Bevaring og styrking av Schengenområdet
Meddelelse fra Kommisjonen til Europaparlamentet og Rådet om bevaring og styrking av Schengen
Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on preserving and strengthening Schengen
Meddelelse lagt fram av Kommisjonen 27.9.2017
Nærmere omtale
BAKGRUNN (fra Kommisjonens pressemelding 27.9.2017, dansk utgave)
Unionens tilstand: Schengenområdet skal bevares og styrkes for at forbedre sikkerheden og sikre EU's friheder
Som Jean-Claude Juncker, Kommissionens formand, annoncerede i hensigtserklæringen af 13. september, foreslår Europa-Kommissionen i dag foranstaltninger, der skal bevare og styrke Schengenområdet. Kommissionen foreslår at ajourføre Schengengrænsekodeksen, således at reglerne om genindførelse af midlertidig kontrol ved de indre grænser tilpasses til de aktuelle behov for at sætte ind over for nye og vedvarende trusler mod den offentlige orden eller den interne sikkerhed. Der indføres også strengere retssikkerhedsgarantier for at sikre, at kontrol ved de indre grænser forbliver en undtagelse - en sidste udvej - og kun anvendes, hvis det er nødvendigt og rimeligt, idet den begrænser den frie bevægelighed. Kommissionen offentliggør også en meddelelse om de foranstaltninger, der allerede er truffet som følge af sikkerhedsproblemer ved de ydre grænser og inden for Schengenområdet, samt en henstilling til medlemsstaterne om, hvordan de gældende regler for en eventuel midlertidig grænsekontrol bør anvendes.
Europa-Kommissionens førstenæstformand Frans Timmermans udtaler: "Schengengrænsekodeksens regler om genindførelse af kontrol ved de indre grænser blev affattet i en tid, hvor udfordringerne var af en anden karakter. De usædvanlige omstændigheder, vi ser i dag, såsom en øget terrortrussel, har fået os til at foreslå en Schengengrænsekodeks, der er bedre eget til de nye tider. Medlemsstaterne bør have lov til at træffe foranstaltninger i en usædvanlig situation, når de står over for alvorlige trusler mod den offentlige orden eller den interne sikkerhed. Samtidig bør de kun kunne træffe foranstaltninger på strenge betingelser. På den måde kan vi sikre den frie bevægelighed og fremme sikkerheden i Schengenområdet."
Kommissær Dimitris Avramopoulos med ansvar for migration, indre anliggender og medborgerskab udtaler: "Schengenområdet er et af de mest betydningsfulde resultater af den europæiske integration, og vi ønsker for alt i verden at sikre, bevare og styrke det. Fraværet af kontrol ved de indre grænser udgør selve essensen af Schengenområdet. Men i et fælles område uden grænsekontrol bliver sikkerhedsproblemerne også et fælles anliggende. Derfor må vi gøre alt for at sikre den fine balance mellem fri bevægelighed og mobilitet på den ene side og sikkerhed på den anden. Og den kan vi kun opnå ved hjælp af koordinerede og fælles Schengenregler, hvilket er grunden til, at Schengensamarbejdet også bør omfatte Rumænien og Bulgarien."
Kommissær med ansvar for sikkerhedsunionen, Julian King, udtaler: "EU-medlemsstaterne bør kunne tage skridt til at styrke deres sikkerhed - i usædvanlige situationer og inden for nogle rammer, der respekterer den store betydning og de mange fordele, Schengenområdet har."
I de senere år har Kommissionen taget en række skridt til at øge sikkerheden i Schengenområdet og til at forbedre forvaltningen af de ydre grænser. Schengengrænsekodeksen er blevet ændret ved flere tidligere lejligheder for at sikre, at den tjener sit formål. Medlemsstaterne har benyttet Schengenreglerne til at indføre midlertidig kontrol af den foreskrevne varighed og på de fastsatte betingelser og og har i den forbindelse respekteret og bidraget til at sikre Schengensystemets funktion som helhed. De eksisterende værktøjer har hidtil tjent EU godt, men på grund af de nye sikkerhedsproblemer er det nødvendigt at ajourføre Schengengrænsekodeksen, således at varigheden af den midlertidige kontrol ved de indre grænser kan forlænges og der kan indføres strengere retssikkerhedsgarantier. Det forslag, Kommissionen fremsætter i dag, vil ajourføre reglerne og samtidig sikre, at de anvendes mere effektivt og kun som en sidste udvej i usædvanlige situationer, når det er nødvendigt og rimeligt. De styrkede regler understreger også pligten til at samarbejde med især nabomedlemsstater for at mindske konsekvenserne for den frie bevægelighed.
I et ønske om at forbedre den fælles anvendelse af Schengengrænsekodeksen og Schengenreglerne generelt og på baggrund af opfordringen fra Kommissionens formand, Jean-Claude Juncker, i talen om Unionens tilstand opfordres Rådet i meddelelsen til at træffe afgørelse om at integrere Bulgarien og Rumænien fuldt ud i Schengenområdet og til at lade Kroatien blive fuldgyldigt medlem, når alle betingelser er opfyldt.
De aktuelle trusler skaber behov for en bedre Schengengrænsekodeks
Selv om de gældende regler om midlertidig genindførelse af kontrol ved de indre grænser har vist sig at være tilstrækkelige i langt de fleste tilfælde, er den varighed, der tillades, måske ikke altid tilstrækkelig, når medlemsstaterne står over for nye trusler mod den offentlige orden eller den interne sikkerhed. Kommissionen foreslår derfor, at det tidsrum, der er tilladt ifølge artikel 25 og 27 i Schengengrænsekodeksen, øges til op til et år (i stedet for seks måneder), samtidig med at der indføres strengere retssikkerhedsgarantier. Medlemsstaterne forpligtes bl.a. til at vurdere, om de konstaterede trusler kan imødegås bedre med alternative foranstaltninger, og til at indgive en grundig risikovurdering.
Ifølge det nye forslag vil medlemsstaterne også undtagelsesvis kunne forlænge kontrollen, hvis den samme trussel stadig er aktuel efter et år, og hvis der også er truffet tilsvarende usædvanlige nationale foranstaltninger på området, såsom undtagelsestilstand. En sådan forlængelse kræver en henstilling fra Rådet, som skal tage hensyn til Kommissionens udtalelse, og den er strengt begrænset til seks måneder med mulighed for forlængelse højst tre gange op til en periode på højst to år.
I afventning af at disse lovgivningsmæssige ændringer vedtages, offentliggør Kommissionen i dag også en vejledning til medlemsstaterne om, hvordan de gældende Schengenregler anvendes. Den tager form af en henstilling. Medlemsstaterne mindes om, at indførelsen af midlertidig kontrol ved de indre grænser er en ekstraordinær foranstaltning, der kun må træffes som en sidste udvej, at konsekvenserne for den frie bevægelighed bør begrænses, og at alternative foranstaltninger, såsom politikontrol og grænseoverskridende samarbejde, skal foretrækkes. Medlemsstaterne skal regelmæssigt tage en eventuel midlertidig kontrol op til fornyet overvejelse, de skal orientere og samarbejde med de øvrige medlemsstater, og de skal undlade at træffe nogen form for foranstaltning, der ikke er berettiget.
Hvis medlemsstaterne skal konfrontere trusler på en ensartet måde ved at stå sammen i et stærkere Schengenområde, er det desuden på høje tid, at Bulgarien og Rumænien bliver fuldgyldige Schengenmedlemmer. Rådet bør træffe afgørelse om at godkende deres tiltrædelse af Schengenområdet og fjerne kontrollen ved de indre grænser mellem de to medlemsstater og deres EU-naboer. Bulgarien og Rumænien har vist, at de evner at forsvare EU's ydre grænser, og de bør derfor blive medlemmer af området uden indre grænser.
Baggrund
Schengenområdet er det største område med fri bevægelighed i verden. Det betyder, at over 400 millioner EU-borgere og de, der besøger området, kan rejse frit rundt, og at varer og tjenesteydelser kan bevæge sig uhindret. Schengenområdet er et af de mest betydningsfulde resultater af den europæiske integration, og det bør der værnes om.
Schengenområdet har, siden det blev oprettet, stået over for forskellige former for problemer og trusler. Schengenreglerne har sikret, at Schengensystemet kan fungere og reagere på nye udfordringer. I forbindelse med de sekundære strømme af irregulære migranter og en mangelfuld forvaltning af de ydre grænser i Grækenland gjorde Kommissionen f.eks. brug af proceduren i artikel 29 i Schengengrænsekodeksen. Det betød, at de fem mest berørte lande (Østrig, Danmark, Tyskland, Norge og Sverige) på grundlag af Kommissionens vurdering fik mulighed for midlertidigt at genindføre kontrol ved de indre grænser.
Unionens tilstand: Schengenområdet skal bevares og styrkes for at forbedre sikkerheden og sikre EU's friheder
Som Jean-Claude Juncker, Kommissionens formand, annoncerede i hensigtserklæringen af 13. september, foreslår Europa-Kommissionen i dag foranstaltninger, der skal bevare og styrke Schengenområdet. Kommissionen foreslår at ajourføre Schengengrænsekodeksen, således at reglerne om genindførelse af midlertidig kontrol ved de indre grænser tilpasses til de aktuelle behov for at sætte ind over for nye og vedvarende trusler mod den offentlige orden eller den interne sikkerhed. Der indføres også strengere retssikkerhedsgarantier for at sikre, at kontrol ved de indre grænser forbliver en undtagelse - en sidste udvej - og kun anvendes, hvis det er nødvendigt og rimeligt, idet den begrænser den frie bevægelighed. Kommissionen offentliggør også en meddelelse om de foranstaltninger, der allerede er truffet som følge af sikkerhedsproblemer ved de ydre grænser og inden for Schengenområdet, samt en henstilling til medlemsstaterne om, hvordan de gældende regler for en eventuel midlertidig grænsekontrol bør anvendes.
Europa-Kommissionens førstenæstformand Frans Timmermans udtaler: "Schengengrænsekodeksens regler om genindførelse af kontrol ved de indre grænser blev affattet i en tid, hvor udfordringerne var af en anden karakter. De usædvanlige omstændigheder, vi ser i dag, såsom en øget terrortrussel, har fået os til at foreslå en Schengengrænsekodeks, der er bedre eget til de nye tider. Medlemsstaterne bør have lov til at træffe foranstaltninger i en usædvanlig situation, når de står over for alvorlige trusler mod den offentlige orden eller den interne sikkerhed. Samtidig bør de kun kunne træffe foranstaltninger på strenge betingelser. På den måde kan vi sikre den frie bevægelighed og fremme sikkerheden i Schengenområdet."
Kommissær Dimitris Avramopoulos med ansvar for migration, indre anliggender og medborgerskab udtaler: "Schengenområdet er et af de mest betydningsfulde resultater af den europæiske integration, og vi ønsker for alt i verden at sikre, bevare og styrke det. Fraværet af kontrol ved de indre grænser udgør selve essensen af Schengenområdet. Men i et fælles område uden grænsekontrol bliver sikkerhedsproblemerne også et fælles anliggende. Derfor må vi gøre alt for at sikre den fine balance mellem fri bevægelighed og mobilitet på den ene side og sikkerhed på den anden. Og den kan vi kun opnå ved hjælp af koordinerede og fælles Schengenregler, hvilket er grunden til, at Schengensamarbejdet også bør omfatte Rumænien og Bulgarien."
Kommissær med ansvar for sikkerhedsunionen, Julian King, udtaler: "EU-medlemsstaterne bør kunne tage skridt til at styrke deres sikkerhed - i usædvanlige situationer og inden for nogle rammer, der respekterer den store betydning og de mange fordele, Schengenområdet har."
I de senere år har Kommissionen taget en række skridt til at øge sikkerheden i Schengenområdet og til at forbedre forvaltningen af de ydre grænser. Schengengrænsekodeksen er blevet ændret ved flere tidligere lejligheder for at sikre, at den tjener sit formål. Medlemsstaterne har benyttet Schengenreglerne til at indføre midlertidig kontrol af den foreskrevne varighed og på de fastsatte betingelser og og har i den forbindelse respekteret og bidraget til at sikre Schengensystemets funktion som helhed. De eksisterende værktøjer har hidtil tjent EU godt, men på grund af de nye sikkerhedsproblemer er det nødvendigt at ajourføre Schengengrænsekodeksen, således at varigheden af den midlertidige kontrol ved de indre grænser kan forlænges og der kan indføres strengere retssikkerhedsgarantier. Det forslag, Kommissionen fremsætter i dag, vil ajourføre reglerne og samtidig sikre, at de anvendes mere effektivt og kun som en sidste udvej i usædvanlige situationer, når det er nødvendigt og rimeligt. De styrkede regler understreger også pligten til at samarbejde med især nabomedlemsstater for at mindske konsekvenserne for den frie bevægelighed.
I et ønske om at forbedre den fælles anvendelse af Schengengrænsekodeksen og Schengenreglerne generelt og på baggrund af opfordringen fra Kommissionens formand, Jean-Claude Juncker, i talen om Unionens tilstand opfordres Rådet i meddelelsen til at træffe afgørelse om at integrere Bulgarien og Rumænien fuldt ud i Schengenområdet og til at lade Kroatien blive fuldgyldigt medlem, når alle betingelser er opfyldt.
De aktuelle trusler skaber behov for en bedre Schengengrænsekodeks
Selv om de gældende regler om midlertidig genindførelse af kontrol ved de indre grænser har vist sig at være tilstrækkelige i langt de fleste tilfælde, er den varighed, der tillades, måske ikke altid tilstrækkelig, når medlemsstaterne står over for nye trusler mod den offentlige orden eller den interne sikkerhed. Kommissionen foreslår derfor, at det tidsrum, der er tilladt ifølge artikel 25 og 27 i Schengengrænsekodeksen, øges til op til et år (i stedet for seks måneder), samtidig med at der indføres strengere retssikkerhedsgarantier. Medlemsstaterne forpligtes bl.a. til at vurdere, om de konstaterede trusler kan imødegås bedre med alternative foranstaltninger, og til at indgive en grundig risikovurdering.
Ifølge det nye forslag vil medlemsstaterne også undtagelsesvis kunne forlænge kontrollen, hvis den samme trussel stadig er aktuel efter et år, og hvis der også er truffet tilsvarende usædvanlige nationale foranstaltninger på området, såsom undtagelsestilstand. En sådan forlængelse kræver en henstilling fra Rådet, som skal tage hensyn til Kommissionens udtalelse, og den er strengt begrænset til seks måneder med mulighed for forlængelse højst tre gange op til en periode på højst to år.
I afventning af at disse lovgivningsmæssige ændringer vedtages, offentliggør Kommissionen i dag også en vejledning til medlemsstaterne om, hvordan de gældende Schengenregler anvendes. Den tager form af en henstilling. Medlemsstaterne mindes om, at indførelsen af midlertidig kontrol ved de indre grænser er en ekstraordinær foranstaltning, der kun må træffes som en sidste udvej, at konsekvenserne for den frie bevægelighed bør begrænses, og at alternative foranstaltninger, såsom politikontrol og grænseoverskridende samarbejde, skal foretrækkes. Medlemsstaterne skal regelmæssigt tage en eventuel midlertidig kontrol op til fornyet overvejelse, de skal orientere og samarbejde med de øvrige medlemsstater, og de skal undlade at træffe nogen form for foranstaltning, der ikke er berettiget.
Hvis medlemsstaterne skal konfrontere trusler på en ensartet måde ved at stå sammen i et stærkere Schengenområde, er det desuden på høje tid, at Bulgarien og Rumænien bliver fuldgyldige Schengenmedlemmer. Rådet bør træffe afgørelse om at godkende deres tiltrædelse af Schengenområdet og fjerne kontrollen ved de indre grænser mellem de to medlemsstater og deres EU-naboer. Bulgarien og Rumænien har vist, at de evner at forsvare EU's ydre grænser, og de bør derfor blive medlemmer af området uden indre grænser.
Baggrund
Schengenområdet er det største område med fri bevægelighed i verden. Det betyder, at over 400 millioner EU-borgere og de, der besøger området, kan rejse frit rundt, og at varer og tjenesteydelser kan bevæge sig uhindret. Schengenområdet er et af de mest betydningsfulde resultater af den europæiske integration, og det bør der værnes om.
Schengenområdet har, siden det blev oprettet, stået over for forskellige former for problemer og trusler. Schengenreglerne har sikret, at Schengensystemet kan fungere og reagere på nye udfordringer. I forbindelse med de sekundære strømme af irregulære migranter og en mangelfuld forvaltning af de ydre grænser i Grækenland gjorde Kommissionen f.eks. brug af proceduren i artikel 29 i Schengengrænsekodeksen. Det betød, at de fem mest berørte lande (Østrig, Danmark, Tyskland, Norge og Sverige) på grundlag af Kommissionens vurdering fik mulighed for midlertidigt at genindføre kontrol ved de indre grænser.