BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 6.7.2020)

Sammendrag av innhold

Den reviderte ACER-forordningen inngår i revisjonen av rettsaktene om elektrisk kraft i den tredje energimarkedspakken, og er en del av Ren energi pakken eller "Clean Energy for All Europeans Package". Denne består av i alt åtte rettsakter på energiområdet som ble vedtatt i EU i 2018 og 2019, samt en melding om FoU.

Forordningen regulerer opprettelsen av ACER, dets organisering, oppgaver, kompetanse og finansiering. Bakgrunnen for opprettelsen av ACER i 2011 var behovet for et sterkere samarbeid mellom reguleringsmyndighetene i EU. Det rettslige grunnlaget for opprettelsen av ACER i EU var forordning 713/2009, som erstattes av den reviderte ACER-forordningen. I fortalen punkt 3 vises det til at økende integrering av markedene og overgang til mer variabel energiproduksjon medfører behov for økt koordinering av regulatoriske tiltak i EU.

I henhold til den reviderte elektrisitetsforordningen 2019/943 skal det også opprettes regionale koordineringssentre (RCCer). Disse skal være enheter som utfyller TSOenes oppgaver på tvers av landegrensene innenfor nærmere definerte regioner i EU. I punkt 8 i fortalen til ACER-forordningen er det vist til at RCCer skal ha en rolle når det gjelder koordinering av operatører av transmisjonssystem (TSOer).

I henhold til fortalen punkt 14 skal ACER kunne innhente informasjon fra regulatoriske myndigheter, ENTSO-E, ENTSO-G, RCCer, EU DSO enheten, TSOer og NEMOer (kraftbørser). Det er i punkt 24 presisert at de nevnte aktørene skal ta i betraktning råd og anbefalinger fra ACER.

I henhold til EU-rettens prinsipp om subsidiaritet skal ACER bare fatte vedtak under klart definerte omstendigheter og på saksområder som er klart knyttet til formålet med etableringen av ACER, jf. fortalen punkt 29.

Direktøren i ACER er ansvarlig for å utarbeide forslag til og godkjenne uttalelser, anbefalinger og vedtak fra ACER, jf. fortalen punkt 36. Noen av disse krever tilslutning fra det regulatoriske styret (Board of Regulators), som også kan foreslå endringer. Se nærmere beskrivelse nedenfor av innholdet i de nevnte artiklene.

ACER finansieres primært gjennom Unionens budsjett. I fortalen punkt 37 er det vist til at ACER kan kreve gebyrer for å dekke kostnader knyttet til tjenester til markedsaktører som gjør dem i stand til å rapportere i henhold til forordning 1227/2011 om integritet og gjennomsiktighet i energimarkedet (REMIT) på en effektiv måte.

Det fremgår av fortalen punkt 43 at det regulatoriske styret skal fatte vedtak ved 2/3 flertall. Det er videre presisert at ACER er ansvarlig overfor Parlamentet, Rådet og Kommisjonen.

Hovedtrekkene i forordningen

Kapittel 1 angir målet med forordningen. Oppgaver og kompetanse for ACER videreføres fra forordning (EF) 713/2009. ACER skal ha en rådgivende rolle, gi uttalelser og anbefalinger, overvåke og rapportere om markedene for elektrisitet og naturgass. ACER skal gi retningslinjer for utviklingen av utfyllende regelverk om grensekryssende handel med elektrisitet og naturgass.

ACERs kompetanse til å fatte vedtak på angitte områder er listet opp i artikkel 2 (d), som henviser videre til øvrige bestemmelser. I artikkelen er det vist til vedtak knyttet til utlevering av informasjon, godkjenning av vilkår og metoder vedrørende bruk av flaskehalsinntekter, revisjon av budområder og systemdriftsregioner, tekniske spørsmål der dette er særskilt hjemlet, megling mellom nasjonale reguleringsmyndigheter, RCCer, unntak fra deler av reguleringen for nye utenlandsforbindelser, vurdering av ressursdekning og i forbindelse med kapasitetsmekanismer. Det er også vist til bestemmelser om vedtak og oppgaver etter infrastrukturforordningen (forordning 347/2013) og forordning 1227/2011 om integritet og gjennomsiktighet i energimarkedet (REMIT).

Tilsvarende som etter forordning 714/2009 i tredje energimarkedspakke skal ACER delta i prosesser om utvikling og gjennomføring av utfyllende regelverk (forordninger i form av nettkoder og retningslinjer) som vedtas av Kommisjonen, jf. artikkel 5. I medhold av forordning 714/2009 er det vedtatt åtte slike forordninger i EU. Disse er p.t. ikke innlemmet i EØS-avtalen. Flere av disse underliggende forordningene har bestemmelser om at systemansvarlige (TSOer) og kraftbørser (NEMOer) skal utarbeide vilkår og metoder på en rekke områder med behov for nærmere koordinering for å oppnå et velfungerende kraftmarked over landegrensene. Slike vilkår og metoder skal godkjennes av reguleringsmyndighetene i hele EU eller i regioner innenfor EU, eventuelt av ACER dersom landenes myndigheter ikke kommer til enighet.

Etter artikkel 5(2) skal forslag til felles vilkår og metoder i alle EU-landene oversendes til ACER for revisjon og godkjenning. Dette er en endring fra prosedyren  som følger av tredje energimarkedspakke, hvor slike vilkår og metoder først behandles av nasjonale reguleringsmyndigheter og deretter sendes til ACER ved uenighet eller felles forespørsel.

Forslag til vilkår og metoder av regional karakter skal godkjennes av de aktuelle reguleringsmyndighetene i den berørte regionen. Sakene oversendes til ACER for godkjenning dersom reguleringsmyndighetene ikke kommer fram til enighet, jf. artikkel 5(3). Direktøren kan kreve at et forslag av regional karakter overføres til ACER dersom det har påtakelig innvirkning ("tangible impact") på energimarkedet eller forsyningssikkerheten utenfor regionen.

For vilkår og metoder som utvikles med hjemmel i regelverk som er vedtatt etter 4. juli 2019, inneholder artikkel 6 en bestemmelse om at ACER kan fatte vedtak etter forespørsel fra minst 60 prosent av reguleringsmyndighetene. Dersom kun to reguleringsmyndigheter er involvert, kan hver av dem be om at ACER fatter vedtak. Det er også bestemmelser om at ACER kan fatte vedtak dersom nasjonale reguleringsmyndigheter ikke kommer fram til enighet innen gitte tidsfrister. 

l Kommisjonen skal hvert tredje år etter 31. oktober 2023 levere en rapport til Parlamentet og Rådet med eventuelle forslag til styrket kompetanse for ACER i saker med uenighet mellom reguleringsmyndigheter, og som springer ut av rettsakter vedtatt etter 4. juli 2019.

Artikkel 7 regulerer kompetansen til ACER hva angår RCCer. ACER skal overvåke og analysere virksomheten og fatte vedtak i samsvar med forordning 2019/943. ACER kan innhente informasjon og avgi uttalelser og anbefalinger.

Artikkel 8 regulerer kompetansen til ACER hva angår kraftbørsene (NEMOer), og utfyller forordning 2015/1222 (CACM).

Etter artikkel 9 har ACER nye oppgaver knyttet til analyser av ressurstilgang og risikoberedskap. ACER skal godkjenne nærmere angitte metoder, beregninger og tekniske spesifikasjoner som utarbeides av TSO'ene gjennom ENTSO-E i henhold til elektrisitetsforordningen (2019/943). ACER skal gi uttalelser om ulikheter mellom ressursvurderinger nasjonalt og på EU-nivå og kan godkjenne og endre forslag til metoder for å identifisere forsyningssikkerhetskriser i tråd med forordningen om risikoberedskap i elektrisitetssektoren (forordning 2019/941).

I henhold til artikkel 10 skal ACER fatte vedtak om unntak fra enkelte av kravene som gjelder for mellomlandsforbindelser. De nærmere reglene fremgår av  forordning 2019/943 (elektrisitet) og direktiv 2009/73 (naturgass). Dette er en videreføring av artikkel 9(1) i forordning 713/2009.

Det fastslås i artikkel 11 at ACER har oppgaver knyttet til prosjekter for ny grensekryssende infrastruktur i samsvar med forordning 347/2013 om trans-europeisk infrastruktur for energi.  Det vises til vedtakskompetansen ACER har i EU i dag når det gjelder kostnadsfordeling ved investeringer, jf. forordning 347/2013 artikkel 12(6).

Det fastslås også at ACER skal ha oppsyn med energimarkedene i samsvar med forordning 1227/2011 (REMIT), jf. artikkel 12. Det er i denne forbindelse bl.a. presisert at ACER skal innhente og dele informasjon.

Artikkel 13 slår fast at ACER kan bli tildelt ytterligere oppgaver i tilfeller hvor dette er klart definert av Kommisjonen i nettkoder og retningslinjer. Det er presisert at dette ikke omfatter vedtakskompetanse.

Artikkel 14 har prosessuelle bestemmelser om konsultasjoner, forhåndsvarsling, begrunnelse, informasjon, gjennomsiktighet, dokumentasjon og offentlighet. Dette knytter seg særlig til prosessen med utvikling av retningslinjer og nettkoder, samt når ACER skal fatte vedtak.

Mer generelt skal ACER ha oppsyn med energimarkedene, herunder etterlevelse av forbrukerrettigheter, virkninger av markedsutvikling på husholdningskunder, fremskritt og hindre for grensekryssende handel, statlige tiltak som motvirker reelle priser og medlemslandenes innsats knyttet til forsyningssikkerhet, jf. artikkel 15.

I kapittel 2 samles bestemmelser om organiseringen av ACER. Det administrative og regulatoriske styret skal fatte vedtak med to tredjedels flertall, jf. artikkel 18(5) og artikkel 22(1).

Det administrative styret skal bl.a. godkjenne finansielle bestemmelser for ACER, en strategi for anti-korrupsjon, regler som skal motvirke inhabilitet, planer for kommunikasjon og offentlighet, samt regler som skal sikre gjennomsiktighet og forsvarlig saksbehandling, jf. artikkel 19. Det administrative styret skal godkjenne årlige og flerårige arbeidsprogrammer, jf. artikkel 20. Det administrative styret skal ta hensyn til innspill fra Kommisjonen, og programmet skal legges fram for Parlamentet av ACER-direktøren.

Bestemmelsene om det regulatoriske styret er inntatt i artikkel 22. Det er innført en ny bestemmelse om at Det europeiske parlamentet skal informeres om utkast til agenda for møter i det regulatoriske styret og utkast til møtereferater, jf. artikkel 22 (6).

Forordningen oppstiller noen nye funksjoner for ACER-direktøren i artikkel 24. Det inkluderer oppfølging av revisjonsrapporter og tilsyn utført av det europeiske kontoret for bekjempelse av bedrageri (OLAF), jf. artikkel 24(1)(j). Direktøren kan på nærmere vilkår beslutte at ACER-medarbeidere skal stasjoneres i et eller flere medlemsland, jf. artikkel 24(1)(k). Etter artikkel 24(1)(c) jf. artikkel 24(2) skal direktøren konsultere det regulatoriske styret og relevante arbeidsgrupper om uttalelser, anbefalinger og vedtak . Direktøren skal gi en skriftlig redegjørelse dersom et justert utkast til uttalelse, anbefaling eller vedtak ikke er i samsvar med innspill fra det regulatoriske styret.

Det er innført en ny bestemmelse om arbeidsgrupper som skal bestå av eksperter fra ACER, nasjonale reguleringsmyndigheter og Kommisjonen, jf. artikkel 30.

I kapittel 3 videreføres bestemmelser om budsjett mv. Etter artikkel 32 skal det betales gebyr til ACER for vedtak etter infrastrukturforordningen (347/2013) artikkel 12. Det samme gjelder innhenting og behandling av informasjon fra markedsaktører i henhold til REMIT (forordning 1227/2011). Gebyrene skal være proporsjonale, kostnadseffektive og ikke-diskriminerende. En ny bestemmelse i artikkel 37 gjelder bekjempelse av svindel, korrupsjon og andre ulovlige aktiviteter. Den europeiske revisjonsdomstolen (the European Court of Auditors) og OLAF skal kunne utføre tilsyn og inspeksjoner. Nevnte organers myndighet skal nedfelles i avtaler med tredjeland og internasjonale organisasjoner.

I kapittel 4 videreføres generelle og avsluttende bestemmelser. Det er innført nye bestemmelser bl.a. om beskyttelse, utveksling og lagring av personlige eller sikkerhetsgraderte opplysninger og sensitiv informasjon, jf. artiklene 41 og 42. Det er i artikkel 43(2) presisert at ACER også kan utføre oppgavene sine i samsvar med artiklene 3 til 13 i tredjeland, forutsatt at disse har vedtatt og praktiserer relevant regelverk, og har gitt ACER kompetanse til å koordinere reguleringsmyndighetens aktiviteter med reguleringsmyndighetene i EU.

Vurdering

Sentrale bestemmelser i forordning 713/2009 er videreført, samtidig som ACER får en noe styrket posisjon i forordning 2019/942. Forordning 2019/942 viderefører vedtakskompetansen til ACER som fulgte av forordning 713/2009, men gjør noen endringer. Forordning 2019/942 har kryssreferanser til andre rettsakter og departementet gjør selvstendige vurderinger av disse med tanke på EØS-relevans mv.

Det er nytt at ACER kan henvende seg direkte til reguleringsmyndigheter, ENTSO-E, ENTSO-G, RCCer, EU DSO enheten, TSOer og NEMOer med krav om utlevering av informasjon, jf. artikkel 3(2). Det er også nytt at ACER etter nærmere regler skal godkjenne forslag til metoder for bruk av flaskehalsinntekter jf. artikkel 4(4), inndeling av budområder jf. artikkel 5(7), inndeling av systemdriftsregioner jf. artikkel 7(2), forslag til oppgaver for RCCer jf. artikkel 7(2) og metode for vurdering av ressursdekning og kapasitetsmekanismer jf. artikkel 9(1). Det samme gjelder forslag til metode for å identifisere forsyningssikkerhetskriser, jf. forordning 2019/941.

En kjernefunksjon for ACER er å holde oppsyn med etterlevelsen av nettkoder og retningslinjer. I henhold til forordning 2019/942 skal forslag til vilkår og metoder som skal gjelde i hele EU utvikles av TSOer og NEMOer og sendes direkte til ACER for vedtak. Dette tilsier at noen flere saker enn tidligere vil bli behandlet av ACER. 

Kommisjonens opprinnelige forslag om at styret i ACER skulle fatte vedtak med simpelt flertall er forlatt. Det gir de nasjonale reguleringsmyndighetene større innflytelse internt i ACER. Vedtak skal, som tidligere, fattes med 2/3 flertall. Det anses også positivt at det opprinnelige forslaget om Regional Operational Centres (ROCs) er forlatt til fordel for RCCer. Rollen til ROCs var uklar ut fra hensynet til nasjonalt ansvar for forsyningssikkerhet og drift av nettet.

ACER er en viktig premissleverandør i det europeiske samarbeidet om videre utvikling av de europeiske kraftmarkedene. Det er derfor sentralt at den norske reguleringsmyndigheten kan delta i ACER. I EØS-tilpasningene til forordning 713/2009 har den norske reguleringsmyndigheten rett til å delta fullt ut i arbeidet til ACER, herunder forberedende organer, arbeidsgrupper, komiteer, styre og reguleringsråd, men har ikke stemmerett. I tilfellene hvor ACER kan fatte bindende vedtak i EU med hjemmel i forordning 713/2009 gjelder det en egen mekanisme som gir EFTAs overvåkingsorgan rett til å treffe vedtak overfor den norske Reguleringsmyndigheten for energi (RME).

Rettslige konsekvenser

Forordning 713/2009 er innlemmet i EØS-avtalen, jf. EØS-komiteens beslutning 5. mai 2017. Forordningen erstattes av forordning 2019/942, og det taler for at sistnevnte forordning også er EØS-relevant. Departementet tar sikte på at forordningen innlemmes i EØS-avtalen med nødvendige tilpasninger, etter dialog med de andre EØS/EFTA-statene og EU. I denne vurderingen vil EØS-tilpasningene som ble forhandlet fram i tilknytning til forordning 713/2009 stå sentralt.

En forordning gjennomføres normalt ved inkorporasjon i norsk rett, jf. EØS-avtalen artikkel 7. Departementet vil foreta en gjennomgang av innholdet i rettsakten sammenholdt med norsk regelverk for å sikre at det ikke er motstrid. Behovet for utfyllende nasjonale regler eller endringer i eksisterende regler vurderes nærmere, og eventuelle forslag vil bli sendt på høring på vanlig måte.

Status

Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2019/942 om opprettelse av et byrå for samarbeid mellom energireguleringsmyndigheter (ACER-forordningen) opphever og erstatter forordning 713/2009 (EF) som er innlemmet i EØS-avtalen vedlegg IV som del av den tredje energimarkedspakken, jf. EØS-komiteens beslutning nr. 93/2017 av 5. mai 2017. Forordning (EU) 2019/942 ble vedtatt i EU 5. juni 2019, og ble offentliggjort i Official Journal 14. juni 2019. Forordningen trådte i kraft i EU 4. juli 2019.

Kommisjonens forslag til forordning ble publisert 30. november 2016, og ble sendt på høring med høringsfrist 15. mars 2017. Den vedtatte forordningen er sendt på høring 9. juni 2020 med frist for høringsinnspill 15. september 2020.