Om Schengen-samarbeidet

Forsiden - Lær mer - Om Schengen-samarbeidet

Kilde: Om Schengensamarbeidet (NOU 2009:20 Ny grenselov, kapittel 3.3)

Hva er Schengen
Schengenavtalen er en avtale opprinnelig inngått i 1985 mellom 5 av EUs medlemsland om avskaffelse av inn- og utreisekontroll for personer. Schengen omfattes i dag av 22 av EUs medlemsland. Norge og Island sluttet seg til 25. mars 2001. Schengenreglene er i vesentlig utstrekning tatt inn i norsk lovgivning ved aktuelle bestemmelser i utlendingsloven med forskrift og lov om Schengen informasjonssystem (SIS – loven). [1]

Schengenprosessen; litt historikk
Schengenavtalen ble inngått av Belgia, Frankrike, Luxembourg, Nederland og Vest-Tyskland. Avtalen er senere fulgt opp av Schengenkonvensjonen av 19. juni 1990. Konvensjonen angir målsetningene for samarbeidet, samt detaljerte tiltak for å oppnå dette. Samarbeidet trådte formelt i kraft 26. mars 1995. Storbritannia og Irland har valgt å stå utenfor den delen av samarbeidet som omfatter opphevelse av grensekontrollen. Heller ikke alle de nye medlemslandene deltar fullt ut i samarbeidet ennå. Inkorporeringen av Schengenkonvensjonen førte ikke til noen umiddelbare materielle endringer av Schengenregelverket, men de institusjonelle rammene ble endret. Schengenorganene ble erstattet av EUs organer. EUs Råd overtok Eksekutivkomiteens rolle, Sentralgruppen ble erstattet av Coreper, og Schengenarbeidsgruppene ble arbeidsgrupper under Rådet. Videre medførte det behov for utvikling av nye rettsakter på Justis- og innenrikssektoren for å definere hvilke rettsakter som vil være Schengenrelevante. Dette er det Rådet som avgjør. De Schengenrelevante rettsaktene blir bindende for Norge.

Det opprinnelige Schengensamarbeidet var et samarbeid utenfor EUs (den gang EFs) institusjoner. Schengensamarbeidet var derfor utenfor den felles lovgivning. Det dreide seg om et vanlig mellomstatlig samarbeid hvor beslutninger måtte vedtas ved enstemmighet. Etter hvert ønsket imidlertid flere land å ta del i arbeidet med å åpne grensene, og i Amsterdamtraktaten i juni 1997 vedtok statsledere i de 15 EU - landene at Schengensamarbeidet skulle bli en del av EU.

Schengenregelverket er gjort til en del av EUs rettsregler ved at det som en del av Amsterdamtraktaten ble undertegnet en egen protokoll (protokoll nr. 2) om dette – Schengenprotokollen. Regelverket er gjort til EU-rett ved at det i Schengenprotokollen står at EU «ønsker å inkorporere de ovennevnte avtaler og regler i Den europeiske union». Det står videre at Schengenregelverket – herunder Schengenavtalen av 14. juni 1985 og Schengenkonvensjonen av 19. juni 1990 og vedtak gjort på grunnlag av konvensjonen – «bare kommer til anvendelse dersom og i den utstrekning de er forenlige med unions- og fellesskapsretten». Hvilke regler som var en del av Schengenregelverket – i tillegg til Schengenavtalen og Schengenkonvensjonen – da Norge undertegnet tilslutingsavalen, er omhandlet i St. meld. nr. 33 (1998-1999).

Fra 21. desember 2007 ble Schengenområdet utvidet til å omfatte Polen, Estland, Latvia, Litauen, Tsjekkia, Slovakia, Slovenia, Ungarn og Malta. Sveits ble medlem av Schengen 12. desember 2008. Schengenområdet omfatter nå Norge, Island, Sveits og alle EUs medlemsland med unntak av Storbritannia, Irland, Kypros, Bulgaria og Romania. De tre siste skal imidlertid bli en del av Schengensamarbeidet når blant annet tiltak for databeskyttelse, ekstern grensekontroll og politisamarbeid er på plass. Liechtenstein har signert en avtale om deltagelse i Schengensamarbeidet: avtalen anvendes provisorisk fra 9. juni 2011 i påvente av at alle parter ratifiserer avtalen.

Schengensamarbeidet og Island/Norge
Innbyggerne i de nordiske land er nært knyttet til hverandre gjennom et historisk, kulturelt og til dels språklig fellesskap. Dette fellesskapet har ført til at de nordiske landene i mer enn 40 år har hatt et felles passkontrollområde med en indre pass- og reisefrihet. Dette samarbeidet kalles i det daglige den nordiske passunionen. Da det ble klart at Danmark, Finland og Sverige ønsket å delta i Schengensamarbeidet skapte dette usikkerhet om fremtiden til den nordiske passunionen. Spørsmålet ble diskutert av landenes statsministere på et møte i Reykjavik i 1995. Statsministrene ble enige om at den nordiske passfriheten var best tjent med at også Norge og Island ble med i Schengensamarbeidet. Norge undertegnet en samarbeidsavtale om dette den 19. desember 1996, og denne ble godkjent av Stortinget 9. juni 1997.

Mens Schengenlandene forhandlet med Island og Norge, gikk utviklingen videre innen EU, og da statslederne i juni 1997 vedtok å integrere Schengensamarbeidet i EU (Amsterdamtraktatens protokoll nr. 2 – Schengenprotokollen)ble det nødvendig med nye forhandlinger med Island og Norge. Videreutvikling av Schengenregelverket ville etter Amsterdamtraktaten skje etter vanlig EU – prosedyre. De nye forhandlingene ble sluttført vinteren 1998/99 og den nye avtalen (tilknytningsavtalen) ble godkjent av Stortinget 26. april 1999. Den nye avtalen avløser dermed samarbeidsavtalen fra 1996. Det islandske Alltinget godkjente avtalen i mars 2000. Det operative grensesamarbeidet ble iverksatt 25. mars 2001.

Det institusjonelle samarbeid mellom Norge/Island og EU
For å sikre Island og Norge deltagelse i Schengensamarbeidet er det opprettet et fellesorgan hvor Island og Norge og samtlige av Unionsrådets medlemmer (herunder også Irland og Storbritannia) skal delta. Fellesorganet skal behandle alle typer Schengensaker. Norge har talerett i fellesorganet, men fellesorganet har ikke beslutningskompetanse. Vedtak som gjelder for Schengenområdet vedtas av EU-medlemmene i Rådet. Norge godtar/tar stilling til vedtaket i etterkant.

Hovedtrekkene i Schengen­samarbeidet

Inn- og utreisekontroll ved indre grenser
Kjernen i Schengensamarbeidet er avskaffelse av inn- og utreisekontroll på indre grenser. Den reisende trenger ikke lenger å vise passet ved grensene, men må likevel ha med seg gyldige identifikasjonspapirer for andre anledninger. [2] Avskaffelsen av passkontrollen gjelder også for innbyggere av tredjeland. Dette betyr for eksempel at en reisende som kommer fra det amerikanske kontinent via Island vil bli passkontrollert på Keflavik, og kan deretter reise fritt i 25 europeiske land – 22 EU-land samt Sveits, Island og Norge. Kontroll skal foretas både ved innreise og utreise fra Schengenområdet.

Fjerning av inn- og utreisekontrollen betyr ikke at sikkerhetskontrollen på flyplasser forsvinner. Flyselskaper kan kreve identifikasjonspapirer i forbindelse med ombordstigning i fly.

Dersom hensynet til den offentlige orden eller statens sikkerhet krever det, kan det enkelte land for et begrenset tidsrom gjeninnføre inn- og utreisekontrollen. En slik tidsbegrenset gjeninnføring av inn- og utreisekontrollen skal skje i samråd med de øvrige Schengenlandene. Likeledes kan det enkelte land ut fra sin egen nasjonale lovgivning foreta kontroller i grensenære områder. Dette foregår vanligvis i form av stikkprøvekontroller.

Varekontroll omfattes ikke av Schengensamarbeidet. Dette reguleres innen EU av reglene om det indre marked og tollunionen, og mellom EU og EØS-landene Island, Lichtenstein og Norge hovedsakelig av EØS-avtalen. Tollkontroll ved de indre grenser består.

Inn- og utreisekontroll ved ytre grenser
Etter hovedreglene i Schengenregelverket skal passering av de ytre grensene skje ved godkjente grenseovergangssteder og innenfor åpningstid. Ved større overgangssteder vil det være døgnåpent. Ved passering av den ytre grense skal de nasjonale myndigheter foreta en identitetskontroll av alle som passerer grensen og i tillegg foreta grundigere kontroll av tredjelandsborgere, dvs. personer som ikke er statsborgere av Schengenland. For disse vil det bli kontrollert om vedkommende har gyldig visum dersom han/hun kommer fra et visumpliktig land og om vedkommende har tilstrekkelige midler til opphold og reise. Det skal også kunne kreves opplysninger om oppholdets formål. Det vil videre bli foretatt en kontroll mot Schengenlandenes felles database (SIS-databasen) for å kontrollere om vedkommende er ettersøkt for straffbare handlinger mv.

Personer som tilfredsstiller innreisevilkårene og som har fått innvilget et «Schengenvisum» har rett til å oppholde seg innenfor Schengenområdet i inntil tre måneder. Opphold ut over tre måneder krever oppholdstillatelse. Schengenlandene skal også utføre kontroll ved utreise fra Schengenområdet. Denne kontrollen har imidlertid lavere prioritet enn innreisekontrollen. Svalbard og en del europeiske territorier utenfor det europeiske fastland omfattes ikke av Schengensamarbeidet.

Passasjerer på fly fra tredjeland skal gjennomgå inn- og utreisekontroll ved den første internasjonale flyplassen de kommer til i et Schengenland. Deretter vil de slippe ytterligere inn- og utreisekontroll så lenge de beveger seg innen Schengenområdet. Det samme prinsippet gjelder for kontroll av skipstrafikken. Således vil ikke ferjetrafikk mellom Norge og Danmark, Sverige og Tyskland bli underlagt inn- og utreisekontroll. Kontrollen vil imidlertid bli opprettholdt for ferjer mellom Norge og Storbritannia.

Visumsamarbeidet
Etter Schengenregelverket forplikter deltagerlandene seg til å harmonisere sin visumpolitikk. Visum er en innreisetillatelse som vanligvis gis ved påtegning i vedkommendes pass. Schengenlandene har utarbeidet en felles liste over stater der borgere ikke er visumpliktige og en tilsvarende for land der borgere er visumpliktige til samtlige Schengenland. Island og Norge må som Schengenmedlemmer harmonisere sine lister med resten av Schengenlandene. Listen over stater med visumplikt kan endres av EUs unionsråd (EUs ministere.)

Etter Schengenregelverket kan det i visse tilfeller utstedes et nasjonalt visum som bare har gyldighet i det landet det er utstedt. Slik utstedelse kan blant annet skje på humanitært grunnlag.

Visa Information System (VIS)
Rådet i EU vedtok sommeren 2008 to rettsakter om et felles europeisk visum informasjonssystem, Visa Information System (VIS)-rådsforordning nr. 767/2008 om VIS og utveksling av opplysninger mellom medlemsstater om visum (VIS-forordningen) og rådsbeslutning nr. 633/2008 om tilgang til VIS for utpekte myndigheter og Europol med henblikk på å hindre, avdekke og etterforske terrorhandlinger og andre alvorlige kriminelle handlinger. VIS er et system mellom Schengenlandene for utveksling av informasjon i forbindelse med behandling og avgjørelse av visumsøknader. Hensikten er bl.a. å forbedre implementeringen av Schengenlandenes felles visumpolitikk. Videre skal systemet bidra til å forenkle søknadsprosedyrer, identifikasjon og retur av personer uten lovlig opphold, avverge «visa-shopping» og forfalskning, samt forebygge trusler mot medlemsstatenes indre sikkerhet. Opplysninger som er nødvendige for å behandle søknad om visum (herunder biometrisk personinformasjon i form av ansiktsfoto og fingeravtrykk), samt opplysninger om avgjørelse, annullering, tilbakekall og forlengelse, registreres i nasjonale enheter og overføres til en sentral enhet (C-VIS-databasen) for gjensidig benyttelse av autoriserte myndigheter i alle medlemsstatene. Opplysningene skal brukes ved behandling av visumsøknader, ved grensekontrollmyndighetenes verifisering av identitet og kontroll av visumets gyldighet ved passering av Schengen yttergrense, ved utlendingsmyndighetenes identifisering av utlendinger uten lovlig opphold, og ved anvendelsen av rådsforordning nr. 343/2003 av 18. februar 2003 om fastsettelse av kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken medlemsstat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som fremlegges i en medlemsstat av en borger av et tredjeland (Dublin II-forordningen). I noen nærmere angitte situasjoner har autoriserte nasjonale myndigheter og Europol lesetilgang til VIS for å hindre, avdekke og etterforske terrorhandlinger og andre alvorlige kriminelle handlinger.

VIS er nå hjemlet i utlendingsloven ved lovendring av 19. juni 2009 – ny utlendingslov §§ 102 – 102e.

Asylsamarbeidet
Europa har lange tradisjoner for å ta i mot mennesker som flykter på grunn av krig eller forfølgelse i sitt land. På grunn av en økende andel asylsøkere siden begynnelsen av 1990-tallet har EUs medlemsland begynt å utvikle en felles asylpolitikk. De første tiltakene ble innført gjennom Schengensamarbeidet. Et eksempel er etablering av felles regler om hvilke land som skal ha ansvaret for en asylsøknad (Dublin-konvensjon av 1990, erstattet i 2003 av Dublin II-forordningen). Amsterdamtraktaten gir EU en sterkere rolle i asyl - og innvandringspolitikken. Utviklingen mot et felles europeisk asylsystem kan deles inn i to faser. Den første fasen angår utviklingen mot felles minimumsstandarder og ordninger knyttet til asylpolitikken. Den andre fasen av systemet vil føre til felles asylprosedyrer i EU.

I tillegg til et felles europeisk asylsystem er det utarbeidet et regionalt beskyttelsesprogram (Regional Protection Programme) i EU for flyktninger og asylsøkere.

Eurodac
Eurodac er et system der fingeravtrykksopplysninger blir sammenliknet. Systemet ble opprettet 15. januar 2003 med hjemmel i EUs rådsforordning nr. 2725/2000 (Eurodac-forordningen) som et virkemiddel for en effektiv gjennomføring av Dublin II-forordningen (EF) 18. februar 2003 (EUs rådsforordning nr. 343/2003). Bestemmelsene om Eurodac og behandling av fingeravtrykk i tilknytning til Eurodac er i norsk rett implementert i utlendingsloven § 37 e, jf. utlendingsforskriften § 132 a-g. Kripos har det operative ansvaret for behandling av fingeravtrykksopplysninger som overføres til Eurodac, mens Utlendingsdirektoratet har rollen som behandlingsansvarlig.

Politi- og påtalesamarbeidet
Et hovedmål i den Europeiske Union er fri bevegelse for personer mellom medlemsstatene. Bortfallet av kontrollen ved Schengens indre grenser, som startet i 1995, genererte et behov for såkalte kompensatoriske tiltak for å ivareta den indre sikkerhet innen Schengenområdet, og forhindre grenseoverskridende kriminalitet. Et av tiltakene var å styrke politisamarbeidet mellom medlemslandene og informasjonsutvekslingen med hensyn til å forebygge og oppklare straffbare handlinger. Bestemmelsene om forpliktende politisamarbeid er inntatt i del III, kapitel 1 i Schengenkonvensjonen. Politi- og strafferettssamarbeidet mellom Norge/Island og EU reguleres av tilknytningsavtalen og dens vedlegg. Schengenkonvensjonens regler på dette området ble i store trekk inkorporert i EF traktatens (Romatraktaten) 3. søyle gjennom Amsterdamtraktaten.

Schengen Informsjonssystem (SIS)
Schengen Informasjonssystem (SIS) er en felles database som er opprettet for at myndighetene i Schengenlandene enkelt og effektivt skal kunne utveksle opplysninger om personer og gjenstander.

SIS er et kompenserende tiltak som ble etablert ved avviklingen av grensekontrollen på indre grenser, og anses å være en grunnleggende forutsetning både for å kunne utføre en felles yttergrensekontroll og for å opprettholde den indre sikkerheten i Schengenområdet.

Hvert land oppretter og driver for egen regning og på eget ansvar den nasjonale delen av SIS, NSIS (National Schengen Information System), som inneholder de samme opplysningene som den sentrale basen – CSIS (Central Schengen Information System) og de øvrige nasjonale NSIS basene.

Schengenregelverket angir hvilke opplysninger som kan registreres (det kan registreres opplysninger om personer, gjenstander og kjøretøyer). Opplysninger om personer og gjenstander kan bare registreres i SIS for nærmere bestemte formål og skal slettes når formålet er oppnådd. Det er opp til nasjonale myndigheter å avgjøre om det skal foretas registrering av opplysninger i den enkelte sak. Personopplysninger kan registreres i forbindelse med ettersøking av personer med henblikk på pågripelse og utlevering. Samtidig med at meldingen legges inn i SIS, skal det landet som registrerer informasjonen, på raskeste måte oversende visse andre vesentlige opplysninger i saken til det eller de land det ønsker bistand fra. Dette er for eksempel opplysninger om hvilken myndighet som anmoder om pågripelse, om det er en påtalemessig beslutning eller dom/kjennelse som ligger til grunn for anmodningen, og enkelte nærmere opplysninger om omstendighetene omkring den aktuelle straffbare handlingen det gjelder. Disse tilleggsopplysningene utveksles direkte mellom SIRENE-kontorene (se nedenfor) og er således ikke tilgjengelig i SIS.

Det kan registreres personopplysninger i SIS om tredjelandsborgere (borgere av ikke EU/Schengen-land) som ikke skal gis innreisetillatelse til Schengenområdet pga. at de tidligere er blitt bortvist, tilbakesendt eller utvist etter overtredelse av utlendingslovgivningen. Slike registreringer kan bare foretas dersom kompetente nasjonale myndigheter beslutter det.

Videre kan det registreres meldinger om personer som er forsvunnet, eller som må bringes midlertidig i forvaring av hensyn til sin egen sikkerhet eller for å forebygge farer. Her siktes det til personer som uten forklaring er forsvunnet, mindreårige og personer med alvorlige psykiske lidelser som må antas ikke å kunne ta vare på seg selv. Politimyndighetene i det land der de aktuelle personene befinner seg, kan deretter i sin tur gi tilbakemelding om personenes oppholdssted, eller bringe dem i midlertidig forvaring. Forvaring kan imidlertid bare iverksettes dersom det finnes hjemmel for dette i nasjonal lovgivning.

I forbindelse med straffesaker kan det enkelte lands judisielle myndigheter registrere opplysninger om personer som man ønsker å komme i kontakt med, men som av en eller annen grunn har ukjent oppholdssted. Opplysningene kan gjelde vitner, personer som er innstevnet for en domstol for egne handlinger, og personer som skal ha forkynt straffedom eller som innkalles til soning av frihetsstraff. Gjennom registreringen i SIS søker man de øvrige Schengenlandenes hjelp til å fremskaffe informasjon om de aktuelle personenes oppholdssted eller bopel.

Det er fastsatt strenge vilkår for å registrere opplysninger om personer og kjøretøyer med henblikk på diskré observasjon eller målrettet kontroll. Slike meldinger kan først og fremst registreres med tanke på bekjempelse av straffbare handlinger og forebygging av trusler mot den offentlige sikkerhet. Registreringen kan bare foretas i forbindelse med fare for særdeles alvorlige straffbare handlinger. Det kreves enten at man har konkrete holdepunkter for å anta at personen er i ferd med å begå eller planlegger å begå et større antall slike handlinger, eller at det etter en samlet vurdering er grunn til å tro at vedkommende i fremtiden vil begå straffbare handlinger av særlig alvorlig art. I en slik helhetsvurdering skal det blant annet tas hensyn til foreliggende opplysninger om personens tidligere begåtte straffbare handlinger.

Schengenregelverket innholder bestemmelser om innsyn – det er svært begrenset adgang til innsyn. Det er også bestemmelser om retting, sletting og klageadgang.

Bare myndigheter med ansvar for grensekontroll og politi- og tollkontroll har rett til, og tilgang til, å søke i SIS. Videre har myndighet som har ansvar for registrering av motorkjøretøy, adgang til å søke på motorkjøretøy for å kontrollere om motorkjøretøy som ønskes registrert er stjålet eller på annen måte forsvunnet.

Hvert land utpeker et nasjonalt kontaktpunkt som er hovedansvarlig for SIS – SIRENE (Supplementary Information Request at the National Entries) – som er ansvarlig for utveksling av informasjon relatert til en melding i SIS, og som mottar og videreformidler informasjon mellom de nasjonale myndighetene og SIRENE-kontorene i de andre Schengenlandene.

SIRENE-kontoret har en kontroll- og godkjennelsesfunksjon i forhold til nasjonale etterlysninger i SIS ved å sørge for at opplysninger som legges inn i SIS er korrekte, oppdaterte og registrert på lovlig måte.

Ved rådsforordning nr. 1987/2006 er det bl.a. bestemt at personers fingeravtrykk og foto kan registreres (SIS II). Ordningen er ikke trådt i kraft da de nødvendige tekniske løsninger ennå ikke er på plass.

SIS er forankret i en egen lov – lov av 16. juli 1999 nr. 66 om Schengen informasjonssystem (SIS-loven) med tilhørende forskrift av 21. desember 2000 (SIS-forskriften). De nye bestemmelsene om SIS (SIS II) er implementert ved endring av SIS-loven (se lov av 27. juni 2008 nr. 66), men er ikke trådt kraft.

Politidistriktene, politiets særorganer og Utlendingsdirektoratet foretar registrering i NSIS. SIRENE-kontoret kontrollerer alle sakene før opplysningene overføres til den sentrale databasen CSIS. Politidirektoratet har fastsatt brukerinstruks for registrering i SIS (Politidirektoratets rundskriv 2004/003), og riksadvokaten har fastsatt retningslinjer for registrering av saknede personer (riksadvokatens rundskriv nr. 5/2004).

Det norske SIRENE-kontoret er plassert på Kripos.

«Det svenske initiativet»
EUs råd vedtok 18. desember 2006 en rammebeslutning om utveksling av etterretningsopplysninger mellom justismyndighetene i Schengenlandene (2006/960/JHA) – vanligvis betegnet som «Det svenske initiativet». Det er en videreutvikling av samarbeidet mellom EU/EØS-landene med å bekjempe grenseoverskridende kriminalitet. Det er satt en frist på 8 timer for å besvare hastehenvendelser og en uke på andre henvendelser. Hvis en henvendelse ikke kan besvares innen den fastsatte frist, må det sendes begrunnet beskjed om det.

Det enkelte land har meldt inn hvilke opplysninger som vil bli utvekslet. Hvert land avgjør selv hvilke myndigheter som skal gi informasjon. I Norge er det politiet. Nasjonalt kontaktpunkt er Kripos.

Europol
EU-landenes opprinnelige politisamarbeid, TREVI (terrorisme, radicalisme, extrémisme, et violence internationale) ble opprettet på 1970-tallet, og var motivert av den alvorlige terrorbølgen som flere land ble rammet av. Samarbeidet var organisert på mellomstatlig nivå og utenfor det daværende EF-samarbeidet. Fra midten av 1980-tallet har EU-landenes planer om å bygge ned personkontrollen på indre grenser vært viktig for å fremme nærmere samarbeid mellom politi- og rettsmyndigheter. Det er samme begrunnelse som ligger til grunn for politisamarbeidet i Schengen. I Schengen-sammenheng anses politisamarbeid, nærmere rettslig samarbeid mv. først og fremst som tiltak som skal kompensere for bortfall av personkontrollen på indre grenser.

EU vedtok i juli 1995 Europol-konvensjonen om å etablere Den europeiske politienhet (Europol). Europol ble operativt i 1999. Formålet med Europol er å styrke og effektivisere EU-landenes rettshåndhevende myndigheter og samarbeidet mellom dem med hensyn til å forebygge og bekjempe alle former for organisert kriminalitet innenfor narkotikahandel, menneskesmugling, menneskehandel, barnepornografi, terrorisme, forfalskning av penger, ulovlig handel med kjøretøyer, drap og alvorlig legemsbeskadigelse, datakriminalitet, svindel og bedrageri m.m. Det er en forutsetning at det er en kriminell struktur eller organisasjon og at to eller flere medlemsland er involvert.

Europol arbeider i første rekke med å bistå medlemslandene med utveksling av data (både personlige og ikke personlige) i samsvar med nasjonal lovgivning og gjennom bruk av sambandsmenn som medlemslandene har utplassert ved Europols hovedkvarter i Haag i Nederland. Videre utarbeider Europol generelle analyserapporter, kriminalitetsanalyser og trusselvurderinger. Europol har ikke operativ politimyndighet.

Europol er ikke en del av Schengensamarbeidet. Norge undertegnet i juni 2001 en egen samarbeidsavtale med Europol. Både politiet og tollmyndighetene er å anse som de myndigheter i Norge som etter nasjonal lovgivning har ansvar for forebygging og bekjempelse av de straffbare handlingene angitt i avtalen mellom Norge og Europol.

Det nasjonale Europol-kontoret er plassert ved Kripos. Kontoret sikrer at informasjonen om aktuelle saker i Norge som ligger innenfor Europols mandatområde, vurderes og eventuelt formidles til Europol. Kontoret sørger for at henvendelser fra Europol behandles i henhold til Europols krav til saksbehandling.

Fra norsk side har både tollmyndighetene og politiet sambandsmenn ved Europols hovedkvarter i Haag.

Eurojust
EUs råd vedtok den 28. februar 2002 å etablere Eurojust som er et samarbeidsorgan for de nasjonale påtalemyndigheter i EU med sikte på å styrke kampen mot alvorlige former for kriminalitet, særlig den organiserte. I 2003 ble Eurojust inkorporert i teksten om unionstraktaten ved endring av artikkel 29 og 31. Eurojust er ikke en del av Schengensamarbeidet, men har betydning da både Schengensamarbeidet og Eurojusts mandat omfatter bl.a. grenseoverskridende kriminalitet, menneskehandel og illegal innvandring.

Norge har inngått en samarbeidsavtale med Eurojust, se St.prp. nr. 58 (2004-2005). Riksadvokaten er nasjonalt kontaktpunkt for Eurojust. Norge har en sambandsstatsadvokat i Eurojusts administrasjon i Haag som bistår med å innhente opplysninger til bruk under etterforsking og iretteføring. Eurojusts mandat er å styrke kampen mot:

• Kriminalitet begått av kriminelle organisasjoner, samt terrorisme,
• Handel med mennesker, våpen, illegale stoffer, organer og vev, kjøretøyer, administrative dokumenter, kulturminner og truede plante- og dyrearter,
• Kriminalitet som retter seg mot barn,
• Korrupsjon, svindel og kriminalitet som retter seg mot unionens finansielle interesser,
• Nettverk for illegal innvandring,
• Mord, alvorlig legemsbeskadigelse, voldtekt, bortføring, gisseltaking, rasisme og fremmedfrykt,
• Tyveri, svindel og utpressing,
• Forfalskning av mynt, betalingsmidler og dokumenter,
• Elektronisk kriminalitet,
• Miljøkriminalitet,
• Hvitvasking av kapital og andre inntekter av kriminalitet,
• Lovbrudd i sammenheng med ovennevnte,
• Andre alvorlige former for kriminalitet av overnasjonal karakter, på forespørsel fra medlemsstatenes myndigheter.

Frontex
For bedre å kunne koordinere medlemsstatenes arbeid med kontroll og overvåking av yttergrensene og stadig forbedre kvaliteten på dette, vedtok EU-rådet den 26. oktober 2004 en forordning om opprettelse av et eget byrå, Frontex. Byrået skal ha som hovedoppgave å legge til rette og samkjøre alle nasjonale tiltak knyttet til kontroll og over­våking av grensene. Byrået skal dessuten støtte medlemsstater som trenger bistand i sin nasjonale innsats på dette området og koordinere flernasjonale operasjoner.

Frontex har også ansvar for å utarbeide retningslinjer for trening og opplæring av grensepersonell, samt å utarbeide trusselvurderinger. Forordningen gir Frontex anledning til å be om bidrag fra medlemsstatene til å bygge opp beredskapsgrupper av tjenestemenn med særlig kompetanse som kan bistå i felles operasjoner i grenseområder. Dessuten kan det be om bistand til utlån av alle typer relevant utstyr og materiell.

Forordningen om Frontex er såkalt Schengenrelevant, hvilket knytter Norge til deltakelse i byåets virksomhet. Norge har utplassert en norsk polititjenestemann i tjeneste i Frontex og er også representert i byråets styre. Norge deltar også i felles operasjoner med utvalgte tjenestemenn.

EU legger betydelig vekt på den rollen som Frontex forutsettes å spille i årene fremover når det gjelder en forsterket prioritering av kontroll og overvåking av ytre grenser. Denne virksomheten står sentralt i EUs strategi for «Integrated Border Management». Denne strategien skal møte utfordringene som ligger i den illegale innvandringen og grensekryssende kriminalitet i EU/Schengenområdet. På denne bakgrunn vil Frontex komme til å øve en vesentlig innflytelse på kontroll og overvåking av grenseområdene som norske myndigheter har ansvaret for.

Som en del av kommisjonens grensepakke (se under) har Kommisjonen gått gjennom virksomheten i Frontex siden oppstarten og gitt anbefalinger om videre utvikling. Herunder pekes det på behovet for å forbedre opplæring og utdanning av personell som arbeider med inn- og utreisekontroll og grenseovervåking, og hvilken rolle Frontex kan spille i denne sammenheng. Videre mener Kommisjonen at Frontex må satse mer på å skaffe seg tilgang til avansert materiell og utstyr, herunder bl.a. gjennom lån fra medlemsstater.

Frontex bør videre intensivere sitt samarbeid med andre europeiske instanser med relevant ekspertise for å utarbeide bedre risikoanalyser.

Beredskapsteam for grensekontroll - Rabit (Rapid Border Intervention Teams)
Praktiske erfaringer fra enkelte EU-land har vist at nasjonale myndigheter alene har problemer med å håndtere situasjonen på en sikker og effektiv måte når det på kort tid kommer store mengder borgere av tredjeland som ønsker å krysse et ytre grenseområde. Her er det åpenbart et behov for regler og rutiner som kan sikre bistand fra andre land i grensearbeidet.

Rådet vedtok derfor 11. juli 2007 en forordning om opprettelse av beredskapsgrupper bestående av nasjonale eksperter på grensekontrollområdet. Disse beredskapsgruppene skal etter anmodning fra Frontex på kort varsel kunne rykke ut og bistå myndighetene i det land som må håndtere en spesielt vanskelig situasjon med grensekryssinger. Norge er bundet av forordningen og har derfor opprettet en pool av polititjenestemenn som kan bistå i slike situasjoner, samtidig som denne ordningen i en eventuell situasjon i Norge kan benyttes til å innhente hjelp fra andre lands tjenestemenn.

Grensepakken
EU-kommisjonen presenterte i februar 2008 sine forslag til fremtidige prioriteringer av virksomheten med kontroll og overvåking av de ytre grenser. Det foreligger tre såkalte kommunikasjoner som til sammen bærer navnet Grensepakken. [3] Rådet vedtok i møte 5. og 6. juni 2008 de overordnede prinsippene for grensepakken, som nå blir fulgt opp av arbeidsgrupper under rådssekretariatet.

Grensepakken består av tre elementer: Entry/exit systemet, etablering av EUROSUR og evaluering av Frontex.

Entry/ Exit-systemet
På oppdrag fra Rådet fremla kommisjonen som del av den såkalte grensepakken i februar 2008 forslag om opprettelse av et entry/exit system for lagring av tredjelandsborgeres inn- og utreisedatoer over Schengenlandenes ytre grenser, samt et automatisert grensekontrollsystem for EU/Schengeborgere og andre nærmere bestemte kategorier reisende som har rett til forenklet grensepassering. Det legges opp til at inn- og utreisekontrollen skal forankres i bruken av biometri (ansiktsfoto og fingeravtrykk) elektronisk lagret i pass og reisedokumenter. Bakgrunnen for forslaget er dels å redusere antallet personer som oppholder seg ulovlig på Schengenterritoriet, dels å effektivisere inn- og utreisekontrollen for EU/Schengen-borgere og bestemte grupper tredjelandsborgere.

I Rådets konklusjoner av 5. og 6. juni 2008 fikk forslaget støtte med Rådets anmodning om oppfølgning. I rådskonklusjonen understrekes blant annet

• Nødvendigheten av å utvikle og styrke evnen til å møte eksisterende og nye trusler mht. ulovlig innvandring mv. gjennom bruk av tilgjengelige teknologier.
• Tiltakene må være i samsvar med fellesskapsretten og prinsippene for blant annet personvern og menneskerettigheter.

• At det oppfordres og gis støtte til gjennomføring av pilotprosjekter for å vurdere hensiktsmessige teknologiske løsninger i forberedelse av utrulling av systemet på alle typer grenseovergangssteder.

I samsvar med Rådets beslutning for øvrig, vil Kommisjonen om kort tid legge fram til drøftelse et forslag til rettslige rammer for videre behandling. For øvrig ble det bedt om at Kommisjonen gjennomfører ulike studier og konsekvensvurderinger i forberedelsene til full implementering. Det er lagt opp til at et entry/exit systemet skal være i drift fra 2015.

Formålet med et entry/exit system er å bekjempe ulovlig opphold. Til dette formål skal det opprettes en felles database der tredjelandsborgeres inn- og utreisedatoer over Schengen ytre grenser skal registreres og lagres. Alle grenseovergangssteder på de ytre grenser skal utstyres med et elektronisk system som registrerer tid og sted for grensepassering, samt mulighet for kontroll og opptak av biometriske data (ansiktsbilde og fingeravtrykk). Biometriske data skal kunne benyttes ved kontroll av identitet ved utreise.

Videre skal systemet også bidra til en effektivisering, blant annet gjennom en enkel automatisert kontroll av EU/Schengenborgeres elektroniske pass (biometriske pass). Entry/exit systemet som sådan forutsetter ikke automatisert grensekontroll, men dette vil være en av de viktige gevinstene, både ved kortere ventetid på grensekontrollsted, og ved redusert behov for kontrollressurser. Muligheten for bruk av automatisert inn- og utreisekontroll er sterkt stigende i takt med det økende antall elektroniske pass i aktuelle befolkningsgrupper.

Norge har deltatt ved de beslutninger som er truffet for å forberede entry/exit systemet som ledd i kontrollen av Schengens ytre grenser, og Norge er bundet av beslutningene.

Særmerknad fra utvalgsmedlem Ottersland:
Et entry/exit system er en nødvendig konsekvens av forpliktelsen til å registrere biometriske data ved tredjelandsborgeres inn- og utreise. Biometri til den reisende sammenliknes med passets biometriske data og lagres i systemet. Dersom det ikke er avvik vil den reisende kunne passere yttergrensen. Personvernkonsekvensene av et slikt system er vesentlige. For å ivareta et effektiviseringshensyn innføres et grensekontrollsystem som innebærer registrering av unike persondata av en stor andel mennesker. Biometriske kjennetegn identifiserer den enkelte reisende unikt. Dersom slike personopplysninger misbrukes eller kommer på avveie kan det få store konsekvenser for den det gjelder. Derfor er det viktig at man i det videre arbeidet med å innføre et entry/exit system grundig vurderer det rettslige rammeverket. Det må sikres at opplysningene ikke brukes til andre formål enn det de er innhentet for eller hva det er hjemmel til. Et annet viktig spørsmål som må utredes, er om man oppnår en vesentlig bedre kontroll med ulovlig opphold ved å innføre et slikt system. De som allerede oppholder seg ulovlig i Schengen vil ikke fanges opp.

EUROSUR
EUs justis- og innenriksministere har gitt sin tilslutning til videreutviklingen av et europeisk grenseovervåkingssystem, «EUROSUR» (European Border Surveillance System). Planen er at det i første omgang skal dekke den sydlige maritime grense (Middelhavet og Svartehavet) og den østlige landegrense. I et lengre perspektiv skal det omfatte alle Schengens lande- og sjøgrenser. Norge har besluttet å delta i EUROSUR fra starten av på bakgrunn av den østlige landegrense (den norsk-russiske grense). En ser for seg en implementering i 3 faser:

• Etablering av nasjonale koordineringssenter og oppgradering og utvikling av nasjonale overvåkingssystemer.
• Utvikling av felles verktøy og applikasjoner for grenseovervåking.
• Innhenting og samling av relevante data for analyse, samt utveksling av informasjon som grunnlag for operative aktiviteter og eventuelt koordinerte operasjoner.

Hovedformålet med EUROSUR er å bidra til å avdekke og hindre ulovlig innvandring til Schengenterritoriet. Videre skal det bidra til å øke indre sikkerhet ved å bekjempe grenseoverskridende kriminalitet som terrorisme, menneskehandel og narkotika- og våpensmugling.

Det skal i hvert land etableres et nasjonalt koordineringssenter (NCC) for sivil grenseovervåking. Senteret skal ha en operativ oversikt over aktiviteter langs Schengens yttergrense. Det skal ha hel kontinuerlig komplett situasjonsbilde over all aktivitet på grensen, og skal kommunisere med FRONTEX og nabostatene (i Schengen) på et kryptert nettverk.

Det er besluttet at det nasjonale koordineringssenteret i Norge, i tillegg til østlig landegrense, også skal ha ansvaret for sjøgrensen. Når det gjelder NCCs ansvar for sjøgrensen, vil det kun være et nasjonalt opplegg inntil EUROSUR-samarbeidet utvides til også å gjelde den nordlige maritime grense. Det nasjonale koordineringssenteret skal etableres på Kripos.

Planen er å ha retningslinjer for de nasjonale koordineringssentrene og de øvrige rammene for EUROSUR-samarbeidet klart i løpet av 2009. Det legges opp til implementering i perioden 2010 – 2012.

Bruk av biometri i pass og ved inn- og ­utreisekontroll
I Rådsforordning (EF) nr. 2252/2004 av 13. desember 2004 ble det oppstilt krav om elektronisk lagring av passinnehavers biometri i form av ansiktsfoto og fingeravtrykk i EU/Schengen-borgeres pass. Forordningen, som er bindende for Norge, er implementert ved lover av henholdsvis 17. juni 2005 nr. 93 (hjemmel for lagring av ansiktsbiometri mv.) og 19. juni 2009 nr. 86 (hjemmel for lagring av fingeravtrykk/2 fingre).

Kravene til lagring av biometriske kjennetegn i pass er basert på globale standarder inntatt i Den internasjonale luftfartsorganisasjon (ICAO) sitt Doc. 9303, Part 1, som inneholder de tekniske spesifikasjoner til pass. ICAOs regelverk baserer seg på at ansiktsbiometri (ansiktsfoto) skal være obligatorisk, mens bruk av fingeravtrykk eller irismønster skal være valgfritt. EU/Schengen har innført krav om obligatorisk bruk av fingeravtrykk i EU/Schengen-borgeres pass fra inneværende år (2009).

Formålet med bruk av biometrisk personinformasjon i passet er først og fremst å øke sikkerheten i inn- og utreisekontrollen, særlig ved å hindre bruk av falske og uriktige pass ved en sikrere metode for autentisering av passet og verifisering av passinnehavers identitet. Dette oppnås ved at bruk av pass med biometrisk informasjon vil kunne etablere en sterk forbindelse mellom passet og dets innehaver gjennom en automatisert sammenligning. Dette vil kunne hindre at ekte pass blir misbrukt av andre enn den passet er utstedt til.

Bruk av biometriske data i kombinasjon med tilpasset leserutstyr åpner dessuten for en mer automatisert passbehandling, med tilsvarende mulighet til å effektivisere inn- og utreisekontrollen. For den enkelte reisende vil dette kunne føre til at kontrollen blir raskere og mindre inngripende.

Endelig vil pass med elektronisk lagret personinformasjon gi mulighet for å kontrollere passinnehaver mot eksterne registre som er koblet opp mot grensekontrollstedet, som for eksempel SIS. På tilsvarende måte vil det kunne åpnes for at informasjon om vedkommendes grensepassering lagres automatisk i eksterne registre.

Utstyr for automatisert lesing av elektroniske pass er ennå ikke tatt i bruk på norske grensekontrollsteder. Oppstart for utrulling forventes fra 2010. Enkelte av Schengens medlemsland er allerede i gang med utplassering av leserutstyr.

Muligheten for automatisert kontroll av EU/Schengen-borgeres pass må også ses i sammenheng med pågående arbeide for etablering av et såkalt entry/exit system på Schengen ytre grenser (se over) om VIS og bruk av biometrisk personinformasjon i visa.

[1] Schengen er navnet på en liten landsby helt sør i Luxembourg hvor grensene mellom Frankrike, Luxembourg og Tyskland møter hverandre. Her undertegnet representanter for fem europeiske land den 15. juni 1985 en avtale som skulle ha som formål å avskaffe grensekontrollen for personer mellom disse landene. Schengen er senere blitt et fellesbegrep for det samarbeidet som finner sted mellom en rekke europeiske land med sikte på både å redusere grensekontrollen for personer og å utarbeide felles retningslinjer for blant annet visum og asyl.

[2] Kravet er at den reisende må medbringe et identifikasjonsdokument utstedt av myndighetene, og som viser statsborgerskap. De fleste land innen Schengenområdet har i dag nasjonale ID-kort som fyller dette kravet. For Norge er det fortsatt bare passet som fyller kravene til et slikt identifikasjonsdokument. Etter Schengenregelverket skal reisende avkreves slik legitimasjon av overnattingssteder.

[3] Kommisjonens grensepakke er en oppfølging av beslutning på toppmøte i Det europeiske råd, Beslutning No 896/2006/EC.