Offentlige nettsteders tilgjengelighet

Tittel

Europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2016/2102 av 26. oktober 2016 om universell utforming av offentlige organers nettsider og mobilapplikasjoner

Directive (EU) 2016/2102 of the European Parliament and of the Council of 26 October 2016 on the accessibility of public sector bodies' websites

Siste nytt

Europaparlaments- og rådsdirektiv publisert i EU-tidende 2.12.2016

EU-direktivet om økt tilgjengelighet av offentlige institusjoners nettjenester og applikasjoner for mobiltelefoner skal sikre at forskjellige nettjenester oppfyller standardiserte krav om tilgjengelighet. Direktivet ble publisert i EU-tidende 2. desember. Kravene gjelder blant annet offentlige netttjenester knyttet til trygd, helse, jobbsøking, opptak til universiteter og utstedelse av personlige dokumenter og attester. Myndighetene vil ha nesten to år på seg til å gjennomføre bestemmelsene i nasjonal rett. Deretter må eksisterende nye nettsteder oppfylle kravene innen et år, mens eksisterende nettsider får ytterligere et år på å etterkomme kravene. Trekvart år senere må også mobilapplikasjoner følge de nye standardene, som særlig tar sikte på å gjøre det lettere for eldre og funksjonshemmede å bruke nett- og mobiltjenestene til offentlige myndigheter.

Nærmere omtale

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 3.1.2017)

Sammendrag av innhold
Hovedformålet med direktivet er en harmonisering av lover, forskrifter og administrative bestemmelser knyttet til tilgjengelighet av nettsider og mobilapplikasjoner. For å øke digital deltakelse i samfunnet, og digital kommunikasjon med det offentlige, er det nødvendig at befolkningen kan anvende de kommunikasjonskanaler det offentlige benytter. Universell utforming av nettsider og mobilapplikasjoner gjør tjenestene mer brukervennlig og lettere tilgjengelig for personer med funksjonsnedsettelser. Dette vil øke andelen av befolkningen som kan ta del i det digitale samfunnet. Direktivet er et ledd i EUs strategi for utvikling av det digitale indre marked.

Direktivet pålegger offentlig myndigheter en plikt til å gjøre offentlige organers nettsider og mobilapplikasjoner tilgjengelig for brukerne gjennom å følge internasjonale standarder for universell utforming. Medlemslandene skal føre tilsyn med at kravene følges og rapportere til Kommisjonen.

Underveis i lovgivningsprosessen har det vært flere endringer knyttet til direktivets virkeområde. Direktivet gjelder offentlige virksomheter generelt, men oppstiller unntak for enkelte virksomheter og unntak for enkelt innhold. Dette utdypes under.

Direktivet angir at virksomhetene skal følge WCAG versjon 2.0 nivå A og AA, jf. art. 6 nr. 2, jf. EN 301 549 kapittel 9. Artikkel 4 viser til de fire hovedprinsippene for universell utforming; informasjon skal være mulig å oppfatte, mulig å anvende/betjene, forståelig og robust. Nettsider og mobilapplikasjoner som er forenlig med standardene referert til i forordning No. 1025/2012 presumeres å være i overenstemmelse med kravene i artikkel 4.

Det foregår et standardiseringsarbeid for mobilapplikasjoner. Kommisjonen er gitt kompetanse til å vedta forskrifter om innholdet i standardene, jf. artikkel 6 og 10 ("delegated acts").

Direktivet er en europeisk oppfølging av FN konvensjonen on the Rights of Persons with Disabilities (UNCRPD) artikkel 9.

Merknader
Det rettslige grunnlaget for direktivet er artikkel 114 i "Treaty of the Functioning of the European Union"(TFEU) (Den europeiske unions funksjonsmåde). Artikkel 114 gir hjemmel for å vedta rettsakter som vedrører det indre markeds opprettelse og funksjon.

Nærmere om direktivets virkeområde

Direktivets anvendelsesområdet omfatter alle offentlige organers nettsider (websteder) og mobilapplikasjoner, jf. artikkel 1(1). Formålet er å gjøre tjenestene mer tilgjengelig for brukerne. Direktivet regulerer begrensninger på hvilke virksomheter som er omfattet og hvilket innhold som må gjøres tilgjengelig, jf. artikkel 1(3) og (4).

Hva som menes med offentlig organ er legaldefinert i artikkel 3(1)(1), og omfatter statlige, regional og kommunale myndigheter. I tillegg omfattes organer og sammenslutninger som er opprettet for å imøtekomme et behov for allmennheten, og som ikke er av industriell eller kommersiell karakter.

Etter direktivet er offentlig kringkasting unntatt, jf. artikkel 1(3)(a). Videre er NGOer, som ikke levere tjenester som er vesentlig for offentligheten, unntatt. Det samme gjelder tjenester som er rettet mot personer med særskilte behov eller ment for personer med funksjonsnedsettelser.

Direktivet åpner for at medlemslandene kan unnta internettsider og mobilapplikasjoner i skoler, barnehager og vuggestuer, unntatt for innhold som er forbundet med vesentlig administrative online-funksjoner, jf. artikkel 4(5). Direktivet unntar ikke eksplisitt universitet- og høyskolesektoren.

Innhold på internettsider og mobilapplikasjoner som er unntatt

Direktivet gjør unntak for forhåndsinnspilt tidsavhengig media frem til 45 måneder etter direktivets ikrafttredelse, jf. artikkel 1(4)(b). Dersom direktivet trer i kraft 1. des. 2016, vil det være unntak for forhåndsinnspilt media frem til 31.8.2020. Videre er direktesendt tidsbasert media unntatt etter bokstav (c). Dette unntaket er ikke tidsbegrenset.

Tredjepartsinnhold på nettsider, som ikke er finansiert, utviklet eller under kontroll av offentlig myndighet, er unntatt. Direktivet er ment å regulere innhold som er under kontroll av offentlig myndighet, jf. fortalen avsnitt 22. Dette avgrenser direktivet mot for eksempel brukergenerert innhold på plattformer/nettsider og innhold fra tredjemann.

På visse vilkår er også intranet og extranett unntatt. Dette gjelder intranett som er publisert 33 måneder før direktivets ikrafttredelse, inntil slike nettsider gjennomgår en vesentlig revisjon jf. artikkel 1(4)(1)(g). Departementet er i dialog med Kommisjonen om tolkningen av unntaket.

Innhold på nettsider og mobilapplikasjoner, som anses som arkiverte nettsider, er unntatt. Dette gjelder internettsider som har et innhold som ikke er nødvendig for administrative funksjoner, og som ikke er oppdatert eller redigert 33 måneder etter direktivets ikrafttredelse.

Direktivet unntar reproduksjoner av gjenstander fra kulturhistoriske samlinger, som ikke kan gjøres tilgjengelig fordi det er uforenlig med konservering eller gjenstandens autensitet. Slike samlinger kan også unntas på grunn av manglende kostnadseffektive løsninger for å gjøre innholdet tilgjengelig.

Online kart og karttjenester er unntatt, så lenge vesentlig informasjon gis på en tilgjengelig måte for kart som er ment for navigasjon.

Nærmere om tilsynsmyndighet og prosessuelle rettigheter

Offentlige myndigheter er ansvarlig for at nettsider er tilgjengelig, og må avgi en tilgjengelighetserklæring, jf. artikkel 7. Tilgjengelighetserklæringen skal være detaljert, uttømmende og klar. Dersom innhold ikke er i tråd med kravene skal det redegjøres for, og med en forklaring på hvorfor og eventuelt hvilke alternativer som er innført.

Offentlige organer må sette opp et tilbakemeldingssystem, som gir individet en lenke med mulighet til å melde inn eventuelle problemer knyttet til tilgjengelighet. Videre kan brukere anmode om å få tilgang til innhold som er unntatt fra direktivet etter artikkel 1 nr. 4 og artikkel 5.

Medlemslandene skal sikre at offentlige organer gir tilstrekkelig svar på anmodningen innen rimelig tid. Det følger av fortalen at offentlige organer bør gi de etterspurte opplysningene på en egnet måte, forutsatt at anmodningen er rimelig og berettiget.

Direktivet gir nærmere krav til etablering av tilsynsmyndighet i det enkelte land. Medlemslandene skal følge med på at nettsidene og mobilapplikasjonene tilfredsstiller kravene til tilgjengelighet i artikkel 4. Dette skal gjøres på bakgrunn av en metode som Kommisjonene fastsetter i en gjennomføringsrettsakt jf. artikkel 8 annet ledd. Direktivet setter opp et system for rapportering til kommisjonen.

Rettslige konsekvenser
Intranett og extranett er ikke eksplisitt unntatt i forksriften. Et spørsmål er om det generelle vilkåret, om at IKT-løsningen må være rettet mot allmennheten gjør at regelverket avgrenser mot intranett generelt. Interne nettsider, som kun er tilgjengelig for en lukket gruppe personer, kan vanskelig sies å være rettet mot allmennheten som sådan. I direktivet er intranett beskrevet som nettsider som kun er tilgjengelig for en lukket gruppe personer. Videre følger det klart av forarbeidene at loven er avgrenset mot arbeidslivet.

Etter departementets syn krever direktivet lovendring på dette punkt. Et spørsmål er om direktivet krever endring av likestillings- og diskrimineringsloven § 14, som har et vilkår om at IKT-løsningen skal være rettet mot allmennheten. Det må vurderes om arbeidslivet (avgrenset til det offentlige) kan komme som et tillegg til virksomheter rettet mot allmennheten, eller om avgrensingen allmennheten bør tas ut av loven og forskriften

I Norge kreves det ikke noen form for selvdeklarasjon av nettsider eller kunngjøring om, og i hvilken grad, virksomheter etterlever kravene. Dette vil trolig innebære at forskriften må endres/utvides på dette punkt. En mulighet er å stille disse kravene kun til virksomheter som er omfattet av direktivet, slik at private virksomheter ikke pålegges slike krav.

Økonomiske og administrative konsekvenser
Dersom direktivet pålegger offentlig sektors interne nettsider å være i overenstemmelse med krav til WCAG 2.0 på nivå A og AA, eller tilsvarende, vil det medføre administrative og økonomiske konsekvenser for Norge. Det må i så fall gjøres en samfunnsøkonomisk utredning av denne lovendringen

Ettersom direktivet kun har et tidsbegrenset unntak for forhåndsinnspilte audiovisuelle medier kan det oppstå økonomiske konsekvenser for aktører som leverer audiovisuelt innhold. Nasjonale unntak fra WCAG nivå AA ble, i sin tid, begrunnet i ressurshensyn og at den teknologisk utvikling ikke var kommet langt nok for å kunne støtte absolutte krav på dette området på en kostnadseffektiv måte.

Sakkyndige instansers merknader
Direktivet ble behandlet i spesialutvalget for kommunikasjoner 1. desember. Direktivet går noe utover virkeområdet til gjeldene lov og forskrift. Departementet vil derfor sende forslag til gjennomføring på høring.

Vurdering
Norge vedtok en forskrift om universell utforming av IKT-løsninger 1. juli 2013, med hjemmel i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Forskriften har et videre virkeområde, bl.a. ved at private virksomheter også er pliktsubjekt etter forskriften.

EUs direktiv støtter opp om norske interesser i å skape et harmonisert regelverk for universell utforming av IKT-løsninger. Ettersom kommunikasjon på internett er grenseoverskridende er det av norsk interesse at også europeiske nettsider er tilgjengelige for et flertall av befolkningen. Regelverket medfører økt fokus på, og kunnskap hos nettsideutviklere om området universell utforming, noe som kan bidra til bedre nettsider også i Norge.

Nasjonal rett oppstiller to hovedvilkår for at plikten til universell utforming skal komme til anvendelse. Vilkårene avgrenser lovens og forskriftens virkeområdet ved at informasjonen eller tjenesten må være rettet mot allmennheten og nettløsningen/automaten må være en del av virksomhetens hovedløsning, jf. diskriminering og tilgjengelighetsloven § 14 tredje ledd og forskriften § 2 første ledd.

EUs direktiv om tilgjengelighet av nettsider og mobilapplikasjoner gjelder for offentlige virksomheter generelt, og har ikke tilsvarende vilkår for at det skal komme til anvendelse. Det må derfor vurderes om nasjonal rett, på dette punkt, avgrenser plikten til universell utforming på en måte som er i strid med direktivet.

Begrepet hovedløsning er i praksis tolket vidt. Nettsteder vil som klar hovedregel alltid benyttes til å gi informasjon og/eller tilby tjenester til brukerne. De fleste offentlige nettsider og mobilapplikasjoner til offentlige organer vil derfor være å anse som en hovedløsning, for eksempel ruter-appen og ruter sin nettside.

Begrepet hovedløsning må vurderes nærmere opp mot den mer generelle tilnærmingen i direktivet. Særlig om det er hensiktsmessig å opprettholde et vilkår for anvendelse av nasjonal rett, som ikke følger av direktivet.

Vilkåret om at IKT-løsningen må være rettet mot allmennheten innebærer en avgrensing mot IKT-løsninger i den private sfæren, IKT-løsninger rettet mot den enkelte og IKT-løsninger på arbeidsplasser, jf. Ot.prp.nr.44 s. 169 og s. 143.

Avgrensningen mot den private sfæren er uproblematisk ettersom direktivet gjelder offentlige virksomheters nettsider og mobilapplikasjoner.

Departementet er i dialog med Kommisjonen om tolkningen av direktivets rekkevidde knyttet til begrepet "user" i artikkel 1(1). Spørsmålet er om direktivet kun gjelder nettsider som er rettet mot allmennheten, eller om det gjelder for interne nettsider i offentlig sektor, jf. under om intranett. Direktivet gjelder kun mobilapplikasjoner som er rettet mot den brede allmennheten jf. artikkel 3(2).

Direktivet oppstiller et tidsbegrenset unntak for intranett og extranett som benyttes i virksomhetene i offentlig sektor. Direktivet antas derfor å åpne opp et større arbeidsmarked for personer med funksjonsnedsettelser.

Forskriften gjelder for mobilapplikasjoner som må laste ned oppdatert informasjon over internett for å fungere. Dette gjelder for eksempel nettbank på mobil, ruteplanleggere, værmeldingstjenester, nyhetsoppdateringer og kjøp av billetter. Mobilapplikasjoner som ikke baserer seg på å hente ned informasjon over internett etter at de er installert, er ikke omfattet av virkeområdet til forskriften. Dette vil gjelde for native mobilapplikasjoner. Eksempler på dette er spill, lommelykt og kalender. Slike mobilapplikasjoner er ikke «nettløsninger», men programvare.

Forskriftens unntak fra WCAG 2.0

Forskriften stiller krav om at virksomhetene skal følge WCAG versjon 2.0 nivå A og AA, med unntak for suksesskriteriene 1.2.3, 1.2.4 og 1.2.5. Kriteriene omhandler forhåndsinnspilt media, teksting av direktesendt lydinnhold og synstolkning av levende bilder. Nedenfor vurderes de nasjonale unntakene opp mot direktivets virkeområde.

Suksesskriterium 1.2.4 gjelder direktesendt innhold, som også er unntatt etter direktivet. Dette unntaket i forskriften er derfor ikke i strid med direktivet. Direktesendt innhold behøver ikke tekstes, men det må finnes et mediealternativ til video og teksting av alt innhold som blir liggende på nettsiden.

Unntak for suksesskriteriene 1.2.3 og 1.2.5 i forskriften gjelder forhåndsinnspilt innhold. Direktivet oppstiller et tidsbegrenset unntak for slikt innhold, jf. over. Kravene må derfor tas inn i forskriften, slik at de trer i kraft fra det tidspunktet direktivet krever, som fra eksempelet over vil være fra 1.9.2020.

Kriteriet 1.2.3 krever et alternativ for forhåndsinnspilt media, dette kan være en lydbasert beskrivelse av innholdet på en video eller et tekstalternativ for innholdet, med visuell kontekst, replikker, en beskrivelse av ansiktsuttrykk osv. Kriteriet 1.2.5. krever en lydbeskrivelse av audiovisuelt innhold.

Den nødvendige periode for å gjøre audiovisuelt media forenlig med tilgjengelighetskravene bør ikke overstige 14 dager, jf. fortalen 27.

Tilbakemelding til virksomhetene og innrapportering

Tilsyn- og klagefunksjon er opprettet i Norge. Offentlige organer må sette opp et tilbakemeldingssystmet, som gir individet en lenke med mulighet til å melde inn eventuelle problemer knyttet til tilgjengelighet, jf. over. Direktivet stiller i artikkel 7 nr. 1 b krav om at brukeren skal ha mulighet til å sende tilbakemelding om brudd på kravene til virksomhetene. Nasjonalt regelverk stiller ikke et krav om at virksomhetene skal ha et slikt system. En del virksomheter vil kunne oppleve et slik krav som byrdefullt, urimelig eller en «tidstyv». Samtidig vil dette bero på hvilke krav som stilles til et slikt system med tanke på omfang og kompleksitet.

Virksomhetene er heller ikke pålagt noen form for fast innrapportering til nasjonalt tilsynsorgan.

Selvdeklarasjon fra virksomhetene

Artikkel 7 stiller krav om selvdeklarering og kunngjøring av etterlevelse av kravene i WCAG 2.0. En slik ordning vil trolig kreve hjemmel i forskriften. Et alternativ er å tilføye en bestemmelse som pålegger virksomhetene å kunngjøre i hvilken grad deres nettside er i tråd med kravene.
Andre opplysninger

Den formelle gjennomføringsprosessen, hvor EØS-komiteen må fatte vedtak om å innlemme direktivet i EØS-avtalen, påbegynnes. Direktivet følges opp av Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Det pågår et lovgivningsarbeid for å lage felles likestillings- og diskrimineringslov i regi av Barne- og likestillingsdepartementet. Det har vært diskutert om det er hensiktsmessig å gjøre nødvendige endringer i loven for å lette implementering av direktivet. Departementet har kommet til at det ikke er tilstrekkelig med tid til å utrede rettslige og økonomiske konsekvenser, eller gjennomføre en høring av forslag til nasjonal gjennomføring i nåværende lovrevisjon.

Status
Direktivet ble vedtatt i oktober og publisert i Offical Journal 02.12.2016. Direktivet er blitt diskutert i EFTAs arbeidsgruppe ECASIS (Working Group on Electronic Communication, Audiovisual Services and Information Society).

Rettsakten er under vurdering i EØS/EFTA-statene.

Direktivet skal gjennomføres i nasjonal rett innen 21 måneder etter direktivets ikrafttredelse. Det vil stilles krav til nye nettsider (nettsider som blir publisert etter overgangsdatoen) fra ett år etter lovgivningen er etablert. For eldre nettsider vil kravene gjelder fra 2 år etter nasjonal gjennomføring (dvs. 45 måneder etter direktivets ikrafttredelse.) For mobilapplikasjoner vil kravene gjelder fra 33 måneder etter nasjonal gjennomføring (dvs. 54 måneder etter direktivets ikrafttredelse.)

Nøkkelinformasjon
norge-flagg

Norge

Ansvarlig departement
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Informasjon fra departementet