BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 16.12.2015)

Sammendrag av innhold
Rettsakten innebærer en vitalisering av det transeuropeiske transportnettet (TEN-T). Den er en del av en pakke hvor også rettsakter med retningslinjer på tele- og energiområdet inngår, samt etablering av et nytt finansieringsinstrument CEF (Connecting Europe Facility), med et budsjett på 33,2 mrd. euro for perioden 2014-2020, hvorav 26,3 mrd. euro vil bli avsatt til transportformål, inklusiv 11,3 mrd. euro til Samhøringhetsfondet (”Cohesion Fund”). I tillegg er det tenkt brukt 1,1 mrd. euro til telekommunikasjonssektoren. Finansieringsordningene knyttet til TEN-T er imidlertid ikke del av EØS-avtalen og det er besluttet at Norge ikke skal delta i transportdelen av CEF.

TEN omfatter på transportsiden infrastruktur (veger, jernbaner, indre vannveger, havner, lufthavner) og nødvendig tjenesteyting for denne (bl.a. trafikkstyrings- og kontrollsystemer). TEN omfatter også tele- og energinettverk, som omhandles i egne retningslinjer. Formålet med TEN-T er å fremme bærekraftig transport under best mulige miljø- og samfunnsmessige forhold for å bidra til EUs mål spesielt for miljø og konkurranseevne. Opprinnelig plan var at nettverket skulle innføres gradvis innen 2010.

Revisjonen av nettverket er ett av tiltakene i EUs Hvitbok om fremtidens transportpolitikk som ble fremlagt i 2011.

Rettsakten erstatter Europaparlamentets og rådets beslutning nr. 661/2010, innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komiteens beslutning nr. 104/2011 av 30. september 2011.

Transportnettet i TEN-T skal omfatte infrastruktur av høy kvalitet og innen alle transportformer. Eksisterende kapasitet skal utnyttes optimalt, og nettet skal så langt det lar seg gjøre være interoperabelt innen hver transportsektor og fremme intermodalitet mellom ulike transportformer (vekselvirkning mellom transportformer). Nettverket skal omfatte hele EU, og forbinde sentrale og mindre sentrale deler av fellesskapets territorium med hverandre. Videre skal det være mulig å koble til nettverk i EFTA-land, land i Sentral- og Øst-Europa og Middelhavslandene, og samtidig fremme interoperabilitet og tilgang til disse nettene.

Politikken for utviklingen av det transeuropeiske transportnettet har siden midten av 1990-tallet vært nedfelt i retningslinjer. Siste revisjon av disse kom som en konsolidering i 2010 hvor det samtidig ble varslet om gjennomgangen som nå har resultert i den foreliggende rettsakten. Valget av forordning som formell reguleringsmetode (tidligere retningslinjer har vært gitt som beslutninger) er motivert av behovet for å kunne gi regler som også er bindende for andre enn medlemsstater, jf. utviklingen på transportområdet hvor lokale og regionale myndigheter og private selskaper blir stadig viktigere aktører.

Arbeidet med revisjonen har pågått i flere år. Det er gjennomført to store høringer og avholdt jevnlige møter i TEN-T-komiteen. Norge har avgitt uttalelser til begge høringene, både nasjonalt og som deltager i felleserklæringer fra de nordisk-baltiske ministermøtene. Norge har deltatt i TEN-T-komiteen fra oktober 2010, og har også gjennomført bilaterale møter med Kommisjonen. Her har bl.a. de norske kartene som følger av annexene til forordningen blitt diskutert.

Rettsakten tar for seg fem hovedproblemer med TEN-T slik nettet er i dag:

- manglende sammenheng, særlig på grenseoverskridende strekninger

- store forskjeller mellom landene mht. standard på infrastruktur og tilgang til nettet

- mangel på samspill mellom transportformene, dvs. ikke tilrettelagt for multimodalitet

- ikke tilrettelagt for å bidra til målet om 60 prosent reduksjon i klimagassutslippene fra transport innen 2050

- ulike nasjonale krav og regelverk hindrer interoperabilitet

Hovedformålet med revisjonen er å legge til rette for utviklingen av et sammenhengende og effektivt europeisk transportnett og ikke minst å sikre at EUs midler brukes på prosjektene med størst felles nytte. Infrastrukturen som i dag utgjør TEN-T er svært fragmentert og ujevn i standard.

For å få en oppdatert oversikt over eksisterende og planlagte elementer i nettet har det i regi av Kommisjonen vært gjennomført en omfattende og detaljert kartlegging av aktuell transportinfrastruktur i samtlige medlemsland. All informasjon er nå standardisert og samlet i en felles database (TENtec). Ut fra denne informasjonen og bilaterale forhandlinger med de enkelte land har Kommisjonen foreslått et nytt omfattende transportnett for alle fire transportformer, dvs. for veg, jernbane, luftfart og sjø. Godsterminaler, stasjoner, havner og flyplasser skal koble sammen ulike transportformer for å muliggjøre og fremme bruken av multimodale transporter.

Ut fra dette omfattende nettet har Kommisjonen definert et kjernenett bestående av de strategisk viktigste elementene i transportnettet. I tillegg til å være underlagt visse særlige krav som eksempelvis tilgang til alternative drivstoff, er disse elementene definert iht. følgende:

- urbane hovedknutepunkter, dvs. landenes hovedsteder og store byer med tilhørende havner og flyplasser - totalt 82

- havner beliggende utenfor hovedknutepunktene og med trafikkvolum over gitte terskelverdier eller beliggende iht. særlige geografiske kriterier - totalt 82

- grenseoverganger - totalt 46

Kjernepunktene er deretter koblet sammen gjennom utvalgte større multimodale forbindelser (fortrinnsvis eksisterende infrastruktur), dvs. ved veger, jernbane og indre vannveger.

Det omfattende nettet skal være ferdigstilt innen 2050, mens kjernenettet skal være ferdig innen 2030. For å bidra til samordning i utviklingen av nettet har Kommisjonen i tillegg definert et sett med kjernekorridorer. Den enkelte korridor skal omfatte minst tre transportformer, krysse minst tre medlemsstater, og om mulig ha forbindelse til havn. Arbeidet med den enkelte korridor vil bli samordnet av personer oppnevnt av Kommisjonen. I samarbeid med de berørte statene skal koordinatorene utvikle flerårige planer, inklusive for investering og gjennomføring av prosjektene. Disse planene vil så danne grunnlaget for Kommisjonens beslutninger om konkret gjennomføring av prosjekter i nettet.

Nettet skal revideres jevnlig og det skal gjennomføres en ny totalvurdering av kjernenettet innen 2023.

Rettsakten fastsetter forøvrig konkrete krav til infrastrukturen som skal inngå og rammer for identifisering av prosjekter av såkalt felles interesse. Disse prosjektene skal bidra til transportnettets utvikling og innretting, gjennom bygging, vedlikehold, gjenoppbygging og oppgradering av infrastruktur, gjennom tiltak for å fremme ressurseffektiv bruk av infrastruktur og gjennom å legge til rette for robuste og effektive tjenester for godstransport.

For å fremme samarbeidet med tredjeland/naboland kan det fremmes prosjekter også i samarbeid med disse. Kriteriene for dette er samlet i artikkel 8. Formål som kan gi grunnlag for prosjekter kan være etablering av forbindelse til kjernenettet ved grenseovergangene, knytte kjernenettet til tredjelandets transportnett, utvikle tredjelands transportinfrastruktur der denne fungerer som en lenke mellom deler av unionens kjernenett, og å innføre trafikkstyringssystemer. Videre å fremme interoperabilitet mellom unionens og tredjelandets nett, generelt å videreføre politikken for TEN-T til tredjeland, forenkle lufttransport mellom unionen og tredjeland og å forenkle sjøtransport og fremme MOS (Motorways of the Seas) til og fra tredjeland.

Fra norsk side er det i samarbeid med de øvrige nordiske og baltiske landene spilt inn aktuelle elementer til kjernenettet og fokusert på viktigheten av fortsatt satsing på "det nordiske triangelet", dvs. viktige forbindelseslinjer mellom de nordiske hovedstedene. "Triangelet" har også tidligere ligget inne som et prioritert prosjekt i TEN-T.

De norske innspillene var i stor grad basert på de eksisterende nasjonale TEN-T-elementene, dvs. stamvegnettet, tilnærmet alle jernbanestrekninger samt mange stamnetthavner og lufthavner. Kriteriene, særlig avstandskriteriet for lufthavner (over 100 km fra en lufthavn til neste), gjør svært mange norske lufthavner ligger inne i nettet. Ut fra kriteriene ble det spilt inn elementer også til kjernenettet, blant annet etter samråd med Sverige. Kjerneelementene som fremgår i kart som vedlegg til Kommisjonenes forslag er: E6 og E18 fra Oslo til riksgrensen mot Sverige, samt jernbanelinjer på samme strekning. Jernbane og veg fra Narvik til riksgrensen (malmtransport). Oslo og Narvik havn og Gardermoen lufthavn.

Merknader
Rettsakten er hjemlet i EU-traktaten artikkel EU TFEU 172.

De tidligere TEN-T-retningslinjene som er inntatt i EØS-avtalen har vært i form av beslutninger (decisions). De reviderte retningslinjene er i form av forordning, og skal dermed tas inn i norsk rett ”as is”, dvs. som de er. SD mener det er en litt underlig reguleringsform EU her har valgt, dvs. at retningslinjene kommer i form av forordning. Slik vi ser det gir heller ikke retningslinjene noen rettigheter eller plikter eller har økonomiske konsekvenser av betydning. Denne problemstillingen har også vært drøftet i EFTAs transportarbeidsgruppe. SDs vurdering er at det ikke er noe opplagt sted i vårt lovverk der det passer å hjemle de nye retningslinjene. Den mest hensiktsmessige løsningen er at forordningen gjennomføres i norsk rett i form av en forskrift som hjemles i relevant sektorlovgivning. Dette vil være jernbaneloven på jernbaneområdet, vegloven på vegområdet, luftfartsloven på luftfartsområdet og havne- og farvannsloven på havneområdet. Lignende løsning har i følge EFTA-sekretariatet blitt valgt for retningslinjer i form av forordninger på andre områder, som er tatt inn i EØS-avtalen.

Rettsakten skal grupperes i Gruppe 2; rettsakter som krever forskriftsendring som ikke griper vesentlig inn i norsk handlefrihet. 

Sakkyndige instansers merknader
De reviderte retningslinjene er forelagt etatene og Avinor til uttalelse.

Rettsakten er behandlet i SU, og den er vurdert EØS-relevant og akseptabel.

Jernbaneverket anfører at kravene i de reviderte retningslinjene har et langsiktig perspektiv, og de legger til grunn at det norske jernbanenettet står foran en omfattende utbygging og fornyelse, jf. Nasjonal transportplan 2014-2023. Linjene i TEN-Ts kjernenettverk skal være elektrifisert innen 2030. De norske linjene som inngår i kjernenettverket er allerede elektrifiserte. Et annet krav er elektrifisering av TEN-Ts omfattende nettverk innen 2050. For Norge innebærer dette elektrifisering av Meråkerbanen og Nordlandsbanen. Jernbaneverket understreker imidlertid at det er adgang til å gjøre unntak fra dette dersom prosjektene ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme.

For ERTMS skal kjernenettverket være fullt utbygd innen 2030, og i følge Jernbaneverkets utbyggingsplaner vil de aktuelle strekningene være utbygget innen denne fristen. De reviderte retningslinjene stiller krav til 22,5 tonns aksellast på strekningene i kjernenettverket, og alle linjene tilfredsstiller allerede dette kravet. (Dog med hastighetsbegrensninger på noen steder). Det stilles krav om linjehastighet på minimum 100 km/t for fremføring av godstog i kjernenettverket. Dette kravet kan ikke innfris på flere av strekningene i Norge, og vil være utfordrende å oppnå da linjene ligger i tilknytning til stasjoner eller som følge av topografiske forhold. Jernbaneverket bemerker igjen at det ved mangel på samfunnsøkonomisk lønnsomhet kan bes om unntak. De reviderte TEN-T-retningslinjene stiller også krav til 740 meters toglengde i kjernenettverket. Jernbaneverket peker på at dette vil kreve forlengelse av kryssingsspor på flere banestrekninger. Imidlertid er det åpnet opp for mulighet for unntak dersom utbyggingene ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Samlet sett anfører Jernbaneverket at det er ikke mulig å tallfeste økonomiske konsekvenser av de reviderte TEN-T-retningslinjene nettopp fordi kravene kan fravikes grunnet manglende samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Der prosjekter er samfunnsøkonomisk lønnsomme vil tiltakene trolig likevel gjennomføres uavhengig av TEN-T-regelverket. Ett eksempel er InterCity-utbyggingen.

Statens vegvesen, Vegdirektoratet viser til at i de vedtatte retningslinjene ble det gjort endringer om krav til vegstandard, slik at disse nå samsvarer godt med vegnormalens krav til utbyggingsstandard. Vegdirektorat legger til grunn at de reviderte retningslinjene ikke vil påføre Norge økonomiske bindinger utover det som vil følge av fremtidige prioriteringer ut fra nasjonale mål for utvikling av riksvegnettet. Det følger fra prioriteringene i Nasjonal transportplan 2014-2023 at E18 og E6 fra riksgrensen til Oslo vil tilfredsstille kravet i de reviderte retningslinjene til TEN-T kjernenettverket innen fristen i 2030. De legger imidlertid til grunn at det vil bli gitt unntak fra retningslinjene mht. vegstandard på E10/E6 Riksgrensen/Bjørnfjell – Narvik, jf. retningslinjenes artikkel 39.2-3. De anfører at det i de reviderte retningslinjene ikke er angitt spesifikke krav til infrastrukturen, kun at den skal være av ”høy kvalitet”. De legger derfor til grunn at dette kan utløse behov for delvis utbedring av E10/E6 fra Riksgrensen til Narvik. Og dette bør derfor vurderes nærmere ved neste revisjon av NTP. De foreslår også at E18 Vinterbro – Oslo over E6 ”Mossevegen” tas ut av beskrivelsen av TEN-T vegnettet når karttegningene skal fastlegges. De legger også til grunn at E105, som ikke kan ses på kartene, fortsatt inngår i TEN-T vegnettet.

Avinor har ingen merknader til de vedtatte retningslinjene utover de merknadene Avinor tidligere har avgitt. Tidligere merknader går på at alle Avinors lufthavner bør inngå i TEN-T-nettverket. Noen av lufthavene har tidligere falt utenfor nettverket som følge av nærhet til andre lufthavner. For øvrig bør alle lufthavner med persontrafikk inkluderes i TEN-T-nettverket. Dette inkluderer lufthavnene Rygge, Torp, Stord, Ørland, Notodden og Skien.

Kystverket har ingen merknader til de vedtatte retningslinjene, men påpeker at det bør gjøres noen endringer i kartene for TEN-T-nettverket. I kjernenettverket skal Oslo og Narvik inngå. I tillegg skal Moss, Tønsberg, Larvik, Grenland, Kristiansand, Stavanger, Karmsund, Bergen, Molde, Kristiansund, Trondheim, Hammerfest, Mo i Rana og Kirkenes inngå i det omfattende nettverket. I forhold til det EFTA sekretariatet har opplyst som registrerte TEN-T-havner vil Mo i Rana, Kirkenes, Grenland og Karmsund erstatte Porsgrunn, Sandefjord, Kopervik og Ålesund.

Vurdering
Det synes per i dag som om endringene i retningslinjene i hovedsak vil være i norsk interesse.

Norge har deltatt i TEN-T siden midten av 90-tallet, og har implementert de aktuelle rettsaktene fortløpende. Alle tidligere rettsakter er vurdert å være EØS-relevante og akseptable. De nye retningslinjene ansees for å være en videreføring av de tidligere rettsaktene, og departementet mener dermed at rettsakten er EØS-relevant. Rettsakten er også markert som EØS-relevant fra EU-kommisjonens side.

Kravene til standard på infrastrukturen som inngår i Norge har i stor grad vært samsvarende med krav som også følger av andre internasjonale avtaler og konvensjoner Norge er part i. De finansielle instrumentene som brukes for å utvikle elementene i TEN-T, inngår ikke i EØS-avtalen. Vi har dermed ikke hatt økonomiske interesser eller særlige praktiske hensyn å ivareta når det gjelder utviklingen av dette nettet og følgelig har det heller ikke fått særlig mye oppmerksomhet nasjonalt. Utviklingen av TEN-T i våre naboland og Norden er derimot av stor betydning for norsk næringslivs tilgang til det europeiske markedet. En omforent nordisk-baltisk tilnærming til utviklingen av sentrale transportårer er dermed viktig og Norge har derfor deltatt aktivt i et arbeid med de øvrige NB8-landene (de nordiske og de baltiske) i utforming av felles innspill til Kommisjonens arbeid med de reviderte retningslinjene. På bakgrunn av dette mener SD det vil være i norsk interesse å også innta de reviderte retningslinjene i EØS-avtalen.

Når det gjelder økonomiske og administrative konsekvenser vil de reviderte TEN-T-retningslinjene ikke innebære nye økonomiske forpliktelser for Norge i særlig grad, siden Norge ikke deltar i den finansielle delen av TEN-T (CEF Transport). Samferdselsdepartementet har vurdert at norsk deltagelse i CEF Transport ville blitt svært kostbart, og verdien begrenset. Andelen av Norges infrastruktur som er klassifisert som kjernenettverk er liten, og omfanget av EU-midler til prosjekter ville vært begrenset.

Dermed er det kun krav som i retningslinjene stilles til infrastrukturen som vil kunne utløse kostnader. De krav som stilles til kjernenettverket samsvarer godt med nasjonale mål, og da hovedsakelig slik de fremstår i Nasjonal transportplan 2014-2023. Norge har mao. allerede besluttet prioriteringer og utbygging som vil innfri kravene som stilles i de reviderte retningslinjene, og da innen fristen i 2030. Dette fordi kjernenettverket allerede er prioritert infrastruktur, uavhengig av TEN-T. Der det skulle vise seg at utbedringer av infrastrukturen ikke er samfunnsøkonomisk lønnsom vil det i alle tilfelle kunne gis unntak fra kravene.

Enkelte EU-direktiver angir TEN-T havner som virkeområde. Det vises her til forslag til EUs havneforordning (fremlagt av Kommisjonen den 23. mai 2013) med bl.a. krav til konkurranseutsetting av havnetjenester og transparent havneøkonomi. Videre vises det til forslag til Direktiv om distribusjon av infrastruktur for alternative energibærere. På sjøtransportområdet gjelder forslaget for havner i TEN-T kjernenettverket (Oslo og Narvik) som innen 31. desember 2020 skal ha LNG fyllestasjoner. Det kan også tenkes at det i fremtiden kan komme flere EU-direktiver som angir TEN-T havner som virkeområde, og at TEN-T havnene dermed kan pålegges ytterligere krav.

Departementet har foretatt en gjennomgang av de norske infrastrukturelementene i kartene i anneksene til rettsakten, og ser at det er behov for enkelte tilpasninger. Dette for å gjøre kartene mest mulig oppdaterte. Det antas at EU-siden ikke vil motsette seg disse tilpasningene, så lenge de er faglig begrunnet. EU-siden er trolig også interessert i at de norske kartene er mest mulig oppdaterte, men dette må diskuteres nærmere med EU-siden.

De norske kartene følger som vedlegg til EØS-notatet. Det forutsettes at de ønskede endringene i kartene godkjennes av EU.

Nedenfor redegjøres for tilpasningene:

Veg:
Det er ønskelig å ta ut deler av dagens TEN-T-infrastruktur fra kjernenettverket (E18 ”Mosseveien” inn mot Oslo, da E6 fungerer som hovedåre inn mot Oslo).

Jernbane:
Det er vurdert at det ikke er behov for tilpasninger – der utbygginger/endringer ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme kan kravet om oppgradering fravikes.

Luftfart/flyplasser:
Avinor mener at alle lufthavner med persontransport bør inkluderes i TEN-T-nettverket. Dette betyr at de ikke-statlige lufthavnene Rygge, Ørland og Notodden, samt Avinor-lufthavnen Hovden (Ørsta-Volda) legges til som del av TEN-T (det omfattende nettverket). Avinor-lufthavnen Narvik (Framnes) er besluttet nedlagt senest 31.3.2017 og det vurderes derfor ikke som nødvendig å ta denne lufthavnen inn i TEN-T nettverket nå.

Havner:
Kystverket mener at noen havner bør tas ut av nettverket og andre føyes til som erstatning for disse. Mo i Rana, Kirkenes, Grenland og Karmsund erstatter Ålesund, Porsgrunn, Sandefjord og Kopervik.

Konklusjon:
Rettsakten vurderes som EØS-relevant og akseptabel. Det er behov for enkelte tilpasninger i kartene i anneksene.

Status
Forslag til reviderte retningslinjer ble fremlagt av Kommisjonen 19. oktober 2011. Forordningen ble vedtatt 11.12.2013. Rettsakten har vært til vurdering i EØS EFTA-landene, og ble den 30.10.2015 innlemmet i EØS avtalen ved behandling i EØS-komiteen.