Driftsbegrensninger knyttet til støy i lufthavner
Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 598/2014 av 16. april 2014 om regler og framgangsmåter for innføring av driftsbegrensninger knyttet til støy i lufthavner i Fellesskapet ved en balansert tilnærming og om oppheving av direktiv 2002/30/EF
Regulation (EU) No 598/2014 of the European Parliament and of the Council of 16 April 2014 on the establishment of rules and procedures with regard to the introduction of noise-related operating restrictions at Union airports within a Balanced Approach and repealing Directive 2002/30/EC
Norsk forskrift kunngjort 13.10.2015
Nærmere omtale
BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 19.11.2014)
Sammendrag av innhold
orordningen er resultatet av ett av tre regelverksforslag som inngikk i Kommisjonens ”lufthavnpakke”. Forordningen vil erstatte råds- og parlamentsdirektiv 2002/30/EF om regler og prosedyrer for innføring av støyrelaterte driftsbegrensinger på lufthavner i Fellesskapet. Både det gjeldende regelverket og forordningen gjelder bare for lufthavner med mer enn 50 000 sivile flybevegelser per år – dvs. bare for de fire største norske lufthavnene.
Hovedformålet er å kartlegge støysituasjonen ved de berørte lufthavnene og å sørge for at eksisterende og nye støytiltak er tilstrekkelige, men heller ikke går lenger enn nødvendig. Det foreskrives en helhetlig vurderingsmetodikk som (med basis i policy-dokumenter fra den globale organisasjonen ICAO) kalles ”Balanced Approach” (heretter ”balansert metode”). Målet er å sikre den mest kostnadseffektive kombinasjonen av fire tiltaksformer: (1) Reduksjon av støy fra kilden (luftfartøyet), (2) arealplanlegging på og rundt lufthavnene, (3) støybegrensende operative prosedyrer, og (4) direkte restriksjoner på operasjonene. Man skal iverksette det som vurderes som nødvendige støytiltak, men disse skal ikke være flere eller mer inngripende enn nødvendig.
For dette formålet skal det utpekes en eller flere myndigheter (heretter ”myndigheten”) som har kompetanse til å fastsette operative restriksjoner. Det antydes at denne kan søke bistand hos Performance Review Body (i dag Eurocontrol) utpekt i medhold av forordning (EU) nr. 691/2010 (”ytelsesforordning” i Single European sky-pakken). I tillegg skal det være mulig å få overprøvd den beslutningen som tas av den kompetente myndigheten hos et uavhengig organ ("right of appel").
Selve vurderingen av støysituasjonen skal skje i medhold av reglene i direktiv 2002/49/EF, nasjonale og regionale regler. Blant annet skal det legges vekt på eventuelle tiltaksplanene som er fastsatt i medhold av artikkel 8 og vedlegg V til det direktivet. Det forutsettes at nasjonale myndigheter beholder myndigheten til å definere hva som er akseptabel støy. Samtidig stilles det klare krav til kvaliteten på de vurderingene og avveiningene som foretas, og de prosedyrene som følges. Det kreves også at den kompetente myndigheten vurderer støysituasjonen på de berørte lufthavnene regelmessig (”on a regular basis”), så et av de viktige spørsmålene hvor ofte en slik vurdering må foretas og hva det har å si for tiltak som allerede eksisterer på det tidspunktet gjennomføringsforskriften trer i kraft. Når nye tiltak vurderes skal myndighetene sørge for tilstrekkelig datagrunnlag og åpenhet og involvering av berørte (flyplassen selv, naboer, flyselskaper, ytere av flysikringstjenester og Nettverksforvalteren etter forordning (EU) nr. 677/2011).
Beslutninger skal baseres på støyregnskaper fastlagt i forbindelse med sertifisering. Kommisjonen kan be om informasjon fra flyselskapene om støyegenskapene til de flyene de disponerer. På samme måte kan Det europeiske flysikkerhetsbyrået (EASA) be om opplysninger om en flymodels støyegenskaper fra innehaveren av typesertifikatet for vedkommende flytype. De innsamlede dataene skal – etter å ha blitt verifisert – lagres i en felleseuropeisk database som både myndigheter, flyselskaper og ytere av flysikringstjenester skal ha adgang til.
Det opprinnelige forslaget inneholdt en kontroversiell bestemmelse om at Kommisjonen skulle kunne overprøve de nasjonale vurderingene av om et støytiltak er nødvendig eller ikke. Bakgrunnen var blant annet at Kommisjonen skulle kunne føre en overordnet kontroll med den samlede kapasiteten i det europeiske nettverket, typisk av hensyn til transatlantiske transportflygninger som kan ha behov for kapasitet til å lande om natten ved viktige transportknutepunkter i Europa. Etter nokså samstemt kritikk fra medlemsstatene om at de selv må ha siste ordet når det gjelder det man normalt oppfatter som arealplanleggingsspørsmål, ble denne bestemmelsen tatt ut. I stedet inneholder forordningen en bestemmelse som pålegger de kompetente myndighetene om å sende en begrunnet notifikasjon til andre medlemsstater, Kommisjonen og andre berørte seks måter før de setter i verk en ny støyrestriksjon. Kommisjonen kan evaluere saken og informere den kompetente myndigheten dersom den mener det foreligger brudd på prosedyrereglene i forordningen. Den kompetente myndigheten plikter å svare hvordan den vil forholde seg til Kommisjonens syn, men forordningen inneholder ikke selv ytterligere sanksjonsregler.
Forordningen inneholder flere bestemmelser om såkalte ”marginally complient” luftfartøyer – det vil si luftfartøyer som bare så vidt oppfyller en støystandard definert av ICAO. Luftfartstilsynet har opplyst at det hvert år bare lander ett eller to slike fartøyer i Norge. Vi bruker derfor ikke mer plass på disse i det følgende.
Merknader
Det direktivet forordningsutkastet vil erstatte er gjennomført i norsk rett ved forskrift 9. januar 2006 nr. 22 om innføring av støyrelaterte driftsbegrensninger ved norske flyplasser (BSL E 2-3). Den er hjemlet i luftfartsloven § 9-1 og § 16-1.
Denne forskriften samspiller med reglene om behandling av konsesjoner og teknisk-operativ godkjenning til lufthavner i luftfartslovens kapittel 7. Det følger av lovens § 7-6 at konsesjon bare må gis dersom det er forenlig med allmenne hensyn, og av § 7-7 følger det at konsesjon gis på de vilkår som finnes påkrevd – herunder støymessige vilkår. I tillegg inneholder forskrift 11. januar 2007 nr. 40 om konsesjon for landingsplasser regler om hvilket innhold en konsesjonssøknad skal ha, samt en del andre formelle krav. Det materielle skjønnet som foretas ved tildeling eller endring av konsesjon gjøres direkte på grunnlag av de skjønnsmessige kriteriene i loven.
For Oslo lufthavn, Gardermoen er det fastsatt en egen forskrift om støy som inneholder relativt detaljerte krav til flyoperasjonene på lufthavnen. Videre samspiller de nevnte luftfartsreglene med reglene om støy i forskrift 1. juni 2004 nr. 931 om begrensning av forurensning (dens kapittel 5) som gjennomfører direktiv 2002/49/EF, de generelle reglene om arealplanlegging i plan- og bygningsloven, samt reglene om konsekvensutredning. Endelig sampiller de med forvaltningslovens regler – særlig dersom tiltaket har form av et enkeltvedtak.
De vurderingene som er gjort så langt tilsier at forordningen ikke krever lovendring. Derimot krever den at den eksisterende forskriften om støyrelaterte driftsbegrensninger blir endret. Det er ikke naturlig å si at forslaget griper vesentlig inn i norsk handlefrihet. Konsekvensene er beskrevet mer konkret under Vurdering.
Sakkyndige instansers merknader
Alminnelig høring er ikke gjennomført, men Luftfartstilsynet, Miljøverndepartementet og Avinor har vært fortløpende involvert for å sikre et forsvarlig grunnlag for Samferdselsdepartementets vurderinger. Luftfartstilsynet tar som utgangspunkt at forordningen inneholder krav om formalisering av prosedyrer som følges allerede i dag. Dermed er det ikke riktig å si at kostnadene ved å følge reglene i forordningen er en konsekvens av den.
Vurdering
Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13
Status
Den endelige forordningen ble publisert 16. april 2014. Det er oppnådd enighet blant EFTA-landene om innholdet i EØS-komitebeslutningen som vil ta forordningen inn i EØS-avtalen. Det er ventet at saken vil bli behandlet i EØS-komiteens møte 12.desember 2014. Nasjonal gjennomføringsforskrift er sendt på høring med merknadsfrist 20. januar 2015. Det er ikke ventet vesentlig uenighet i høringen.
Sammendrag av innhold
orordningen er resultatet av ett av tre regelverksforslag som inngikk i Kommisjonens ”lufthavnpakke”. Forordningen vil erstatte råds- og parlamentsdirektiv 2002/30/EF om regler og prosedyrer for innføring av støyrelaterte driftsbegrensinger på lufthavner i Fellesskapet. Både det gjeldende regelverket og forordningen gjelder bare for lufthavner med mer enn 50 000 sivile flybevegelser per år – dvs. bare for de fire største norske lufthavnene.
Hovedformålet er å kartlegge støysituasjonen ved de berørte lufthavnene og å sørge for at eksisterende og nye støytiltak er tilstrekkelige, men heller ikke går lenger enn nødvendig. Det foreskrives en helhetlig vurderingsmetodikk som (med basis i policy-dokumenter fra den globale organisasjonen ICAO) kalles ”Balanced Approach” (heretter ”balansert metode”). Målet er å sikre den mest kostnadseffektive kombinasjonen av fire tiltaksformer: (1) Reduksjon av støy fra kilden (luftfartøyet), (2) arealplanlegging på og rundt lufthavnene, (3) støybegrensende operative prosedyrer, og (4) direkte restriksjoner på operasjonene. Man skal iverksette det som vurderes som nødvendige støytiltak, men disse skal ikke være flere eller mer inngripende enn nødvendig.
For dette formålet skal det utpekes en eller flere myndigheter (heretter ”myndigheten”) som har kompetanse til å fastsette operative restriksjoner. Det antydes at denne kan søke bistand hos Performance Review Body (i dag Eurocontrol) utpekt i medhold av forordning (EU) nr. 691/2010 (”ytelsesforordning” i Single European sky-pakken). I tillegg skal det være mulig å få overprøvd den beslutningen som tas av den kompetente myndigheten hos et uavhengig organ ("right of appel").
Selve vurderingen av støysituasjonen skal skje i medhold av reglene i direktiv 2002/49/EF, nasjonale og regionale regler. Blant annet skal det legges vekt på eventuelle tiltaksplanene som er fastsatt i medhold av artikkel 8 og vedlegg V til det direktivet. Det forutsettes at nasjonale myndigheter beholder myndigheten til å definere hva som er akseptabel støy. Samtidig stilles det klare krav til kvaliteten på de vurderingene og avveiningene som foretas, og de prosedyrene som følges. Det kreves også at den kompetente myndigheten vurderer støysituasjonen på de berørte lufthavnene regelmessig (”on a regular basis”), så et av de viktige spørsmålene hvor ofte en slik vurdering må foretas og hva det har å si for tiltak som allerede eksisterer på det tidspunktet gjennomføringsforskriften trer i kraft. Når nye tiltak vurderes skal myndighetene sørge for tilstrekkelig datagrunnlag og åpenhet og involvering av berørte (flyplassen selv, naboer, flyselskaper, ytere av flysikringstjenester og Nettverksforvalteren etter forordning (EU) nr. 677/2011).
Beslutninger skal baseres på støyregnskaper fastlagt i forbindelse med sertifisering. Kommisjonen kan be om informasjon fra flyselskapene om støyegenskapene til de flyene de disponerer. På samme måte kan Det europeiske flysikkerhetsbyrået (EASA) be om opplysninger om en flymodels støyegenskaper fra innehaveren av typesertifikatet for vedkommende flytype. De innsamlede dataene skal – etter å ha blitt verifisert – lagres i en felleseuropeisk database som både myndigheter, flyselskaper og ytere av flysikringstjenester skal ha adgang til.
Det opprinnelige forslaget inneholdt en kontroversiell bestemmelse om at Kommisjonen skulle kunne overprøve de nasjonale vurderingene av om et støytiltak er nødvendig eller ikke. Bakgrunnen var blant annet at Kommisjonen skulle kunne føre en overordnet kontroll med den samlede kapasiteten i det europeiske nettverket, typisk av hensyn til transatlantiske transportflygninger som kan ha behov for kapasitet til å lande om natten ved viktige transportknutepunkter i Europa. Etter nokså samstemt kritikk fra medlemsstatene om at de selv må ha siste ordet når det gjelder det man normalt oppfatter som arealplanleggingsspørsmål, ble denne bestemmelsen tatt ut. I stedet inneholder forordningen en bestemmelse som pålegger de kompetente myndighetene om å sende en begrunnet notifikasjon til andre medlemsstater, Kommisjonen og andre berørte seks måter før de setter i verk en ny støyrestriksjon. Kommisjonen kan evaluere saken og informere den kompetente myndigheten dersom den mener det foreligger brudd på prosedyrereglene i forordningen. Den kompetente myndigheten plikter å svare hvordan den vil forholde seg til Kommisjonens syn, men forordningen inneholder ikke selv ytterligere sanksjonsregler.
Forordningen inneholder flere bestemmelser om såkalte ”marginally complient” luftfartøyer – det vil si luftfartøyer som bare så vidt oppfyller en støystandard definert av ICAO. Luftfartstilsynet har opplyst at det hvert år bare lander ett eller to slike fartøyer i Norge. Vi bruker derfor ikke mer plass på disse i det følgende.
Merknader
Det direktivet forordningsutkastet vil erstatte er gjennomført i norsk rett ved forskrift 9. januar 2006 nr. 22 om innføring av støyrelaterte driftsbegrensninger ved norske flyplasser (BSL E 2-3). Den er hjemlet i luftfartsloven § 9-1 og § 16-1.
Denne forskriften samspiller med reglene om behandling av konsesjoner og teknisk-operativ godkjenning til lufthavner i luftfartslovens kapittel 7. Det følger av lovens § 7-6 at konsesjon bare må gis dersom det er forenlig med allmenne hensyn, og av § 7-7 følger det at konsesjon gis på de vilkår som finnes påkrevd – herunder støymessige vilkår. I tillegg inneholder forskrift 11. januar 2007 nr. 40 om konsesjon for landingsplasser regler om hvilket innhold en konsesjonssøknad skal ha, samt en del andre formelle krav. Det materielle skjønnet som foretas ved tildeling eller endring av konsesjon gjøres direkte på grunnlag av de skjønnsmessige kriteriene i loven.
For Oslo lufthavn, Gardermoen er det fastsatt en egen forskrift om støy som inneholder relativt detaljerte krav til flyoperasjonene på lufthavnen. Videre samspiller de nevnte luftfartsreglene med reglene om støy i forskrift 1. juni 2004 nr. 931 om begrensning av forurensning (dens kapittel 5) som gjennomfører direktiv 2002/49/EF, de generelle reglene om arealplanlegging i plan- og bygningsloven, samt reglene om konsekvensutredning. Endelig sampiller de med forvaltningslovens regler – særlig dersom tiltaket har form av et enkeltvedtak.
De vurderingene som er gjort så langt tilsier at forordningen ikke krever lovendring. Derimot krever den at den eksisterende forskriften om støyrelaterte driftsbegrensninger blir endret. Det er ikke naturlig å si at forslaget griper vesentlig inn i norsk handlefrihet. Konsekvensene er beskrevet mer konkret under Vurdering.
Sakkyndige instansers merknader
Alminnelig høring er ikke gjennomført, men Luftfartstilsynet, Miljøverndepartementet og Avinor har vært fortløpende involvert for å sikre et forsvarlig grunnlag for Samferdselsdepartementets vurderinger. Luftfartstilsynet tar som utgangspunkt at forordningen inneholder krav om formalisering av prosedyrer som følges allerede i dag. Dermed er det ikke riktig å si at kostnadene ved å følge reglene i forordningen er en konsekvens av den.
Vurdering
Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13
Status
Den endelige forordningen ble publisert 16. april 2014. Det er oppnådd enighet blant EFTA-landene om innholdet i EØS-komitebeslutningen som vil ta forordningen inn i EØS-avtalen. Det er ventet at saken vil bli behandlet i EØS-komiteens møte 12.desember 2014. Nasjonal gjennomføringsforskrift er sendt på høring med merknadsfrist 20. januar 2015. Det er ikke ventet vesentlig uenighet i høringen.