Red. anm.: Forslaget er trukket av Kommisjonen.

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 9.6.2020)

Sammendrag av innhold

Bakgrunn og formål:

EU-Kommisjonen framla den 8. november 2017 forslag til endring av direktiv om kombinert transport. Forslaget er framsatt som ledd i andre del av den såkalte mobilitetspakken, som er en større revisjon av den europeiske vegtransportlovgivningen. Første del ble fremlagt 31. mai 2017.

Det overordnede formålet med forslaget er å øke konkurranseevnen til kombinert transport sammenlignet med langdistanse vegtransport og dermed bidra til modalt skifte fra godstransport på veg til transport med andre transportslag med lavere utslipp, som innenlandske vannveier, sjø- og jernbanetransport.

Gjeldende direktiv 92/106/EF regulerer internasjonal godstransport, hvor minst en del av transporten utføres på sjø eller bane og veg. Forordning 1072/2009 om markedsadgang (kabotasjereglene) gjelder ikke for kombinerte transporter etter direktivet. Dette betyr at vegdelen av den kombinerte transporten kan utføres uten begresningene som ligger i kabotasjeregelverket.

Den delen av transporten som foregår på sjø eller bane må være på minst 100km i luftlinje. Vegdelen (vegstrekningen) kan bare være innenfor en radius på 150 km i luftlinje fra en sjøterminal eller mellom stedet hvor godset lastes eller losses og en passende jernbanestasjon for omlastning. Egentransport faller ikke inn under direktivets virkeområde. Medlemsstatene skal gi kjøretøy som brukes i kombinert transport redusert avgift. I Norge er dette gjennomført ved at kjøretøy som benyttes i forbindelse med transport av gods på jernbane er fritatt for vektgradert og miljødifferensiert årsavgift, jf. Stortingets vedtak om vektårsavgift § 5 bokstav e,

EU-Kommisjonen har gjennomført en evaluering av direktivet, hvor det ble konkludert med at direktivet er et relevant instrument for å støtte kombinert transport, men at det er mulig å forbedre direktivets effektivitet. Kommisjonen mener disse utfordringene er særlig knyttet til definisjonen av kombinert transport, de begrensede økonomiske støttetiltakene og utdaterte bestemmelser om dokumentasjonskrav.

De nye reglenes viktigste mål er:

1. Å avklare definisjonen av kombinert transports tilskuddsordning

2. Å stimulere ytterligere til kombinert transports konkurranseevne

3. Å øke investeringene i og kapasiteten til omlastningsterminaler

Hovedtrekk i forslaget:

Forslaget legger opp til at reglene om kombinerte transporter også skal gjelde for nasjonale transporter, og ikke være avhengig av at transporten krysser en grense. Det foreslås økonomiske støttetiltak for nye investeringer og fasiliteter for kombinert transport, særlig knyttet til omlastningsterminaler.

Nærmere redegjørelse for de enkelte bestemmelser i forslaget:

Artikkel 1

Gjeldende direktiv gjelder kun for internasjonal transport. Bestemmelsen foreslås endres slik at direktivet også gjelder for kombinert nasjonal transport (transport innad i en medlemsstat). Dette betyr at en utenlandsk transportør vil kunne utføre nasjonal transport uten å være del av en grensekryssende transport.

Det skal ikke lenger stilles krav til lengden på strekningen hvor godset transporteres på annet enn veg (ikke-vegstrekningen). En sjøstrekning hvor det ikke er noen reell mulighet for å velge noe annet (som en fergestrekning) telles ikke som en del av en kombinert transport. Den maksimale strekningen godset kan fraktes på veg er 150 km i luftlinje eller 20 % av den totale strekningen i luftlinje. Medlemstatene kan imidlertid tillate en lengre vegstrekning for å nå frem til nærmeste omlastningsterminal. Begrensningen på indre vannveger tas bort, slik at dette regnes som en ikke-vegstrekning og faller inn under direktivet. Den presiserer at det kun er aksept for ISO/ILO-identifiserbare lasteenheter i kombinert transport.

Artikkel 3

Bestemmelsen foreslås endret slik at den gir en uttømmende liste over hvilken dokumentasjon som kan kreves for kombinert transport ved en veikontroll. Det åpnes for bruk av elektroniske dokumenter.

Artikkel 5

Bestemmelsen foreslås endret slik at det innføres en plikt for medlemsstatene til å rapportere informasjon om kombinerte transporter til Kommisjonen. Medlemstatene skal rapportere om bl.a. volumet av kombinerte transporter, antall og geografisk dekning av omlastningsterminaler og økonomiske støttetiltak. Kommisjonen får hjemmel til å gi delegerte rettsakter om innholdet i rapporteringen, og skal rapportere til Europaparlamentet og Rådet om direktivets effekt og effektivitet. Kommisjonen skal også rapportere om mulige videre tiltak, inkludert revisjon av definisjonen av kombinert transport og tilpasning av listen over økonomiske støttetiltak.

Artikkel 6

Bestemmelsen foreslås endret slik at omfanget av økonomiske støttetiltak utvides. Det innføres obligatoriske støttetiltak for å fremme nye investeringer i infrastruktur og anlegg til kombinert transport. Medlemstatene skal koordinere med naboland og Kommisjonen for å sikre en balansert geografisk spredning av omlastningsterminaler, særlig langs TEN-T-nettverket, så det sikres at ingen sted i Union er lokalisert mer enn 150 km fra en slik terminal. Bestemmelsen gir også medlemsstatene anledning til frivillig å innføre andre økonomiske støttetiltak. Medlemsstatene må underrette Kommisjonen om de vedtatte støttetiltakene og vurdere disse jevnlig for å sikre deres effektivitet. Medlemstatene skal sikre at støttetiltakene retter seg mot å redusere godstransport på veg og oppmuntrer til bruk av andre transportformer.

Artikkel 7 og 9

Det foreslås at artikkel 7 og 8 fjernes. Bestemmelsene inneholdt spesifikke regler om transport for egen regning og tok sikte på å lette slik transport. Med mindre annet er angitt, er rettighetene og pliktene i direktivet nå de samme for slik transport og kombinert transport.

Artikkel 9a

Det foreslås en ny artikkel hvor medlemsstatene skal utpeke et uavhengig tilsynsorgan. Tilsynsorganet skal sikre implementeringen av direktivet og samarbeide med andre lands tilsynsorganer. Økonomiske støttetiltak skal publiseres. Kommisjonen skal gjøre listen over kompetente myndigheter og relevante vedtatte tiltak fra medlemsstatene offentlig tilgjengelig.

Artikkel 10a

Det forslås en ny artikkel som gir Kommisjonen hjemmel til å vedta delegerte rettsakter. Bestemmelsen fastsetter prosedyrene for slike rettsakter..

Merknader

Rettslige konsekvenser
Rettsgrunnlaget for direktiv 92/106/EØF er EF-traktatens artikkel 75 og artikkel 84 nr. 2. Rettsgrunnlaget for de foreslåtte endringer er artikkel 91 nr. 1 i traktaten om den Europeiske Unions funksjonsmåte (TEUF).

Rettsakten som skal endres er et direktiv og endringsrettsakten vil få samme form.

Relevant norsk lovgivning er § 1 i lov 26. mai 1995 nr. 25 om gjennomføring av fellesregler om innenlands transport i EØS-avtalen og § 1 nr. 10 i forskrift 11. august 1995 nr. 716 om gjennomføring av fellesregler om innenlands transport i EØS-avtalen.

Gjeldende direktiv for kombinert transport er inntatt i forskrift om fellesregler for innenlands transport ved en henvisning til direktivet i sin helhet. Nåværende hjemmel anses foreløpig å være tilstrekkelig for å kunne implementere og gjennomføre endringsdirektivet.

Økonomiske og administrative konsekvenser
Det er usikkert hva slags økonomiske virkninger forslaget vil få, både ved at anvendelsesområdet for direktivet blir utvidet til å gjelde også nasjonal kombinert transport, samt at det skal gis økonomiske støttetiltak til kombinert transport.

Samferdselsdepartementet har vært i kontakt med Finansdepartementet for å få vurdert evt. kostnader ifm. forslaget. Finansdepartementet påpeker at det framstår som uklart hvilke økonomiske konsekvenser forslag vil få når det gjelder økonomiske støttetiltak til omlastningsterminaler. Dette gjelder også hvilke konsekvenser som kan følge av krav om tetthet av omlastningsterminaler. Dersom direktivet innebærer et krav om subsidier eller investeringer i terminaler, kan det få omfattende økonomiske konsekvenser. Det kommer heller ikke klart fram på hvilken måte subsidiene skal gis og på hvilket nivå dette bør ligge.

Når det gjelder støttetiltak til omlastingsterminaler kan det også stilles spørsmål om hvordan slik støtte skal håndteres iht. statsstøtteregelverket. Dette spørsmålet må imidlertid vurderes nærmere.

Når det gjelder vektårsavgift ligger det allerede et fritak for kjøretøy som benyttes i kombinert transport. Det er ikke foreslått noen endringer i denne bestemmelsen, selv om den etter vårt syn er noe upraktisk, samt lite benyttet av transportørene.

Forslaget inneholder også en del bestemmelser om rapporteringer som medlemsstatene skal gjøre, blant annet opplysninger om transportnettverk som benyttes i kombinert transport, volumet av gods, oversikt over den geografiske dekningen av terminaler, samt årlig oversikt over omlastning på disse terminalene og oversikt over igangsatte og påtenkte støtteordninger til terminaler og støtteordningens effekter. Pr. i dag foreligger det ikke noen samlet oversikt over slike rapporteringer og utarbeidelse av dette vil kreve ressurser.

Sakkyndige instansers merknader
Samferdselsdepartementet har lagt ut informasjon om mobilitetspakken del 2 på departementets hjemmeside og invitert berørte parter til å komme med innspill. Statens vegvesen, Norsk Transportarbeiderforbund, Norges Lastebileier-Forbund og Yrkestrafikkforbundet har kommet med merknader.

Statens vegvesen viser til at de er positive til å benytte elektroniske dokumenter som legger til rette for enklere kontroll av kombinert transport. Det er imidlertid viktig å sørge for at dokumentene ikke er enkle å endre underveis, eller i ettertid. Det er også viktig å presisere at disse dokumentene skal være tilgjengelige for kontroll til enhver tid. For å sikre klare avgrensninger mellom kombinert transport og kabotasje transport mener de det er viktig å ikke ha stor fleksibilitet på lengden på vegstrekninger. Det er også viktig å ha kravet om at det kun er godkjent med for ISO/ILO-identifiserbare lasteenheter i kombinert transport.

Norsk Transportarbeiderforbund viser til at det er en tendens til økt bruk av kombinerte transporter selv om det ikke finnes dokumenterte tall på dette. Det er positivt at det foreslås mer konkrete krav til dokumentasjon på at transporten tilfredsstiller kravene til kombinert transport. De viser videre til mobilitetspakken del 1, der sjåfører ikke er omfattet av utstasjoneringsdirektivet de tre første dagene i en internasjonal transport, vil dette bety at slik transport vil være delvis unntatt allmenngjøringsbestemmelsene hva lønn angår. Når det gjelder forslag om at direktivets bestemmelser om en minstegrense på 100 km på sjø eller bane fjernes, har de bekymringer for hvordan dette vil slå ut i praksis. De mener at norske myndigheter må protestere på de foreslåtte endringene i direktivet, med unntak av kravene til dokumentasjon for kombinert transport.

Yrkestrafikkforbundet ser ingen grunn til å hverken utvide avstanden for vegdelen av en kombinert transport eller utvide virkeområdet til innenlands kombinerte transporter. De mener at de foreslåtte endringene ikke ivaretar formålet med å flytte transport fra veg til mer miljøvennlige transportformer. Kostnader for internasjonal vegtransport er lave og skyldes at sjåførene har dårlige vilkår. Dersom man sørger for at sjåfører i internasjonal transport får bedre vilkår og rettigheter vil prisskjevheten mellom internasjonal transport og annen transport kunne rettes opp. Løsningen er ikke å gjøre kombinerte transporter billigere ved å tillate at sjåfører som utfører innenlandske transportetapper får like dårlige rettigheter og vilkår som de som kjører internasjonalt. Dette vil kunne være en bedre og mer miljøvennlig måte å løse problemer på. Det er også viktig å se dette i sammenheng med utestasjoneringsdirektivet og hvordan dette direktive skal anvendes på kombinert transport. Det er viktig at utestasjoneringsdirektivet anvendes fra første dag for all transport.

Norges Lastebileier-Forbund har lenge vært kritisk til EUs regelverk for kombinerte transporter både fordi dette regelverket skaper uklarheter vis a vis regelverket for godstransportkabotasje og fordi det er vanskelig å se at regelverket bidrar til å nå de målene som etterstrebes. De mener at hele direktivet bør fjernes. Når det gjelder utvidelse av virkeområdet til at direktivet også skal omfatte nasjonale kombinerte transporter, er det uklart hvordan dette skal virke sammen med kabotasjeregelverket. De viser videre til at forslag til endringer i art. 1.2 som sier at direktivet ikke skal gjelde for transport som er på innenlands ferjer dersom dette er den eneste fysiske eller økonomiske mulige transportløsningen. Det er imidlertid viktig å klargjøre denne bestemmelsen slik at det ikke oppstår tvilstilfeller. NLF påpeker at det videre bør klargjøres hvem som skal avgjøre om en jernbaneterminal har tilstrekkelig evne om omlastning, jf. Art. 1.3. Når det gjelder forslag om å utvide distansen fra dagens luftlinje på 150 km til 20% av den totale transportlengden, mener det at endringen medfører uklarhet og vil vanskeliggjøre kontroller. De ønsker at lengdebegrensningen skal være 150 km for både transport på sjø og jernbane. NLF mener også at det er uklart hvordan Kommisjonens fremlegg om at transportører vil nyte godt av støtten som gis i medhold av kombinertdirektivet. Det fremgår imidlertid ikke av forslaget hvordan dette gjøres. Til slutt ønsker de en klargjøring av hvordan bestemmelsen om avgiftsreduksjoner i art. 6.3 skal forstås.

Vurdering
Det anses som positivt at Kommisjonen arbeider for å øke kombinert transports konkurranseevne som et bidrag til å få vegtransport over på andre transportformer. Endringene tar sikte på å sikre en bruk av mer bærekraftige transportformer. Det er også positivt at kravene til dokumentasjon blir tydeliggjort, da dagens krav er noe utdatert fordi direktivet er gammelt. I tillegg er det bra at reglene for avstand til havn og jernbane blir det samme. Endringene kan imidlertid medføre en del økonomiske og administrative konsekvenser for medlemsstatene, se ovenfor. I tillegg kan enkelte av bestemmelsene i direktivet falle utenfor EØS-avtalens anvendelsesområde. Dette må vurderes nærmere.

Når det gjelder utvidelsen av virkeområdet til å også omfatte nasjonale kombinerte transporter, er det usikkert hvilken effekt dette vil få. Kommisjonen har i memorandumet til direktivet uttalt at reglene om kabotasje skal gjelde for nasjonal kombinert transport. Dette kommer ikke klart fram av direktivet eller andre regelverk. Det bør fra norsk side hevdes at dersom virkeområdet utvides til å også gjelde nasjonal kombinert transport, bør de kabotasjereglene om antallsbegrensning og utstasjonering gjelde slik at regelverket om kombinert transport ikke uthuler kabotasjeregelverket i forordning 1072/2009. Pr. i dag er det uklart om forslaget legger opp til at kabotasjereglene skal gjelde for internasjonal kombinert transport. Dette betyr at for vegstrekningen i transporten, så er det ingen begrensninger i hvor lenge en transportør kan utføre transport uten å være etablert i vertslandet. Norsk posisjon bør være at den delen av kabotasjereglene som omhandler antallsbegrensning og reglene for utstasjonering bør gjelde også for internasjonal kombinert transport for å sikre like konkurransevilkår. Dette standpunktet er i tråd med gjeldende regjeringsplattform (Jeløyaerklæringen).

Det er også foreslått endringer i forordning 1072/2009 i reglene om kabotasje som ligger i mobilitetspakken del 1. Dette regelverket og eventuelle endringer bør sees i sammenheng med forslag til endringer i kombinert transportdirektivet. Det kan derfor være vanskelig å få en full oversikt over virkningene av direktivet på nåværende tidspunkt. Det samme vil gjelde forslag til endringer i utestasjoneringsdirektivet som følge av mobilitetspakken del 1. Her vil det også være fornuftig å se endringene i sammenheng. Norsk posisjon bør reflektere en slik tilnærming.

Enkelte av bestemmelsene i direktivet framstår som lite tilpasset Norge, som er et land med spredt befolkning og store geografiske avstander. Det er et krav om at enhver lokasjon innenfor unionen ikke skal være lengre unna en omlastningsterminal innenfor 150 km i luftlinje. Et slikt krav framstår som lite hensiktsmessig og vil kunne medføre kostnader som ikke tilsvarer nytten. Norsk posisjon på dette punktet bør være at dette bør være et nasjonal anliggende som vurderes best av medlemsstaten selv. Subsidiært bør vi fremheve at avstandsgrensen mellom terminaler bør utvides betraktelig.

Når det gjelder krav om en eller flere myndigheter som skal sikre riktig implementasjon av direktivet og samarbeide med andre lands myndigheter, kan departementet ikke helt se nytten av dette særlig sett opp mot at vi ønsker at medlemsstatene selv bestemmer antall og lokasjon av omlastningsterminaler.

Status
Rettsakten ble lagt frem av Kommisjonen 8. november 2017.

Europaparlamentet vedtok sin posisjon 27. mars 2019. Rettsakten er til behandling i Rådet og er ikke ennå vedtatt i EU.

Norge ble i januar 2017 med i Road Alliance sammen med Østerrike, Belgia, Danmark, Tyskland, Frankrike, Italia, Luxemburg, Sverige og Sveits. Dette er et samarbeid mellom likesinnede land som ønsker å arbeide sammen for fremtidens europeiske transportpolitikk. Vi vil anta at vi kan finne allianser i dette samarbeidet. Sverige har allerede uttalt skepsis til et maksimalt krav om avstand mellom omlastningsterminaler fordi dette kan medføre kostnader som ikke motsvarer nytten, samt at forholdet til reglene om kabotasje må koordineres bedre. Sverige er åpen for løsninger som leder bort fra dagens situasjon der reglene om kombinerte transporter tillater nasjonal transport på permanent basis i en vertsmedlemsstat.