenseverdier for kadmium på EU-nivå, og at en på sikt må ta i bruk ny teknologi for å rense råfosfat, kan sammen med at fosfor er en begrenset ressurs føre til en prisøkning på fosforgjødsel. Samtidig forventer en at det kan komme flere tilbydere av fosforgjødsel med organisk opphav, som vil bidra til mer konkurranse.

• Overenstemmelsevurderingsorganer og utpekende myndighet
I vurderingen av produkter av enkelte typer og av enkelte råvarer, er det krav til at en uavhengig tredjepart er inne og gjør en vurdering av om produktene er i overenstemmelse med regelverket. Et slikt organ for uavhengig tredjepartvurdering av gjødsel finnes ikke i Norge i dag og er i tilfelle noe nytt som må etableres. Bransjen er selv ansvarlig å betale kostnaden ved en slik vurdering. Blir det liten etterspørsel fra norske produsenter er det usikker på om det er et norsk organ som ønsker å gjøre slike vurderinger. Mattilsynet tror ikke etterspørsel vil være så stor siden det er få nasjonale produsenter av de produktene som krever tredjepartsvurdering som satser på eksport, og fordi en har som utgangspunkt at nasjonalt produktregelverk vil bestå parallelt med det nye EU-regelverket. Dersom det ikke er norske organ som er interessert i denne oppgaven, vil konsekvensene være at norske produsenter må kjøpe denne tjenesten i et annet EØS-land.

Virksomheten som skal vurdere om gjødselprodukter oppfyller kravene må ha en offisiell anerkjennelse av organisasjonens kompetanse og evne til å utføre angitte oppgaver i samsvar med kravene. Norsk akkreditering er det eneste organ i Norge som utfører teknisk akkreditering, og et sannsynlig alternativ er at utpeking av overenstemmelsevurderingsorganer blir lagt til dem. Norsk akkreditering er en upartisk og uavhengig organisasjon, etablert som forvaltningsorgan under Nærings- og fiskeridepartementet og tilfredsstiller derfor regelverkets krav til uavhengighet. Regelverket stiller også krav til kompetanse, med det er foreløpig ikke gjort en vurdering om dette allerede er oppfylt eller om det må brukes ressurser for å skaffe det.

• Kommunene
Kommunene fører i dag tilsyn med bruk av organisk gjødsel. Det nye EU-regelverket gjør at en trolig må innføre nye bruksregler for CE-merkede gjødselprodukt. Dette vil føre til konsekvenser for måten kommunen fører tilsyn på, men det vil trolig ha mindre å si for ressursbruken. Kommuner er ofte også produsenter av organiske gjødselprodukter, og konsekvensene for dem vil være som for andre produsenter.

• Konsekvenser for andre myndigheter
Mattilsynet forventer å få økte kostander og administrative byrder som følge av det nye regelverket. Det går på hvilke tilsyn som må utføres, mengende tilsyn som må utføres og ressursbruk i tilknytning til rapportering, møtedeltagelse samt bruk av dataverktøyene RAPEX og ICSMS. Økt byråkrati på bekostning av ressurser tilgjengelig for selve tilsynsvirksomheten vurderes ikke som fordelaktig.

Mattilsynet har i stor grad fokusert på egenskaper med gjødsel som kan ha betydning for helse og miljø på tilsyn, og liten grad prioritert kvaliteten av gjødselproduktene. Det nye EU regelverket gjør at Mattilsynet må fokusere mer på kvaliteten og også ta analyseprøver som går på næringsinnhold og lignende. Prøvene som må tas ut vil koste rundt 4000 kr per stykk for næringsinnhold og tungmetaller. Skal de inkludere organiske miljøgifter kan prisen kommer på over 15000 kroner ekstra per prøve.

Det er rundt 1500 importerte gjødselprodukter i dag og en stor del av dem vil trolig i fremtiden bli CE-merket gjødsel. I tillegg forventes det noe økning av importen og noen nasjonale produsenter. Mattilsynet må også delta i en ny arbeidsgruppe i EU på gjødseltilsyn. På bakgrunn av dette regner vi med at ressursbruken i Mattilsynet på gjødsel vil øke med 2-3 årsverk i tillegg til en økning i analysekostnader på over 400 000 kr.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har gitt tilbakemelding om at de ikke forventer endringer av betydning innen sitt ansvarsområde.

Landbruksdirektoratet blir også indirekte berørt i og med at de forvalter regelverk om gjødslingsplanlegging og miljøtilskudd. For å få en god sammenheng mellom regelverkene er det behov for at de bidrar med ressurser i utarbeidelse av bruksregler for de CE-merkede gjødselproduktene.

Forurensingsmyndighetene forvalter også enkelte av bruksbestemmelsene i gjødselvareforskriften. Miljødirektoratet blir indirekte berørt i og med at de forvalter tilgrensende regelverk på CLP, REACH, avfall og fremmede organismer. Miljødirektoratet har gitt tilbakemelding om at det er flere forhold i regelverket som er av interesse for dem.

Sakkyndige instansers merknader
Rettsakten er under vurdering av Spesialutvalget for matområdet der Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Finansdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Finansdepartementet, Utenriksdepartementet og Mattilsynet er representert. Spesialutvalget er ikke ferdig med sin vurdering.

Vurdering
Mattilsynet ser at forslaget inneholder en rekke problemstillinger som det vil ta noe mer tid til å vurdere. For vurderinger rundt mulige negative effekter på mennesker, dyrs og planters helse og miljø har Mattilsynet behov for å dra inn Miljødirektoratet, VKM og kunnskapsstøtteinstitusjonene før vi kan konkluderer Også for vurderinger rundt økonomiske konsekvenser vil det være aktuelt med bidrag fra kunnskapstøtteinstitusjonene.

På nåværende tidspunkt har Mattilsynet derfor ikke konkludert med hvorvidt forslaget i sin helhet er EØS-relevant og akseptabelt.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Andre opplysninger
Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Status
Forslaget er til behandling i Rådet/Europaparlamentet.

Nøkkelinformasjon
eu-flagg

EU

Kommisjonens framlegg
Dato
17.03.2016
Annen informasjon
norge-flagg

Norge

Ansvarlig departement
Landbruks- og matdepartementet
Informasjon fra departementet
Annen informasjon