•         øke sikkerhetsnivået med en faktor på 10.
•         halvere kostnadene ved lufttrafikkstyringen.
•         redusere miljøbelastningene med 10 prosent.
•         doble trafikkavviklingskapasiteten/ redusere forsinkelser.

Hovedelementene i 2013- forslaget var:

• Styrking av uavhengigheten og ressursene til de nasjonale tilsynsmyndighetene.
• Flysikringstjenestene deles opp i ”kjernetjenester” og ”støttetjenester” og legges til separate virksomheter. Lufttrafikktjenestene anses som kjernetjenester som fortsatt skal baseres på utpeking/enerett, mens de øvrige flysikringstjenestene skal utføres i henhold til vanlige markedsmessige prinsipper (fri konkurranse) eller i henhold til reglene for offentlige innkjøp (konkurranse om tjenesteleveransen).
• Større grad av kundefokus hos lufttrafikktjenesteyterne. Bl.a. styrking av konsultasjonsforpliktelsene og medinnflytelse i forhold til deres strategiske investeringsplaner.
• Endring og forenkling av det etablerte ytelsesregimet for å måle og styre kvaliteten og kostnadene på flysikringstjenestene. Fortsatt fokus på sikkerhet, miljø, kapasitet og kostnadseffektivitet, men større myndighet til Kommisjonen til å fastsette regler for å sikre at ytelsesregimet fungerer/leverer.
• Mer fleksible krav til de etablerte funksjonelle luftromsblokkene. Tilrettelegging for industrielle partnerskap mellom flysikringstjenesteytere.
• Styrking av rollen og myndigheten til nettverksforvalteren.
• Klargjørimg av EASAs rolle og ansvar på dette saksområdet. Tilsvarende også for rolle og ansvar til Eurocontrol.

Forslaget som ble lagt fram i 2013 ble aldri realitetsbehandlet grunnet den pågående konflikten mellom Storbritannia og Spania om Gibraltar.

Forordning (EU) 2018/1139 opphevet forordning 552/2004 og det gjenstår i dag kun tre av de opprinnelige rammeforordningene fra 2004.

Hovedelementene i foreliggende forslag (22.09.2020 [COM (2020) 579 og 577])

Forslaget til ny forordning som skal erstatte de tre gjeldende forordningene er nærmere beskrevet og begrunnet i et «Commission staff working document» med tittelen «A fresh look at the Single European Sky» (2020). Mange av hovedelementene i forslaget fra 2013 er videreført. Forslaget bygger fortsatt i stor grad på utredninger gjort i forkant av 2013-forslaget (impact assessment), men det er i tillegg tre nyere rapporter som er tillagt vekt ved denne revisjonen: rapport fra the European Court of Auditors (2017), rapport fra en spesialoppnevnt gruppe benevnt «the Wise Persons Group» (2019) og "A proposal for the future architecture of the Euopean Airspace/Airspace Architecture Study (SESAR 2019) . EU-kommisjonen har funnet at endringene fra 2013 ikke er så store at det nødvendiggjør en ny «impact assessment» som normalt utarbeides forut for denne type regelendringer.

Hovedmålene i SES videreføres: kostnadsreduksjoner, effektiv bruk av luftrommet/redusere forsinkelser og redusert miljøbelastning. Hovedmålet om økt sikkerhet ansees tilfredsstillende ivaretatt av forordning (EU) 2018/1139 og er ikke lengere et mål for SES. Det er et generelt inntrykk at det nå fokuseres sterkere på miljøgevinster og effektiv bruk av luftrommet, og noe mindre på kostnadsreduksjoner enn det som har vært tilfelle i tidligere forslag. Dette bekreftes også i kommisjonens eget «staff working document».

Forslaget bærer preg av at det i hovedsak er utarbeidet forut for covid-19 situasjonen som oppstod i mars 2020. Det er for tiden få problemer i trafikkavviklingen i Europa grunnet svært lav luftromsaktivitet.

Forordningsteksten er delt inn i 6 hoveddeler: (1) generelle regler, (2) nasjonale myndigheter, (3) tjenesteyting, (4) «Network Management), (5) luftrom, interoperabilitet og teknisk utvikling, (6) avsluttende regler.

Nasjonale myndigheter.

• Også i forslaget fra 2013 ble det lagt stor vekt på nasjonale myndigheters uavhengighet, først og fremt i forhold til ytere av flysikringstjenester (ANS), men også andre offentlige og private foretak. Dette videreføres i foreliggende forslag. Det er tatt inn detaljerte bestemmelser om kompetanse og uavhengighet til personell som skal utføre NSA-oppgavene, i særdeleshet personell med ansvar for strategiske beslutninger. Her er det verdt å merke seg at sistnevnte kategori ansatte ikke skal utpekes av noen som forvalter eierforpliktelser for tjenesteytere.
• Det foreslås to års karenstid for medarbeidere som ønsker å gå fra en stilling hos nasjonalt tilsynsorgan (NSA) til flysikringstjenesteyter.
• Foreliggende forslag lanserer konseptet «økonomiske sertifikater», som alle tjenesteytere skal inneha på lik linje med sertifikater av sikkerhetsmessig karakter. Disse sertifikatene skal utstedes av nasjonale myndigheter (NSA) og skal i hovedsak bekrefte at tjenesteytere som ønsker å operere i EU-markedet har en tilstrekkelig økonomisk robusthet, herunder tilfredsstillende forsikringsdekning, og følger gjeldende regler. (Art. 6). Kommisjonen gis myndighet til å gi utfyllende bestemmelser for kravene til økonomiske sertifikater.
• NSA skal også ha ansvar for at ANSPer følger gjeldende anskaffelsesregelverk og oppfyller forpliktelser knyttet til ytelses- og avgiftsregimet
• Ved konkurranseutsetting av terminaltjenester skal NSA godkjenne konkurransegrunnlaget. (Art 8.6).
• Det gjøres et klart skille mellom NCA (National Competent Authorities) som har oppgaver knyttet til safety ((EU) 2018/1139 og NSA (National Supervisory Authorities). Disse oppgavene kan imidlertid tildeles samme nasjonale myndighet forutsatt at uavhengigheten ivaretas.
• Nasjonale myndigheter (i Norge Luftfartstilsynet) har frem til i dag hatt ansvar for utarbeidelse av nasjonale ytelsesplaner både når det gjelder tjenesteyting knyttet til terminal- og underveisfasen. Ytelsesplanene har vært utarbeidet i nært samarbeid med tjenesteyterne og innenfor rammene satt i «union wide targets». EU-kommisjonen har godkjent de endelige planene (for Norge ESA), etter evaluering av «Performance Review Body – PRB».

Foreliggende forslag flytter ansvaret for utarbeidelse av planene fra nasjonale myndigheter til tjenesteyter. Nasjonale myndigheter får i oppgave å evaluere og godkjenne planer for ytelse av terminaltjenester mens evaluering og godkjenning av tjenester knyttet til underveisfasen skal overføres til PRB. Dette betyr i praksis at nasjonale myndigheter får langt mindre innflytelse på ytelsesplanene for underveisfasen enn det som er tilfelle i dag.

• Fastsettelse av «union wide targets» for både underveis- og terminaltjenester foreslås lagt til EU-kommisjonen etter komitologiprosedyren «Advisory». Dette betyr i praksis at kommisjonen får det siste ordet, og er en betydelig endring fra dagens regelverk som forutsetter flertall blant medlemslandene i SES-komiteen (komitologiprosedyren «Examination»).

 Tjenesteyting.

• Det innføres et krav om at eierskap til leverandører av CNS, AIS, ADS, MET og terminaltjenester skal være tilsvarende det som gjelder for europeiske flyselskap. (Art. 8.4) Det vil si at minst 50 % skal eies av fysiske eller juridiske personer i EU.
• Tjenesteytere vil i henhold til foreliggende forslag trenge både et «safety» sertifikat og et økonomisk sertifikat for å kunne tilby sine tjenester i EU.
• Det foreslås at både terminal- og underveistjeneste fortsatt skal være basert på utpeking i det enkelte medlemsland. (Art. 7). Flyplassoperatørene får imidlertid større mulighet til selv å avgjøre om tjenesten skal konkurranseutsettes (forut for utpeking). Utpekingen skal gjelde for en tidsbegrenset periode (max 10 år). Medlemsstatene kan beslutte at også approach»/ankomsttjenester kan konkurranseutsettes. Vanligvis utføres både terminaltjenester og ankomsttjenester av den som er utpekt til å yte terminaltjenester, men dette er ikke et krav og kan i prinsippet leveres av ulike tjenesteytere. Dagens regelverk åpner for at også leverandører av MET-tjenester kan utpekes, men denne muligheten foreslås ikke videreført.
• Forslaget fra 2013 lanserte en obligatorisk vertikal separasjon av støttetjenester (CNS, AIS, ADS, MET og terminal ATS) fra underveistjenester. Dette skulle tilrettelegge for større grad av konkurranseutsetting for derigjennom å oppnå en kostnadsbesparelse. Forslaget møtte imidlertid sterk motstand fra medlemsland og grupper av interessenter. Foreliggende forslag er endret på dette punktet og vertikal separasjon er nå foreslått som en frivillig ordning. Det er imidlertid et absolutt krav om regnskapsmessig og organisatorisk separasjon.
• Tjenester som tilbys og handles på markedsmessige betingelser (konkurranse) skal ikke omfattes av ytelses- og avgiftsregelverket.
• Det foreslås at det etableres en «common information services» (CIS) som skal tilby automatisert trafikkstyring av droner (U-space). Prisen skal baseres på et selvkost-prinsipp. (Art 9).
• Forslaget inneholder også en bestemmelse om å gjøre alle relevante operasjonelle data tilgjengelig for alle lufttrafikk tjenesteytere, inkludert de som vurderer å tilby slike tjenester, luftromsbrukere, flyplasser og Network manager. Prisen skal baseres på et selvkost-prinsipp.
• Utpekte tjenesteytere, både for underveis- og terminaltjenester skal selv utarbeide sin egen ytelsesplan som skal inkludere kostnader for alle tjenester, også de som er anskaffet fra andre. Referanseperioden foreslås redusert til minimum to år, mot fem i gjeldende regelverk. Dette har vært et ønske fra flere medlemsstater, da fem år er lang tid i en omskiftelig tid.
• PRB (EASA) foreslås tildelt ansvaret for å vurdere og godkjenne ytelsesplanene for underveis tjenestene. Det vil bli etablert egne klageorganer for beslutninger fattet av PRB. I henhold til dagens regelverk er det EU-kommisjonen som godkjenner planene. Dette betyr i praksis en overføring av myndighet fra EU-kommisjonen til PRB (EASA).
• PRB får også myndighet til å beslutte kostnadsfordelingen mellom underveistjenesten og terminaltjenestene.
• NSA vil få ansvar for vurdering og godkjenning av ytelsesplanene for terminaltjenestene
• Det foreslås at “unit rate” fastsettes av NSA, ikke av medlemslandet (staten), etter at PRB har bekreftet at disse er i samsvar med ytelsesplanene og avgiftsregelverket.
• Det har lenge vært etterspurt en mulighet for en felles unit rate for underveistjenesten i hele EU-området. Dette for å unngå at luftromsbrukerne flyr lengere ruter enn nødvendig for å komme inn i «billigere» luftrom. Dette har uheldige miljømessige konsekvenser og det vanskeliggjør også planleggingen av ressurser. Foreliggende forslag går ikke så langt at man foreslår en felles unit rate, men det åpner for at EU-kommisjonen kan komme tilbake med forslag til en slik løsning på et senere tidspunkt. 
• Utforming av avgiftene foreslås utformet på EU-nivå for å kunne oppnå en mulig positive effekt på reduksjon av CO2-utslipp. For eksempel kan avgiftene utformes i favør av luftromsbrukere som benytter mer miljøvennlige rutevalg.

«Network Management»

Det foreslås at det ikke lenger skal være krav om Functional Airspace Blocks (FAB), men FAB’er kan fortsette dersom den enkelte stat vurderer eksisterende FAB som nyttig. FAB’ene vil kunne benyttes som verktøy for å nå ytelsesmål, gjennom bl.a. å søke optimalt samarbeid/allianser for de enkelte tjenester som skal leveres. Luftromsdesign blir foreslått i større grad overført til Network Manager nivå for å sikre sømløst luftrom i hele det europeiske nettverk.

Nettverksfunksjonene foreslås tydeligere definert og at de bør omfatte tilrettelegging for delegering av lufttrafikktjenester, samt styring av lufttrafikkontrollkapasitet i nettet. Dette for å styrke den samlede nettverk-orienterte tilnærmingen i Europa. Dette skal særlig styrke implementeringen av en bindende nettverk operasjonsplan, oppnåelse av bindende ytelsesmål, i tillegg til implementering av en ATM nettverks infrastruktur i samsvar med den europeiske ATM Master plan.

Det stilles også forslag om at lufthavner fullt ut bør integreres i nettverket, dette for å kunne samkjøre kapasitet på lufthavner til kapasiteten i luften. Airport operations plan integreres med Network operations plan, og på denne måten kunne bidra til den samlede ytelsen til nettverket og ytelsesplan i helhet.

Det foreslås at Network Operations Plan blir bindende og knyttes til den enkelte tjenesteyters ytelsesplan.

For å kunne bidra til at nettverksfunksjoner blir gjennomført bør Network Manager’s rolle avklares tydeligere.

Den enkelte medlemsstats krav til suverenitet med hensyn til luftrom, offentlig orden, sikkerhet og forsvarskrav skal ikke påvirkes.

Luftrom, interoperabilitet og teknisk utvikling

• Kravet om en ens implementering av FUA (Flexible Use of Airspace) foreslås videreført.
• Det foreslås at regelverket reflekterer en klar og forpliktende link mellom de ulike faser i teknologiprosjektet SESAR og SES.

Merknader
Rettslige konsekvenser

SES- forordningene er i dag gjennomført i norsk rett i egen forskrift. Foreliggende forslag til rettsakt vil medføre overføring av myndighet fra norske myndigheter til EASA (PRB), i praksis ESA for Norge, og følgelig nødvendiggjør en samtykkeproposisjon til Stortinget.

Forslaget innebærer også endring av EASAs oppgaver og nødvendiggjør en endring av EASA basisforordning (EU) 1139/2018. Denne er foreløpig ikke gjennomført i norsk rett.

Økonomiske og administrative konsekvenser

De økonomiske og administrative konsekvensene av foreliggende forslag antas å være begrenset når det gjelder ytelsesstyring. Tjenesteyterne tar over en større del av arbeidet med utarbeidelse av ytelsesplaner, men dette vil neppe medføre et stort merarbeid da de allerede i dag leverer det meste av underlagsmaterialet til Luftfartstilsynet. For Luftfartstilsynet vil ressurser frigjort ved eventuellt mindrearbeid med ytelsesplaner trolig medgå til merarbeid ved at referanseperiodene blir kortere.  

De nye oppgavene knyttet til utstedelse og tilsyn med økonomiske sertifikater, kontroll med at ANSPer følger gjeldende anskaffelsesregelverk samt oppfyller forpliktelser knyttet til ytelses- og avgiftsregimet vil medføre et økt behov for økonomisk kompetanse i NSA (i dag Luftfartstilsynet). Det er foreløpig uklart hvordan disse oppgavene skal løses i praksis (mere detaljerte regler vil bli gitt av EU-kommisjonen), men det er grunn til å anta at det vil være behov for 2 stillinger for å møte behovet.  De løpende kostnader til sertifisering (økonomisk) og tilsyn vil bli gebyrbelagt og kan tas inn i kostbasen til tjenesteyterne. I praksis betyr dette at de nye oppgavene blir finansiert av luftromsbrukerne.

Både tjenesteytere og NSAs antas å få noen engangskostnader i forbindelse med oppstart av endret oppgavefordeling.

Sakkyndige instansers merknader

--

Vurdering

Norges holdning til Single European Sky har vært og er generelt positiv. Det gjaldt også forslaget fra 2013 som aldri ble vedtatt. SES I og SES II er innlemmet i EØS-avtalen.

Foreliggende forslag inneholder mange, til dels omfattende, endringer i forhold til gjeldende regelverk, men også sammenlignet med 2013 forslaget. Vurderingene under er gjort av Luftfartstilsynet. 

1. Innføring av økonomiske sertifikater.

Dette er en helt ny godkjenning som ikke har vært vurdert tidligere. I praksis betyr dette en betydelig skjerping av kravene til tjenesteyterne sammenlignet med dagens regelverk som i hovedsak er basert på forhold knyttet til ivaretakelse av rene flysikkerhetsmessige forhold. Det vil nok kunne hevdes at robust økonomi også har positiv effekt for flysikkerheten, men forslaget bærer preg av å være mer rettet mot hensynet til rettferdig konkurranse. Dette støtter også opp om et helhetsinntrykk av at man ønsker å tilrettelegge for ytterligere konkurranseutsetting i denne sektoren som har vært preget av store nasjonale (ofte statlige) aktører. Systemet har fellestrekk med reguleringen av flyselskap hvor det er krav om både en AOC (sikkerhet) og en lisens (økonomi). Krav til økonomisk sertifisering vil omfatte alle tjenesteytere, også de som kun leverer tjenester på norske flyplasser og i norsk luftrom. Det foreslås at EU-kommisjonen får fullmakt til å foreslå mer detaljerte regler for hvordan sertifiseringskravene skal utformes og det er derfor vanskelig på det nåværende tidspunkt å vite hva dette konkret vil innebære i praksis.

Fra norsk side synes det i utgangspunktet fornuftig at det stilles denne typen felles krav til alle tjenesteytere for å tilrettelegge for et rettferdig og velfungerende marked

Det er poengtert at det skal være et klart skille på myndighetsnivå mellom de som utsteder sikkerhetssertifikater (NCA) og de som utsteder økonomiske sertifikater (NSA). Forutsatt at denne uavhengigheten kan ivaretas vil det ikke være noe i veien for at samme statlige myndighet ivaretar begge oppgavene. I dag ivaretar Luftfartstilsynet utstedelse av sikkerhetssertifikater. Dersom økonomiske sertifikater skal utstedes av samme organ vil det trolig kreve at sterkere økonomisk kompetanse tilføres Luftfartstilsynet samt noe intern omorganisering.

       2. Uavhengighet og vertikal separasjon.

Kravet om uavhengighet mellom tjenesteyter og tilsynsmyndigheten ligger fast. I Norge ble dette gjort da Luftfartsverket ble delt i 2000. Avinor AS, Avinor Flysikring AS og Luftfartstilsynet er i dag helt separate juridiske enheter. Foreliggende forslag stiller i motsetning til 2013- forslaget ikke krav om vertikal separasjon av” kjernetjenester” og” støttetjenester”. Det vil være tilstrekkelig med organisatorisk og regnskapsmessig separasjon som gjør at underveistjenesten kan identifiseres separat fra de andre deler av ANS-tjenesteproduksjonen (CNS, AIS, ADS, MET og terminaltjenester). Avinor Flysikring AS kan altså beholde dagens tjenestetilbud innenfor ett og samme selskap, forutsatt at regnskapssystemet gir tilstrekkelig mulighet til å skille de ulike tjenester fra hverandre.

      3. Avgifts- og ytelsesstyring.

Foreliggende forslag innebærer betydelige endringer av dagens avgifts- og ytelsesstyringsregime; også sammenlignet med forslaget fra 2013.

Dette gjelder ikke minst hva angår fastsettelse av overordnede mål (union wide targets) for den enkelte referanseperiode. Komitologiprosedyren som i dag benyttes ved fastsettelse av mål gir medlemsstatene stor innflytelse og mulighet til i stor grad å blokkere EU-kommisjonens ønske om ambisiøse mål. Den foreslåtte prosedyren vil kun gi medlemsstatene en rådgivningsoppgave, mens beslutningen vil ligge hos EU-kommisjonen både hva gjelder mål for underveistjenester og terminaltjenester. Forslaget om denne store overføringen av myndighet skyldes nok i hovedsak erfaringene så langt hvor det har vist seg at fastsettelse av mål har blitt en betydelig dragkamp mellom EU-kommisjonen, som ønsker mål i tråd med de opprinnelige vedtatte ambisjoner (i 2004 og 2009), og medlemslandene som har ønsket å bremse. Norge har i stor grad vært mer på linje med EU-kommisjonens holdning enn landene som har arbeidet imot. Luftfartstilsynet er derfor av den oppfatning at foreliggende forslag til fastsetting av mål er akseptabelt.

Forslaget om at utarbeidelse av ytelsesplanene nå skal overlates til tjenesteyterne og ikke som i dag myndighetene (i Norge Luftfartstilsynet) synes totalt sett å være en fornuftig løsning. I praksis har planene i stor grad vært basert på kostnadsdata levert fra tjenesteyterne uten at myndighetene har vært i posisjon til å overprøve disse. Nasjonale myndigheters rolle har i denne sammenheng blitt noe uklar.

En todeling som består i at nasjonale myndigheter godkjenner planene for terminalavgifter på landets flyplasser og PRB får ansvaret for planene for underveistjenestene kan gjøre behandlingen av ytelsesplanene enklere og mindre byråkratisk. Dette er utvilsomt nødvendig dersom referanseperiodene skal reduseres til minimum 2 år. På den andre side er det et faktum at når medlemsstatenes ikke lengre skal involveres i planene for underveistjenester vil dette bety at nasjonale myndigheter mister stor grad av styring i eget luftrom.

Fra norsk side er det også grunn til å se nærmere på om det er ønskelig at PRB skal ta den endelige avgjørelse når det gjelder kostnadsfordeling mellom terminaltjenester og underveistjenester.

      4. Funksjonelle luftromsblokker

Etableringen av funksjonelle luftromsblokker (FAB) var en av de bærende elementer da SES II ble vedtatt i 2009. De ti årene som har gått etter at Norge etablerte NEFAB sammen med Finland, Estland og Latvia har vist at denne konstruksjonen har hatt liten effekt på måloppnåelsen. Det har vært løpende samarbeid på myndighetsnivå, men på tjenesteyternivå har det kommet få konkrete resultater utover at det er etablert Free Route airspace i samarbeide med den svensk/danske FAB’en (NEFRA). Fra norsk side synes det derfor fornuftig at FAB-arbeidet blir frivillig og mer fleksibelt.

      5. Sterkere EU-styring

Forslaget bærer generelt preg av at EU ønsker en sterkere sentral styring på hvordan målene for SES skal nås. Progresjonen har ikke vært som forventet eller ønsket siden initiativet ble tatt i 2004 og vi ser her en ytterligere tilstramming fra kommisjonens side. Delegasjon av oppgaver til PRB betyr i praksis sterkere styring fra kommisjonen siden PRB nå legges til EASA som er et byrå som i stor grad er styrt av EU-kommisjonen.

Det er foreløpig ikke klart om det nye regelverket gir rom for at det tas lokale hensyn. For de nordiske landene, som ligger i ytterkant av sentral-Europa, så har man ikke samme kapasitetsutfordringer i luftrommet, noe som også tilsier at implementering av en ATM nettverks infrastruktur bør kunne skaleres. For sentrale deler av europeisk luftrom kan det synes fornuftig at luftromsdesign i større grad overført til Network Manager, tilsvarende de tiltakene som ble gjort sommeren 2019, med omruting av trafikk. Men det er viktig at regelverket åpner for noe fleksibilitet som bidrart til at tiltakene blir målrettet, ikke etter «one-size fits all».

Den klare presisering av at den enkelte medlemsstats krav til suverenitet med hensyn til luftrom, offentlig orden, sikkerhet og forsvarskrav ikke skal påvirkes står muligens litt i motstrid til at det foreslås at luftromsdesign i større grad overføres til Network Manager.

Luftfartstlsynet mener forordningen er EØS-relevant og akseptabel. Det er ikke endelig vurdert om det er behov for tilpasningstekst. 

Status Forslaget er lagt fram for EU-Parlamentet og Rådet og det er forventet at triologi forhandlinger kan starte våren 2021.