Flomdirektivet: vurdering og forvaltning av flommer

Tittel

Europaparlaments- og rådsdirektiv 2007/60/EF av 23. oktober 2007 om vurdering og styring av risikoen for oversvømmelser

Directive 2007/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2007 on the assessment and management of flood risks

Siste nytt

EØS-notat oppdatert 29.10.2008

Nærmere omtale

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 29.10.2008; pt. ikke tilgjengelig på Europaportalen)

Sammendrag av innhold
Direktivet har som formål å redusere og håndtere risikoen flom representerer for mennesker, miljø, infrastruktur og eiendom. Gjennomføring av direktivet innebærer 3 trinn:

Foreløpig flomrisikoanalyse. Formålet er å avklare hvilke områder som trenger en flomrisikokartlegging/ forvaltningsplan for flomrisiko. Dette innebærer å vurdere flomfare basert på hydrologiske data; grovkartlegge konsekvens for mennesker, miljø og økonomi; og skille ut vassdrag (deler) med ubetydelig flomrisiko.

Flomrisikokartlegging. For områder som i den foreløpige flomrisikoanalysen er vurdert å ha en flomrisiko av betydning, skal det gjennomføres en kartlegging av flomrisiko. Denne skal omfatte flomkart og konsekvenskart.

Vassdragsvise forvaltningsplaner for flom. For områdene som skal flomrisikokartlegges skal det også utarbeides vassdragsvise forvaltningsplaner for flom. Formålet er å etablere et hensiktsmessig sikkerhetsnivå mot flomskade med sikte på å redusere flomfaren og konsekvensene av flommer for mennesker, miljø og økonomisk aktivitet. Forvaltningsplanen skal inneholde tiltak for å oppnå det planlagte sikkerhetsnivået.

Med utgangspunkt i de ulike forhold mht geografi, hydrologi og bosettingsmønster innenfor EU, er det overlatt til medlemslandene selv (subsidiaritetsprinsippet) å definere nødvendig sikkerhetsnivå, hvilke tiltak som skal gjøres for å oppnå denne sikkerheten og tempoet i gjennomføringen av tiltakene i forvaltningsplanene. Det slås fast at tiltak i medhold av direktivet må stå i forhold til den faktiske eller forventede flomrisikoen (proporsjonalitetsprinsippet). Den foreløpige flomrisikoanalysen reflekterer dette. Direktivet anses nært knyttet til Rammedirektivet for vann - WFD (2000/60/EF). Det vil være nødvendig med en koordinering og synkronisering med rammedirektivet. Det skal sikres aktiv involvering av berørte interessenter og disse prosessene skal skje koordinert med tilsvarende i henhold til rammedirektivet.

Direktivet inngår i et arbeid med en handlingsplan mot flom (EU Flood Action Programme). Bakgrunnen for dette er de hyppige flommene i EUs vassdrag de siste årene. Handlingsplanen består av 3 hovedelementer: 1 - Kunnskapsbygging, informasjonsutveksling, 2- Koordinering av finansieringsordninger, 3 - Lovgivning – direktivsforslag. NVE har deltatt i arbeidet med handlingsplanen.

Merknader
Direktivet er hjemlet i artikkel 175(1) i EU-traktaten om miljøtiltak. Det vil sannsynligvis være behov for forskriftsendringer. Direktivet anses å være i tråd med dagens forvaltning av flomfare. Gjeldende politikk og virkemidler er basert på St.meld. nr. 42 (1996-97) OED ”Tiltak mot flom”. Ansvar for disse spørsmålene er tillagt OED/NVE. De viktigste elementene er:

Flomsonekartlegging - NVE startet i 1998 et flomsonekartprosjekt. Kartleggingen skal dekke de områdene i Norge som har størst skadepotensial, dvs. 130 områder innen 2007. Flomsonekart er detaljerte, digitale kart som viser oversvømte områder ved flommer med ulike gjentaksintervall. Arbeidet med flomsonekart videreføres, med et budsjett på om lag 7 mill kroner årlig.

Arealdisponering i flomutsatte områder - Kommunene har ansvaret for en forsvarlig arealdisponering langs vassdrag. Flomsonekartene er et viktig hjelpemiddel for kommunenes arealplanlegging. NVE har utarbeidet nye retningslinjer for planlegging og utbygging i fareområder langs vassdrag. NVE har innsigelsesmyndighet i fht arealplaner i flomutsatte områder.

Fysiske sikringstiltak mot flom - NVE forestår bygging av sikringsanlegg langs vassdrag, for å forebygge mot flomskader samt reparasjon av skader ved flom. For 2008 bevilger OED ca 80 mill kr til slike formål.

Flomvarslingstjeneste - NVE har en nasjonal, døgnkontinuerlig flomvarslingstjeneste. Tjenesten er bl.a. basert på NVEs landsdekkende stasjonsnett for vannføring, og NVEs hydrologiske beregningsmodeller. Varslingstjenesten er bl.a. viktig for beredskapsmyndighetene (fylkesmann, politi, kommunen).

Fra norsk side har det vært lagt vekt på at direktivet ikke fører til unødig ressursbruk i forhold til de intensjoner og mål skissert i direktivet (jf proporsjonalitetsprinsippet). Det faktum at betydelige deler av landet er ubebygd, må få konsekvenser for omfanget av kartlegging og planlegging i medhold av direktivet. Dette er materialisert i direktivet ved at det skal gjennomføres en foreløpig flomrisikoanalyse.

Det synes å være godt samsvar mellom målsetting og innhold i direktivet i forhold til St.meld. nr. 42 (1996-97). Et system med vassdragsvise forvaltningsplaner og påfølgende tiltak vil innebære en mer helhetlig forvaltning der hele nedbørfelt inngår i risikovurderingen. Direktivet vil også øke samordningen mellom sektorer, noe som forventes å bidra til redusert flomrisiko.

Direktivet anses å innebære en betydelig økt aktivitet mht kartlegging av flomfare og – risiko. Den foreløpige flomrisikoanalysen som direktivet legger opp til, vil innebære at betydelige strekninger må bli gjenstand for en identifisering av potensielle fareområder. Utarbeidelsen av detaljerte flomrisikokart og flomforvaltningsplaner med påfølgende tiltak vil også være nye aktiviteter som vil kreve økt ressursbruk, men det er ukjent hvor mange områder som må detaljkartlegges. Arbeidet vil bygge på NVEs erfaringer med flomsonekart, og det kan forventes synergieffekter med utarbeidelsen av vannregionplaner og tiltak etter vanndirektivet. I tillegg vil det være behov for ressurser til metodeutvikling og europeisk samarbeid.

På statlig nivå er forvaltningsansvaret knyttet til flomhåndtering i hovedsak plassert i OED-NVE-systemet. Det gjelder både mht hydrologi, flomvarsling, farekartlegging, sikringstiltak, damsikkerhet m.v. Det er forutsatt at NVE i stor grad er den aktør som må stå for de faglige bidrag knyttet til flomsikkerhet til forvaltningsplaner for flom. Det er enighet mellom OED og MD at OED vil være den ledende parten i arbeidet med flomdirektivet. Samarbeid med MD/DN, fylkesmennene og vannregionmyndighetene vil være sentralt for å utarbeide vassdragsvise forvaltningsplaner for flom og for å koordinere flomdirektivet og vannrammedirektivet. Det vil også være behov for tett samarbeid med andre berørte aktører som vegvesenet, jernbaneverket, kommuner, private utbyggere m.fl.

Ressursbehovet knyttet til gjennomføringen av flomdirektivet er anslått til å kreve en økning av NVEs årlige budsjett på 5 mill. kroner fra 2009, som vi gå til nasjonal styring, internasjonalt samarbeid, koordinering med vanndirektivet, utarbeidelse av retningslinjer og veiledere for regionale planer, fare- og risikokartlegging samt deltagelse i planprosesser i regionene. Det vil også være behov for ressurser til kartlegging av oversvømmelse fra hav, som er utenfor NVEs ansvarsområde. Dette anslås å koste 2 mill. kroner årlig. I tillegg forventes at andre statlige myndigheter som Kystdirektoratet, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Direktoratet for naturforvaltning, Statens Forurensningstilsyn og fylkesmennene vil få et visst behov for økte ressurser tilknyttet deltagelse i møter og planprosesser. Det samlede ressursbehovet for disse aktørene anslås til å være 4 mill. kroner årlig. Forslag om økte bevilgninger til gjennomføring av flomdirektivet må behandles i den ordinære budsjettprosessen.

Vurdering
Direktivet er i tråd med dagens flomforvaltning i Norge. og samsvarer godt med hvordan arbeidet pågår i Norge allerede. Dersom direktivet blir gjennomført som EØS regelverk vil det vil kreve en viss omlegging av norsk flomkartlegging og planlegging av tiltak. Direktivet til medføre mer helhetlig flomrisikovurdering på nedbørfeltnivå. Ved behandling i Europa har klimavirkninger, forurensing og hvilke typer flommer direktivet skal favne vært sentrale. Direktivet er bygd opp etter to viktige prinsipper: subsidiaritetsprinsippet som sier at hvert land bestemmer risikonivå selv og proporsjonalitetsprinsippet som gir en risikobasert tilnærming. Gitt disse prinsippene synes det ikke problematisk å innlemme direktivet i EØS avtalen. Nå som direktivet er vedtatt i EU må direktivet vurderes endelig i en EØS sammenheng.

Flomdirektivet vurderes å ville gi positive virkninger i Europa da det vil medføre at det arbeides mer enhetlig med flomforvaltning i Europa. Da det er mange store grensekryssende vassdrag i Europa er direktivet sentralt for å håndtere flom i grensekryssende vassdrag. I Norge er det ikke mange grensekryssende vassdrag, men flomdirektivet forventes å medføre økt kunnskap om den generelle flomfare i samfunnet ved at det skal kartlegges og planlegges for flom for alle vassdrag, samt helhetlig på nedbørfeltnivå. Gjennom koordineringen med vanndirektivet kan flomtiltak samordnes på en integrert måte med andre tiltak i samme vassdrag, som medfører en samfunnsmessig mer optimal ressursbruk. Bedret flomforvaltning i Norge vil medføre at man får et mer robust samfunn med hensyn til klimaendringer.

Direktivet vil kreve en ressursøkning til metodeutvikling, risikokartlegging av flomfare, planlegging og gjennomføring av tiltak mot flom. Kostnadene vil i hovedsak bæres av NVE; men vannregionmyndigheter og kommuner vil måtte bidra i arbeidet. I første fase av implementeringenvil utgifter påløpe til metodeutvikling og pilotprosjekter, i neste fase vil oversiktskartleggingen og den detaljerte flomrisikokartleggingen samt utarbeidelsen av de vassdragsvise forvaltningsplanene være hovedaktiviteten. Økningen vil måtte dekkes inn gjennom ordinære budsjettprosesser. Kostnader for evt tiltak forventes å dekkes via sektorene.

Flomdirektivet bør synkroniseres og integreres med rammedirektivet for vann. Gitt dagens organisering er det enighet mellom departementene at energimyndighetene ved OED/NVE er den ledende part i arbeidet med vurdering og implementering av flomdirektivet. Dette vil skje i nært samarbeid med MD og andre berørte myndigheter.

Spesialutvalget for miljø sluttbehandlet direktivet 19. november 2007, med forbehold fra FIN om at OED burde avklare de økonomiske konsekvenser nærmere. Spesialutvalget for energi sluttbehandlet direktivet 19. desember 2007. Direktivet anses relevant og akseptabelt i begge spesialutvalg, og det anbefales at direktivet innlemmes i EØS avtalen. Det kan være behov for tilpasninger ift tidsfrister ift Norges tilpassede implementering av vannrammedirektivet.

Status
Kommisjonen la 18.januar 2006 fram et forslag til direktiv om vurdering og forvaltning av flommer (COM(2006) 15 final), heretter kalt ”flomdirektivet”. Utkast til direktiv ble presentert i spesialutvalget for miljø 13. februar 2007 og i spesialutvalget for energi 16. april 2007. Kommentarer og merknader er innarbeidet i notatet.

Etter forhandlinger om direktivteksten mellom råd og parlament er det kommet til felles enighet den 18. september 2007. Direktivet ble publisert i Official Journal 6.november 2007 med rettsaktnr 2007/60/EC.

Standard sheet er sendt 17. sept 2008. Implementering forberedes.

Nøkkelinformasjon
eu-flagg

EU

Kommisjonens framlegg
Dato
18.01.2006
EU-vedtak (CELEX-nr): viser også om rettsakten er i kraft
Dato
23.10.2007
Gjennomføringsfrist i EU
26.11.2009
Anvendelsesdato i EU
26.11.2009
norge-flagg

Norge

Ansvarlig departement
Olje- og energidepartementet