BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 28.11.2023)

Sammendrag av innhold 

Forordning (EF) 391/2009 skal forsterke kontrollsystemet med anerkjente klasseselskap som fører tilsyn med skip på vegne av nasjonale sjøfartsadministrasjoner. Innlemmelse av forordningen innebærer blant annet at EFTAs overvåkningsorgan ESA tillegges myndighet til å ilegge klasseselskap økonomiske sanksjoner for grove og/eller gjentagende overtredelse av det aktuelle regelverket.

Forordningen henger sammen med direktiv 2009/15/EF om felles regler og standarder for organisasjoner som skal inspisere og besikte skip og om relevante aktiviteter i sjøfartsadministrasjoner.

Innholdet i de to rettsaktene er i stor grad en videreføring av reglene i direktiv 94/57/EF som endret ved direktiv 97/58, direktiv 2001/105 og direktiv 2002/84, som allerede er innlemmet i EØS-avtalen , med unntak av noen tilleggsbestemmelser herunder artikkel 6 om økonomisk sanksjonering av anerkjente klasseselskap.

Forordningen gir Kommisjonen myndighet til å ilegge anerkjente klasseselskap økonomiske sanksjoner i form av overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt, jf. artikkel 6 nr. 1 og nr. 2. Etter direktiv 94/57/EF var den eneste sanksjonsmuligheten overfor et klasseselskap å tilbaketrekke godkjenningen. Innføring av bøter og tvangsmulkt representerer således en mildere sanksjonsform slik at man i større grad får en gradering av sanksjonsmulighetene. Som følge av EØS-avtalens to-pilarsystem, vil myndigheten som forordningen legger til Kommisjonen, legges til EFTAs overvåkningsorgan ESA i EFTA-pilaren. Dette fremgår av tilpasningsteksten som EU og EFTA-landene har blitt enige om. Ved å legge myndigheten til ESA vil man blant annet i mest mulig grad speile det systemet som er etablert på EU-siden, og sikre en enhetlig bøteleggingspraksis innen hele EØS-området. ESAs myndighet til å ilegge økonomiske sanksjoner, jf. forordningen artikkel 6, vil gjennomføres ved endring i Lov om skipssikkerhet (skipssikkerhetsloven). 

Innlemmelse av forordningen medfører myndighetsoverføring til EFTAs overvåkingsorgan (ESA) og krever Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd. Videre krever gjennomføringen lovendring og det tas derfor forbehold om Stortingets samtykke ved innlemmelse av forordningen i EØS-avtalen, jf. artikkel 103.

Nærmere om rettsakten

Forordningen viderefører felles regler og standarder for anerkjente klasseselskap som fører tilsyn med skip på vegne av nasjonale sjøfartsadministrasjoner i direktiv 94/57/EF, som allerede er innlemmet i EØS-avtalen. Utgangspunktet er at Sjøfartsdirektoratet fører tilsyn med norskflaggede skip og utenlandske skip i norske farvann, men inspeksjoner og tilsyn kan imidlertid delegeres til såkalte anerkjente klasseselskap. Ved direktiv 94/57/EF ble det fastsatt felles regler og standarder for organisasjoner som skal føre tilsyn med skip på vegne av nasjonale sjøfartsadministrasjoner, og det ble etablert en ordning med godkjenning på fellesskapsnivå i EU der Kommisjonen anerkjenner  klasseselskap som kan bli delegert myndighet til å  føre tilsyn på vegne av sjøfartsadministrasjonene. 

Forordningen viderefører eksisterende regler for å anerkjenne klasseselskaper, men har til hensikt å forsterke kontrollsystemet slik at klasseselskapene oppfyller høye kvalitetskrav for å kunne føre tilsyn med at skip oppfyller gjeldende miljø- og sikkerhetskrav. Forordningen skal således bidra til å sikre at det etableres en felles profesjonell standard for klasseselskapene som fører tilsyn på vegne av sjøfartsadministrasjoner. 

Forordningen regulerer klasseselskapenes rettigheter og plikter i forhold til anerkjenning på fellesskapsnivå. Pliktsubjektet i forordningen er derfor hovedsakelig klasseselskapene.

Artikkel 3 og 4 jf. vedlegg I angir hvilke krav klasseselskapene skal oppfylle for å få og beholde en anerkjenning, samt prosedyreregler for nye anerkjennelser. Artikkel 8 fastslår at det skal gjennomføres periodevise vurderinger av de klasseselskapene som er anerkjent.

Nytt i forordningen (til forskjell fra bestemmelser inntatt i direktiv 94/57) er at Kommisjonens kompetanse utvides og/eller presiseres, jf. artiklene 5, 6, 7 og 9. Artikkel 5 gjelder adgangen til å gi pålegg, artikkel 6 gjelder adgangen til å gi tvangsmulkt og gebyr og artikkel 7 gjelder tilbaketrekking av anerkjennelsen.

Nytt i forordningen er at den også inntar materielle bestemmelser om klasseselskapenes plikt til å gjøre informasjon tilgjengelig for Kommisjonen, (artikkel 9), plikt til konsultasjoner og under gitte forutsetninger, gjensidig anerkjennelse av klassesertifikater (artikkel 10).

Videre pålegger forordningens artikkel 11 klasseselskapene om innen 17. juni 2011 å opprette et uavhengig organ som skal forestå vurdering og sertifisering av klasseselskapene iht. internasjonale kvalitetsstandarder (QACE).

Forordningens artikkel 14 hjemler Kommisjonens adgang til å bestemme hvilke kriterier som skal legges til grunn for å måle klasseselskapers arbeidsinnsats, herunder effektiviteten av selskapenes regler og prosedyrer. Slike kriterier er allerede utarbeidet og er vedtatt gjennom Kommisjonens vedtak 2009/491/EC av 16. juni 2009.

Klasseselskaper som allerede er anerkjent etter direktiv 94/57 skal fortsette å være det under forordning 391/2009, jf. artikkel 15.

Særlig om artikkel 6

Som nevnt gir forordningen Kommisjonen myndighet til å ilegge anerkjente klasseselskap økonomiske sanksjoner i form av overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt, jf. artikkel 6 nr. 1 og nr. 2.

I henhold til artikkel 6 nr. 1 bokstav a) kan Kommisjonen ilegge et anerkjent klasseselskap overtredelsesgebyr dersom organisasjonen ved grove eller gjentatte brudd ikke overholder minimumskravene som følger av vedlegg 1 til forordningen eller kravene som følger av artikkel 8 nr. 4, artikkel 9, artikkel 10 og artikkel 11. Artiklene forsterker kontrollsystemet med klasseselskapene og innfører en bidragsplikt for at kontrollen skal kunne gjennomføres på en effektiv og hensiktsmessig måte, og en samarbeidsplikt med andre klasseselskaper for å sikre en ensartet og harmonisert praksis. Videre følger det av samme bestemmelse at Kommisjonen kan ilegge overtredelsesgebyr dersom den manglende utføringen er uttrykk for alvorlige mangler i organisasjonens struktur, systemer, prosedyrer eller interne kontrollrutiner. 

Etter artikkel 6 nr. 1 bokstav b) kan Kommisjonen ilegge et anerkjent klasseselskap overtredelsesgebyr hvis organisasjonen med forsett har gitt Kommisjonen feil, ufullstendige eller villedende opplysninger i forbindelse med Kommisjonens regelmessige vurdering av organisasjonen, jf. artikkel 8 nr. 1, eller på annen måte hindret Kommisjonen i å gjennomføre denne vurderingen. 

I tillegg kan Kommisjonen etter artikkel 6 nr. 2 ilegge et anerkjent klasseselskap tvangsmulkt, dersom organisasjonen ikke gjennomfører forebyggende og utbedrende tiltak som Kommisjonen har pålagt dem, eller gjennomfører dem med uberettiget forsinkelse, inntil de pålagte tiltakene er gjennomført fullt ut. 

Ved utmåling av overtredelsesgebyr og tvangsmulkt, jf. artikkel 6 nr. 3, skal det legges vekt på preventive hensyn, at gebyrer skal stå i rimelig forhold til overtredelsens grovhet og klasseselskapets økonomiske situasjon. Videre skal det tas hensyn til i hvilken grad den aktuelle overtredelsen har hatt satt sikkerheten eller miljøet i fare. Overtredelsesgebyr og tvangsmulkt kan først ilegges etter at klasseselskapet har fått anledning til å uttale seg, jf. artikkel 6 nr. 3. 

EU-domstolen kan overprøve Kommisjonens fastsettelse av overtredelsesgebyr/tvangsmulkt, jf. artikkel 6 nr. 4.  

Vurdering

Forordningen skal bidra til å sikre at det etableres en felles og ensartet profesjonell standard for klasseselskap som fører tilsyn med skip på vegne av sjøfartsadministrasjoner. Innlemmelse av forordningen vil sikre rettferdig konkurranse i EU/EØS blant klasseselskapene. Dersom et klasseselskap ikke overholder gjeldende krav, vurderes det som viktig å kunne adressere dette på en rask, effektiv og proporsjonal måte. Formålet er å redusere risikoen for at mangelen utgjør en fare for sikkerhet og miljø på et tidlig tidspunkt. Forordningens innføring av en hjemmel til å kunne ilegge overtredelsesgebyr og tvangsmulkt, vurderes å være effektive virkemidler for å sikre at gjeldende krav overholdes. Utmålingen og prosessen i forkant av en eventuell ileggelse av overtredelsesgebyr og tvangsmulkt, ivaretar grunnleggende rettigheter og sikrer at klasseselskapet blir hørt underveis i prosessen.

Artikkel 6
I henhold til artikkel 3 i forordning 391/2009 skal medlemsstater som ønsker å autorisere et klasseselskap til å utføre tilsynsoppgaver på sine vegne, som ikke allerede er anerkjent som klasseselskap innen EU, anmode Kommisjonen om å igangsette en evalueringsprosess for å vurdere om det aktuelle selskapet oppfyller vilkårene for å bli et anerkjent klasseselskap. En slik beslutning skal tas gjennom en komitologiprosedyre, jf. artikkel 3(3) og 4(1). Dette systemet er en ren videreføring av artikkel 4 i direktiv 94/57/EF som endret. Det er per i dag 11 anerkjente klasseselskap innenfor EØS-området som myndighetene i de respektive EØS-landene kan autorisere til å utføre tilsynsoppgaver på sine vegne. Disse klasseselskapene er alle anerkjent innenfor EU-pilaren og et eventuelt sanksjonsvedtak vil her ligge hos Kommisjonen. De 11 selskapene som i dag er anerkjent som klasseselskap er de store verdensomspennende klasseselskapene, og det har vært liten endring i dette antallet klasseselskap de senere årene. EØS/EFTA-landene har så langt ikke fremmet forslag om godkjenning av klasseselskap.  

Når det gjelder praktiske implikasjoner av systemet med overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt på EFTA-siden for aktuelle klasseselskap vurderes dette til å være svært begrenset. Det vil kun bli aktuelt for ESA å ilegge et klasseselskap et overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt dersom Norge i fremtiden skulle ønske å autorisere et klasseselskap som ikke allerede har EU/EØS godkjennelse. En slik godkjenning skal gjøres i EFTA-pilaren, jf. artikkel 3 i forordning 391/2009. DNV er den eneste norske virksomheten innenfor feltet, og er allerede anerkjent innen EU/EØS via Danmark. DNV er derfor allerede omfattet av regelverket. Innlemmelse av forordningen i EØS-avtalen vurderes ikke å få ytterligere konsekvenser for DNV. Slik situasjonen er i dag anses det som lite sannsynlig at Norge vil søke autorisasjon av klasseselskaper. En eventuell godkjenning innen EFTA-pilaren vil kun gi grunnlag for autorisering i EØS EFTA-landene. Basert på dette er det rimelig å anta at eventuelle nye klasseselskap i stedet vil søke om  anerkjennelse igjennom et EU-land for å sikre at man kan operere på et større marked. 

Ved innlemmelsen av forordningen i EØS-avtalen har artikkel 6 reist to prinsipielle spørsmål: 

1. Hvem skal gis myndighet til å ilegge økonomiske sanksjoner iht. artikkel 6?
2. Skal Stortingets samtykke innhentes etter Grunnlovens § 26 annet ledd?

Hvem skal gis myndighet til å ilegge økonomiske sanksjoner iht. artikkel 6?
Utgangspunktet innenfor EØS-avtalens virkeområde er at ESA skal inneha Kommisjonens funksjoner og EFTA domstolens myndighet skal speile EU-domstolen. Dette gjenspeiles i EØS-avtalens del VII om institusjonelle bestemmelser, jf. artikkel 108. Vedtak fattet av EØS/EFTA organ skal imidlertid etter EØS-avtalen i utgangspunktet ikke ha direkte virkning for rettssubjekter i Norge. En slik utvidelse av kompetanse vil kreve særskilt beslutning.  

Som følge av EØS-avtalens to-pilarsystem, vil myndigheten som forordningen legger til Kommisjonen, legges til EFTAs overvåkningsorgan ESA i EFTA-pilaren. Dette fremgår av tilpasningsteksten som EU og EFTA-landene har blitt enige om. Ved å legge myndigheten til ESA vil man i mest mulig grad speile det systemet som er etablert på EU-siden, og sikre en enhetlig bøteleggingspraksis innen hele EØS-området. Det vil ivareta forordningens systematikk i forhold til de stipulerte stadiene i godkjennings – og revalideringsprosessen samt i forhold til de to kontrollnivåene av klasseselskapene som det er lagt opp til i regelverket.    

Et annet viktig argument for å tillegge ESA bøteleggingskompetanse etter artikkel 6 er at de forskjellige medlemslandene autoriserer anerkjente klasseselskap til å utføre en rekke viktige nasjonale tilsynsoppgaver på sine vegne. Det er da viktig å sikre at man har gode overordnede kontrollmekanismer for å påse at gjeldende internasjonale sjøsikkerhetsregler etterleves. EUs maritime sikkerhetsbyrå, European Maritime Safety Agency (EMSA), bistår Kommisjonen i dets implementeringskontroll på dette området og vil på samme måte kunne bistå ESA slik de allerede gjør innenfor andre maritime områder, jf. vedtatt tilpasningstekst i EØS-beslutning nr. 52/2007 der det er presisert at EMSA skal bistå ESA i gjennomføringen av dets oppgaver på aktuelle områder. Gjennom å benytte de allerede etablerte mekanismer i EFTA-pilaren anses det at man vil få en helhetlig og harmonisert implementeringskontroll av forordningens bestemmelser i EØS/EFTA-landene sammenlignbar med den som er etablert innen EU. 

Ileggelse av økonomiske sanksjoner er et virkemiddel for å sikre høyest mulig kvalitet hos klasseselskapene uten at man går så langt som å tilbaketrekke selve godkjenningen til et klasseselskap. Når det gjelder de andre stadiene i godkjennings- og revalideringsprosessen er disse, som allerede nevnt, kun en videreføring av allerede etablert system innen EØS-området slik at innlemmelsen av forordningen ikke vil medføre materielle endringer på disse områdene. 

I henhold til artikkel 6(4) i forordning 391/2009 kan EU-domstolen overprøve et overtredelsesgebyr eller en tvangsmulkt fastsatt av Kommisjonen. Domstolen kan oppheve, redusere eller øke dette. Som det fremgår av tilpasningsteksten, tillegges denne domsmyndigheten EFTA-domstolen.

Konstitusjonell vurdering

Grunnloven bygger på en forutsetning om at statsmaktenes kompetanse skal utøves av nasjonale statsorganer. Etter sikker konstitusjonell praksis kan likevel Stortinget etter Grunnloven § 26 annet ledd med alminnelig flertall samtykke til myndighetsoverføring som er «lite inngripende». 

Myndighetsoverføringen innebærer at ESA får kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr og tvangsmulkt dersom gitte vilkår er oppfylt. Overføring av myndighet til å ilegge sanksjoner med direkte virkning overfor norske virksomheter, må i utgangspunktet anses å utgjøre et relativt omfattende inngrep i norsk forvaltningsmyndighet. I denne saken har imidlertid myndighetsoverføringen et svært begrenset saklig virkeområde. Per i dag er DNV det eneste norske klasseselskapet innenfor feltet. DNV har imidlertid allerede blitt anerkjent av Kommisjonen etter anmodning fra Danmark, og er dermed allerede omfattet av regelverket. Eventuelle sanksjoner mot DNV vil derfor måtte ilegges av Kommisjonen, og innlemmelse av forordningen i EØS-avtalen med overføring av myndighet vil derfor ikke medføre ytterligere konsekvenser for DNV. Det vil kun bli aktuelt for ESA å ilegge et klasseselskap et overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt dersom Norge i fremtiden skulle ønske å autorisere et klasseselskap som ikke allerede har EU/EØS-godkjennelse. Slik situasjonen er i dag, med ingen eksisterende berørte norske virksomheter, er det også lite sannsynlig at Norge vil søke autorisasjon av klasseselskaper. Det er per i dag 11 anerkjente klasseselskaper innenfor EØS-området, og det har vært lite endring i dette antallet de senere år. EØS/EFTA-landene har så langt ikke fremmet forslag om anerkjennelse av klasseselskap. Det er derfor høyst usikkert om ESA vil gjøre bruk av sin myndighet i særlig grad, om de i det hele tatt vil det. På bakgrunn av dette vurderes sanksjonskompetansen å ha et svært begrenset saklig virkeområde og den praktiske betydningen for Norge av myndighetsoverføringen vil dermed være svært begrenset. 

Videre legges det vekt på at myndigheten som overføres ivaretar et allment anerkjent formål, nemlig ivaretakelse av sikkerhet innenfor den maritime sektoren. Det gis dermed ikke myndighet på et politisk omstridt område med stor betydning for enkeltborgere. 

Avslutningsvis legges det vekt på at Norge vurderes å ha en relativt høy grad av innflytelse på ESAs beslutninger om å ilegge sanksjoner og eventuelt i hvilket omfang. Dersom ESA ønsker å ilegge et klasseselskap en økonomisk sanksjon, er de pliktig til å forelegge saken for en rådgivende komité bestående av EØS/EFTA-statene, som skal vurdere utkastet til beslutning og avgi en uttalelse om saken. Komiteen vil bestå av EØS/EFTA-statene. Norge vil delta på lik linje med de øvrige statene i vurderingen av utkastet til beslutning om å ilegge en sanksjon, og i utformingen av komiteens uttalelse om saken. 

Myndighetsoverføringen er derfor av en så begrenset og reelt sett lite praktisk karakter at den vurderes for å være «lite inngripende», og Stortingets samtykke innhentes derfor etter Grunnlovens § 26 annet ledd.  

Økonomiske og administrative konsekvenser

Rettsakten ventes ikke å medføre økonomiske eller administrative konsekvenser for offentlige myndigheter.

Forordningen inneholder krav som medfører kostnader for klasseselskapene, eksempelvis opprettelse av et uavhengig vurderings- og sertifiseringsorgan, og merarbeid ifbm. gjensidig godkjenning av klasseselskaper. Dette er kostnader som allerede er utløst ved at forordningen har vært i kraft i EU siden 2009. Innlemmelsen i EØS-avtalen forventes dermed ikke å medføre noen ytterligere konsekvenser for klasseselskapene.

Rettslige konsekvenser  

Forordningen skal etter EØS-avtalen artikkel 7 gjøres til del av norsk rett som sådan.

ESAs myndighet til å ilegge økonomiske sanksjoner, jf. forordningen artikkel 6, vil gjennomføres ved endring i Lov om skipssikkerhet (skipssikkerhetsloven). Sanksjonsmyndigheten vil hjemles ved fastsettelse av en ny § 55a. Samtidig vil det fastsettes i § 55a andre ledd en hjemmel til å gi utfyllende bestemmelser i forskrift.

Forordningen som sådan vil gjennomføres ved inkorporasjon i forskrift under skipssikkerhetsloven.

Konstitusjonelt forbehold (artikkel 103)

Siden gjennomføringen av EØS-komiteens beslutning i norsk rett vurderes å være en sak av særlig stor viktighet og kreve lovendring, tas det konstitusjonelt forbehold i tråd med EØS-avtalen artikkel 103 ved innlemmelse av forordningen i EØS-avtalen. Det vil fremlegges for Stortinget en Prop. LS med forslag om at forordning 391/2009 gjennomføres i lov om skipssikkerhet og hvor det bes om Stortingets samtykke til godkjennelse av EØS-komiteens beslutning. 

Oppsummering/konklusjon 

Forordningen er EØS-relevant og kan aksepteres.

Gjennomføringen vil bidra til å sikre at det etableres en felles profesjonell standard for klasseselskap som fører tilsyn med skip. Innlemmelse i EØS-avtalen vil sikre rettferdig konkurranse i EU/EØS, og skal sikre at klasseselskapene oppfyller høye kvalitetskrav for å føre tilsyn med at skip oppfyller gjeldende sikkerhets- og miljøkrav. Som følge av EØS-avtalens to-pilarsystem, legges myndigheten som forordningen legger til Kommisjonen, til EFTAs overvåkningsorgan ESA i EFTA-pilaren. Myndighetsoverføringen vurderes å være av en så begrenset og reelt sett lite praktisk karakter at den kan anses for å være «lite inngripende». Stortingets samtykke innhentes derfor etter Grunnlovens § 26 annet ledd. 

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Status

Rettsakten ble vedtatt av Parlamentet og Rådet 23. April 2009 og publisert 28. mai 2009. Rettsakten trådte i kraft i EU 17. juni 2009.

Innlemmelse av forordningen medfører myndighetsoverføring til EFTAs overvåkingsorgan (ESA) og krever Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd. Videre krever gjennomføringen lovendring og det tas derfor forbehold om Stortingets samtykke, jf. artikkel 103.