Jernbanesikkerhetsdirektivet (omarbeiding)

Tittel

Europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2016/798 av 11. mai 2016 om jernbanesikkerhet

Directive (EU) 2016/798 of the European Parliament and of the Council of 11 May 2016 on railway safety

Del av:

Siste nytt

Europaparlaments- og rådsdirektiv publisert i EU-tidende 26.5.2016

Nærmere omtale

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 22.2.2017)

Sammendrag av innhold
Nytt direktiv om jernbanesikkerhet er en del av den fjerde jernbanepakken og må ses i sammenheng med de andre rettsaktene i pakken, spesielt nytt samtrafikkdirektiv og ny ERA-forordning (European Railway Agency Regulation). Disse rettsaktene blir omtalt i egne EØS-notater.

Formålet med direktivet er å påse at sikkerheten i EUs jernbanesystem utvikles og forbedres samt at markedsadgangen for jernbanetransporttjenester bedres gjennom bl.a. tydligere ansvarsfordeling mellom aktørene, utvikling av felles sikkerhetmål og felles sikkerhetsmetode med sikte på gradvis fjerning av behov for nasjonale regler mv.

Endringene kan for det første knyttes til omskrivinger, presisering og oppdateringer av eksisterende bestemmelser i direktiv 2004/49/EF (jernbanesikkerhetsdirektivet), bl.a. som følge av Lisboa-traktaten, et behov for tydeliggjøring av alle aktørenes ansvar for risikostyring og harmonisering mot samtrafikkdirektivets virkeområde. Videre er det endringer i muligheten for å fastsette nasjonale regler, slik at disse blir harmonisert med tilsvarende bestemmelser i nytt samtrafikkdirektiv. Bl.a. angis det tydeligere i hvilke tilfeller det er rom for nasjonale regler, og hvordan man går frem når det er behov for å innføre nye eller endre gjeldende nasjonale regler.

Den største endringen går ut på å innføre et felles europeisk sikkerhetssertifikat for jernbaneforetak. Det skal utstedes av Det europeiske jernbanebyrå (ERA), og vil være gyldig i hele EU. I dag må et jernbaneforetak ha lisens og sikkerhetssertifikat del A, som utstedes av de nasjonale sikkerhetsmyndighetene i hjemlandet, og et sikkerhetssertifikat del B for hvert land man kjører i, som også blir utstedt av de nasjonale sikkerhetsmyndighetene. Jernbaneforetakene vil etter dette direktivet kun behøve ett sikkerhetssertifikat for å kjøre i hele Europa. I tilfelle foretakene kun ønsker å kjøre nasjonalt vil det fortsatt være de nasjonale sikkerhetsmyndighetene som utsteder sertifikater.

Kapittel 1

Artikkel 1 fastslår direktivets formål om harmonisering av regelverk og avvikling av nasjonale regler for jernbanesystemet i Europa, fastleggelse av aktørenes ansvar og felles prinsipper for regulering av og tilsynet med jernbanesikkerheten. Artikkel 2 angir virkeområdet for direktivet og hvilke togsystemer som er unntatt (bl.a. trikk, t-bane og en del lokale baner). Artikkel 3 omhandler definisjoner.

Kapittel 2

Sikkerhetsutvikling og sikkerhetsstyring er regulert i kapittel 2, og her gis regler om aktørenes rolle, om felles sikkerhetsmetoder, –indikatorer og –mål som skal videreutvikles av ERA. Det gis regler om felles tilsynsmetoder for hvordan det nasjonale tilsynet skal utføres, og Kommisjonen gis myndighet til å fastsette delegerte rettsakter. Sikkerhetsmålene er minimumskrav. For at jernbanevirksomhetene skal kunne få utstedt sikkerhetssertifikat eller sikkerhetsgodkjenning må de oppfylle kravene til sikkerhetsstyringssystem. Kravene følger delvis av direktivet men skal videreutvikles i utfyllende lovgivning fra Kommisjonen. Dagens krav til aktørenes sikkerhetsstyringssystem flyttes fra vedlegg III inn i direktivteksten.

Bestemmelsen om nasjonale regler skiller mellom nasjonale regler som allerede er notifisert og eventuelle nye nasjonale regler. Eksisterende nasjonale regler kan opprettholdes hvis de er i samsvar med felles sikkerhetsmetoder og tekniske spesifikasjoner forankret i direktivet. Muligheten for notifisering av eventuelle nye nasjonale regler er nå begrenset. Dette kan for eksempel aksepteres ved ulykker som krever rask iverksettelse av regler eller dersom reglene ikke er omfattet av den felles sikkerhetsmetoden eller tekniske spesifikasjoner. Dersom det vedtas en ny nasjonal regel skal det varsles til ERA og Kommisjonen, og regelen skal gjøres tilgjengelig ved en terminologi som kan forstås av alle parter.

Kapittel 3

I kapitlet gis regler om sikkerhetssertifikater og sikkerhetsgodkjenning. Det innføres et felles sikkerhetssertifikat for EU som utstedes av ERA til jernbaneforetak som opererer i flere medlemsstater. Ordningen går ut på at jernbaneforetakene søker ERA om nytt, utvidet eller fornyet sikkerhetssertifikat, som har en gyldighet på inntil 5 år. Søknaden skal sendes til ERA gjennom one-stop shop. ERA vurderer om vilkårene for å få sikkerhetssertifikat er til stede i samarbeid med nasjonale sikkerhetsmyndigheter, og informerer den nasjonale sikkerhetsmyndigheten om avgjørelsen. Der et jernbaneforetak kun skal operere i en medlemsstat kan søknaden håndteres av den respektive nasjonale sikkerhetsmyndigheten. Sertifikatet angir virksomhetstype og omfang. Ved betydelige endringer av virksomhetstype eller omfang må sertifikatet utvides/endres.

Kommisjonen skal vedta gjennomføringsbestemmelser som gjelder praktiske regler om søknadprosess, dokumentkrav, frister mv.

ERA og sikkerhetsmyndighetene skal inngå samarbeidsavtaler om utstedelse av sikkerhetssertifikater til jernbaneforetak.

Det er ikke endringer i dagens ordning der de nasjonale sikkerhetsmyndighetene gir sikkerhetsgodkjenning av infrastrukturforvaltere.

Det skal utpekes egne enheter med ansvar for vedlikehold av godsvogner. Denne enhet skal være registrert i et kjøretøyregister, jf. kommisjonsforordning nr. 445/2011. Senest juni 2018 skal ERA ha vurdert om ordningen skal utvides til alle typer kjøretøy. På denne bakgrunn vil Kommisjonen eventuelt vedta gjennomføringsrettsakt på området.

Kapittel 4

Det gjøres endringer for å reflektere hvilke oppgaver de nasjonale sikkerhetsmyndighetene skal ha. Tilsyn med jernbaneforetak som har fått tildelt et felles sikkerhetssertifikat skal foretas av de nasjonale sikkerhetsmyndighetene som i dag, men de må anmode ERA om å trekke tilbake et sikkerhetssertifikat hvis ikke vilkårene for å inneha det er oppfylt. Ved uenighet mellom den nasjonale sikkerhetsmyndigheten og ERA er det etablert særskilte voldgiftprosedyrer som vil komme til anvendelse. Der et jernbaneforetak kun kjører innenlands kan den nasjonale sikkerhetsmyndigheten tilbakekalle sikkerhetssertifikatet alene. Samarbeidet mellom de nasjonale sikkerhetsmyndighetene og ERA fastlegges i egne avtaler.

Kapittel 5

Det presiseres at de nasjonale undersøkelsesmyndighetene skal utveksle synspunkter og erfaringer med undersøkelsesmyndigheter i andre medlemsstater. For øvrig er det kun mindre presiseringer angående undersøkelser av ulykker og hendelser.

Kapittel 6

Myndighet til å fastsette delegerte rettsakter legges til Kommisjonen. Overgangsbestemmelsene innebærer at sikkerhetssertifikater utstedt mellom juni 2016 og juni 2019 omfattes av gjeldende sikkerhetsdirektiv og vil gjelde frem til utløpsdato.

Direktivet skal være gjennomført i najsonal rett innen 16. juni 2019. Medlemsstatene kan forlenge gjennomføringsfristen med 1 år.

Merknader

Økonomiske, administrative og rettslige konsekvenser
Det eksisterende jernbanesikkerhetsdirektivet er gjennomført i Norge blant annet gjennom forskrift 20. desember 2016 nr 1747 om lisens, sikkerhetssertifikat, sikkerhetsgodkjenning og andre forhold relatert til sikkerheten på jernbanen (lisensforskriften), forskrift om sikkerhetsstyring for jernbanevirksomheter på det nasjonale jernbanenettet (sikkerhetsstyringsforskriften) av 11. april 2011 nr. 389, jernbaneundersøkelsesloven av 3. juni 2005 og jernbaneundersøkelsesforskriften av 31. mars 2006 nr. 378.

Gjennomføring av direktivet vil kreve endringer i jernbaneloven med tilhørende forskrifter. Det legges opp til bred høringsrunde med relevante aktører, myndigheter og organisasjoner i den forbindelse.

Rettsakten vil få administrative konsekvenser for staten ved Statens jernbanetilsyn, som i dag er nasjonal sikkerhetsmyndighet og ansvarlig for tildeling av sikkerhetssertifikater til jernbaneforetak som skal trafikkere det nasjonale jernbanenettet, jf. lisensforskriften § 3 nr. 3. Omfanget av de administrative konsekvensene er usikre, da det vil avhenge av utformingen av de samarbeidsavtalene som skal inngås mellom ERA og de nasjonale sikkerhetsmyndighetene om bl.a. arbeidsfordeling i forbindelse med søknad om felles sikkerhetssertifikat og veiledning til søkere. Nasjonale sikkerhetsmyndigheter er tiltenkt en forholdsvis stor oppgave ved at de skal gjennomgå dokumentasjon i forbindelse med oppstart av nye ruter og skal drive tilsyn som i dag. Det kan derfor ikke uten videre legges til grunn at det vil bli noen vesentlig administrativ besparelse for Statens jernbanetilsyn ved at myndigheten med å tildele felles sikkerhetssertifikat overføres til ERA. Det kan også antas at Statens jernbanetilsyn vil få økt administrativ belastning pga økt behov for dialog og utveksling av informasjon med ERA, særlig i forbindelse med oppfølging av tilsyn. Også på de områdene der Kommisjonen skal vedta "implementing acts" vil det være nødvendig med involvering fra tilsynet. Den foreslåtte løsningen er den som er beregnet å gi best samlet besparelse for ERA og nasjonale sikkerhetsmyndigheter i EU.

For private vil det kunne bli både administrative og økonomiske besparelser av å ha et felles sikkerhetssertifikat som er gyldig i hele EU. Fordelene må antas å bli større desto flere stater man starter opp virksomhet i, men den foreslåtte bestemmelsen om å varsle de nasjonale sikkerhetsmyndighetene før oppstart kan likevel gi kostnader i nærheten av det som i dag gjelder for søknad om sikkerhetssertifikat del B. Eventuelle oversettelser av hele eller deler av sikkerhetsstyringssystemet ved søknad til ERA vil kunne øke kostnadene for jernbaneforetak. Samarbeidsavtalen mellom Statens jernbanetilsyn og ERA om arbeidsfordeling kan bøte på dette.

Den store fordelen for jernbaneforetak som innehar et felles sikkerhetssertifikat er muligheten til å delta i et åpent person- og/eller godstransportmarked på en enklere måte, og uten at man behøver å søke om og vente på en avgjørelse fra de nasjonale sikkerhetsmyndighetene før man kan starte tjenesten, så lenge vilkårene for å trafikkere er oppfylt. Det følger av rettsakten at ERAs felles sikkerhetssertifikater skal gebyrfinansieres, og dette vil gi økte kostnader for private sammenlignet med det som gjelder i Norge i dag, siden Statens jernbanetilsyns tjenester er gebyrfrie.Imidlertid er gebyrginansiering av Statens jernabnetilsyn under utredning.

SD og tilsynet følger ERAs videre arbeid med implementeringen av direktivet gjennom deltakelse i relevante arbeidsgrupper. SD er også kjent med at ERA har utarbeidet et Transposition table for å sikre en ensartet gjennomførin av direktivet og forhindre forsinkelser.

Da rettsakten medfører overføring av myndighet til ERA er det grunn til å plassere den i Gruppe 1 (rettsakter som krever lov- eller budsjettendring, samt rettsakter som krever forskriftsendring som vurderes å gripe vesentlig inn i norsk handlefrihet). Det er tatt forbehold etter EØS-avtalen artikkel 103.

Sakkyndige instansers merknader
Samferdselsdepartementet ba aktørene om innspill til forslagene til hele jernbanepakke IV i 2013. Det kom 20 innspill, og seks av disse omtaler sikkerhetsdirektivet. Høringsuttalelsene som er gjengitt nedenfor er derfor basert på det opprinnelige forslaget fra 2013 og må leses i lys av dette.

Flytoget mente at klare plikter og rettigheter for alle aktørene i jernbanen er et viktig grunnlag for et fremtidig deregulert marked, og ønsker å bidra til å avklare rollefordeling og hindre mistolkninger i bransjen.

Arbeidsgiverforeningen Spekter anbefalte at forslaget ble støttet, og var positive til endringer som vil ivareta behovet for høy grad av sikkerhet samtidig som den byråkratiske byrden reduseres.

Nei til EU støttet de tekniske forslagene i jernbanepakke IV, herunder sikkerhetsdirektivet, forutsatt at det fortsatt vil være mulig å innføre strengere regelverk både når det gjelder togsikkerhet og tekniske godkjenningsordninger.

NSB la til grunn at de foreslåtte endringene i sikkerhetsdirektivet vil bli implementert på en måte som ivaretar sikkerheten på en fullgod måte.

LO, Norsk lokomotivmannsforbund og Norsk Jernbaneforbund leverte felles innspill. De var svært skeptisk til innføringen av et felles sikkerhetssertifikat på det daværende tidspunkt. Begrunnelsen var at det er for store forskjeller mellom de nasjonale infrastrukturene og regelverket for å betjene dem, og det er derfor ikke sikkerhetsmessig forsvarlig med en sentral godkjenning uten et nasjonalt tillegg. Ønsket om enklere markedsadgang kan ikke gå på bekostning av de etablerte sikkerhetsnivåene på de nasjonale jernbanenettene.

Statens jernbanetilsyn var positiv til et direktiv som hever sikkerheten på europeiske jernbaner, men usikker på om forslag til endringer er av et slikt omfang, f. eks. mangler det harmoniserte sikkerhetsregler og tilsynsmetodikk, at sikkerheten vil bli bedre. Det er ikke klart i forslaget hvilke krav som vil stilles til jernbaneforetakenes sikkerhetsstyringssystemer, da disse skal vedtas gjennom implementing acts. Hvordan ERA vill løse samarbeidet med de nasjonale sikkerhetsmyndighetene er også avgjørende for hvilket resultat forslaget vil få.

Rettsakten er å anse som EØS-relevant og akseptabel for Norge.

Vurdering
Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 20

Status
Rettsakten er under vurdering i EØS/EFTA-statene.