Kontroll av rapporter om drivhusgassutslipp
Kommisjonsforordning (EU) nr. 600/2012 av 21. juni 2012 om kontroll av rapporter om drivhusgassutslipp og tonnkilometer og akkreditering av kontrollører i henhold til europaparlaments- og rådsdirektiv 2003/87/EF
Commission Regulation (EU) No 600/2012 of 21 June 2012 on the verification of greenhouse gas emission reports and tonne-kilometre reports and the accreditation of verifiers pursuant to Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council
Norsk forskrift kunngjort 15.1.2013
Nærmere omtale
BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 15.11.2013)
Sammendrag av innhold
Virksomheter og luftfartsoperatører omfattet av det europeiske kvotehandelssystemet (EU ETS) skal etter kvotedirektivet (2003/87/EF) årlig overvåke og rapportere inn til kompetent nasjonal myndighet sine utslipp av klimagasser innen 31. mars. Rapporten danner grunnlag for det antall kvoter som skal innleveres til oppgjør innen 30. april, og skal etter kvotedirektivet art. 15 være verifisert av en uavhengig tredjepart. A&V-forordningen presiserer hva som ligger i kravet til verifikasjon og akkreditering av uavhengig tredjepart. Sammen med forordningen om overvåkning og rapportering av kvotepliktige utslipp (M&R-forordningen) harmoniserer og presiserer disse forordningene kvotedirektivets krav til måling, rapportering, verifisering og akkreditering fra og med tredje kvoteperiode. Harmoniserte regler skal bidra til å sikre rapporteringens kvalitet og troverdighet, en forutsetning for et velfungerende kvotesystem.
Krav til verifikasjon og akkreditering av verifikatør
For å sikre kvaliteten på tredjepartsverifikasjonen, gir forordningen bestemmelser om at verifikatøren skal være akkreditert av et akkrediteringsorgan. For å kunne akkrediteres, følger det av A&V-forordningen at verifikatøren må være upartisk og uavhengig av den kvotepliktige. Verifikatøren må også ha den nødvendige kompetansen til å utføre oppgaven. Hvorvidt verifikatøren oppfyller kravene gitt i A&V-forordningen, skal vurderes av et nasjonalt akkrediteringsorgan etter nærmere bestemte regler. Verifikatøren må videre være akkreditert for den/de aktivitetene i klimakvotedirektivets vedlegg 1 den skal verifisere utslipp fra. Forordningen oppstiller ingen unntak fra selve akkrediteringskravet.
Enhver juridisk enhet kan i utgangspunktet akkrediteres som verifikatør såfremt kravene til uavhengighet og kompetanse er oppfylt. Kompetent myndighet (det vil si Klima- og forurensningsdirektoratet) kan ikke være verifikatør og dermed ikke akkrediteres. Verifikatører akkreditert i ett EU/EØS-land kan også verifisere utslippsrapporter i andre EU/EØS-land.
Krav til akkrediteringsorganet og gjennomføringen av akkreditering
A&V-forordningen gir krav til hvordan akkrediteringsprosessen skal gjennomføres og krav til kvalitets- og kompetansenivå på akkrediteringsorganet. Dette innebærer blant annet at akkrediteringsorganet må gjennomgå en årlig sammenligning mot tilsvarende organer i andre medlemsland.
Forordningen gir krav til informasjonsutveksling mellom de ulike aktørene i verifikasjons- og akkrediteringsprosessen. Det stilles blant annet krav til at akkrediteringsorganet skal opprette en database med relevante opplysninger om verifikatører.
Krav til gjennomføring av verifikasjon
Forordningen gir bestemmelser om at verifikasjonen skal gjennomføres som en trinnvis prosess som blant annet inkluderer risikoanalyse og årlige besøk ved de stasjonære industrivirksomhetene og luftfartsoperatørene. Verifikatøren skal i tillegg være gjenstand for kontroll av en uavhengig part. Denne kontrollen skal sikre at verifikasjonsprosessen er gjort i samsvar med forordningen, og at verifikatøren har tilstrekkelig grunnlag for å utarbeide en verifikasjonsrapport.
Merknader
Forordningen er vedtatt med hjemmel i direktiv 2003/87/EF (kvotedirektivet) artikkel 15(4).
Kvotedirektivet er i norsk rett implementert i lov og forskrift om kvoteplikt og handel med kvoter av 2004. Gjennomføring av A&V-forordningen vil nødvendiggjøre endringer blant annet i forhold til klimakvoteforskriftens krav til verifisering av utslipps- og tonnkilometerrapporter, frist for innlevering av rapport og gebyr for godkjenning av rapport.
Klimakvotedirektivet oppstiller også for andre kvoteperiode (2008-2012) krav til verifikasjon av kvotepliktige utslipp fra stasjonære industrivirksomheter og luftfartsoperatører. I Norge har Klima- og forurensningsdirektoratet både i første og andre kvoteperiode verifisert utslippsrapporter fra stasjonære industrivirksomheter, se Ot.prp. nr. 13 (2004-2005) for en nærmere redegjørelse. For rapportering fra luftfartsoperatører er det i dagens regelverk krav om verifikasjon av uavhengig tredjepart, jf. klimakvoteforskriftens § 5-6. Implementeringen av forordningen vil dermed ikke innebære større endringer i forhold til dagens praksis for luftfart.
A&V-forordningens krav til en tredjepartsløsning medfører i utgangspunktet ikke at det blir stilt strengere krav til de kvotepliktige stasjonære industrivirksomhetene hva gjelder måling/beregning og rapportering av kvotepliktige utslipp. Forskjellen vil hovedsakelig være at en annen aktør enn Klima- og forurensningsdirektoratet skal stå for verifikasjon av de kvotepliktige utslippene.
Virksomhetene vil selv være ansvarlige for omkostningene i forbindelse med verifikasjon av de kvotepliktige utslippene. Dette innebærer prinsipielt ikke en endring med nåværende ordning, hvor virksomhetene etter någjeldende forskrift må betale et gebyr til staten for godkjenning av rapport og tilsyn i forbindelse med kvotereguleringen. Verifikasjonsprosessen vil bli mer omfattende enn tidligere. Videre får verifikatørene en kostnad forbundet med akkrediteringsordningen. Dette vil være en engangsutgift ved akkrediteringen, samt en årlig utgift i forbindelse med kontroll av verifikatørene. Kostnadene for den enkelte virksomhet vil sannsynligvis bli noe høyere enn i dag.
Sakkyndige instansers merknader
Rettsakten har vært vurdert av Spesialutvalget for miljø. Rettsakten har også vært vurdert av den interdepartementale arbeidsgruppen som har vurdert EUs reviderte kvotedirektiv. Rettsakten har blitt funnet EØS-relevant og akseptabel.
Vurdering
Kvotedirektiv 2003/87/EF er inntatt i EØS-avtalen. Rettsakter gitt med hjemmel i kvotedirektivet anses i utgangspunktet som EØS-relevante.
A&V-forordningen bidrar gjennom harmoniserte regler til å sikre økt kvalitet og uavhengig vurdering av rapporterte utslippsdata. Forordningen legger videre opp til en tettere oppfølging av operatørene enn det myndighetene har hatt mulighet til å gjøre i løpet av mars måned.
Status
Kommisjonens forslag til forordning om overvåkning og rapportering av klimagassutslipp etter kvotedirektivet (2003/87/EF) ble vedtatt 21. juni 2012. Forordningen gjelder fra og med tredje kvoteperiode (2013-2020) og gjelder dermed akkreditering og verifikasjon av utslipp som finner sted fra og med 1. januar 2013.
Hastverket i saken har gjort det nødvendig å fastsette en norsk forskrift som henviser direkte til forordningen. Dette ble gjort gjennom en endring av klimakvoteforskriften datert 26. oktober 2012, se forskriftens § 2-2. Det vil bli lagt til EØS-henvisninger så snart forordningen er innlemmet i EØS-avtalen. Fremgangsmåten anses forsvarlig da Kommisjonen ikke har myndighet til å fatte inngripende vedtak etter forordningen. Nasjonal gjennomføring av forordningen gjennom en direkte henvisning til forordningen innebærer dermed ikke overføring av myndighet til Kommisjonen eller andre organer på EU-siden, eller at EFTAs overvåkingsorgan pålegges plikter uten at forordningen er innlemmet i EØS-avtalen.
Sammendrag av innhold
Virksomheter og luftfartsoperatører omfattet av det europeiske kvotehandelssystemet (EU ETS) skal etter kvotedirektivet (2003/87/EF) årlig overvåke og rapportere inn til kompetent nasjonal myndighet sine utslipp av klimagasser innen 31. mars. Rapporten danner grunnlag for det antall kvoter som skal innleveres til oppgjør innen 30. april, og skal etter kvotedirektivet art. 15 være verifisert av en uavhengig tredjepart. A&V-forordningen presiserer hva som ligger i kravet til verifikasjon og akkreditering av uavhengig tredjepart. Sammen med forordningen om overvåkning og rapportering av kvotepliktige utslipp (M&R-forordningen) harmoniserer og presiserer disse forordningene kvotedirektivets krav til måling, rapportering, verifisering og akkreditering fra og med tredje kvoteperiode. Harmoniserte regler skal bidra til å sikre rapporteringens kvalitet og troverdighet, en forutsetning for et velfungerende kvotesystem.
Krav til verifikasjon og akkreditering av verifikatør
For å sikre kvaliteten på tredjepartsverifikasjonen, gir forordningen bestemmelser om at verifikatøren skal være akkreditert av et akkrediteringsorgan. For å kunne akkrediteres, følger det av A&V-forordningen at verifikatøren må være upartisk og uavhengig av den kvotepliktige. Verifikatøren må også ha den nødvendige kompetansen til å utføre oppgaven. Hvorvidt verifikatøren oppfyller kravene gitt i A&V-forordningen, skal vurderes av et nasjonalt akkrediteringsorgan etter nærmere bestemte regler. Verifikatøren må videre være akkreditert for den/de aktivitetene i klimakvotedirektivets vedlegg 1 den skal verifisere utslipp fra. Forordningen oppstiller ingen unntak fra selve akkrediteringskravet.
Enhver juridisk enhet kan i utgangspunktet akkrediteres som verifikatør såfremt kravene til uavhengighet og kompetanse er oppfylt. Kompetent myndighet (det vil si Klima- og forurensningsdirektoratet) kan ikke være verifikatør og dermed ikke akkrediteres. Verifikatører akkreditert i ett EU/EØS-land kan også verifisere utslippsrapporter i andre EU/EØS-land.
Krav til akkrediteringsorganet og gjennomføringen av akkreditering
A&V-forordningen gir krav til hvordan akkrediteringsprosessen skal gjennomføres og krav til kvalitets- og kompetansenivå på akkrediteringsorganet. Dette innebærer blant annet at akkrediteringsorganet må gjennomgå en årlig sammenligning mot tilsvarende organer i andre medlemsland.
Forordningen gir krav til informasjonsutveksling mellom de ulike aktørene i verifikasjons- og akkrediteringsprosessen. Det stilles blant annet krav til at akkrediteringsorganet skal opprette en database med relevante opplysninger om verifikatører.
Krav til gjennomføring av verifikasjon
Forordningen gir bestemmelser om at verifikasjonen skal gjennomføres som en trinnvis prosess som blant annet inkluderer risikoanalyse og årlige besøk ved de stasjonære industrivirksomhetene og luftfartsoperatørene. Verifikatøren skal i tillegg være gjenstand for kontroll av en uavhengig part. Denne kontrollen skal sikre at verifikasjonsprosessen er gjort i samsvar med forordningen, og at verifikatøren har tilstrekkelig grunnlag for å utarbeide en verifikasjonsrapport.
Merknader
Forordningen er vedtatt med hjemmel i direktiv 2003/87/EF (kvotedirektivet) artikkel 15(4).
Kvotedirektivet er i norsk rett implementert i lov og forskrift om kvoteplikt og handel med kvoter av 2004. Gjennomføring av A&V-forordningen vil nødvendiggjøre endringer blant annet i forhold til klimakvoteforskriftens krav til verifisering av utslipps- og tonnkilometerrapporter, frist for innlevering av rapport og gebyr for godkjenning av rapport.
Klimakvotedirektivet oppstiller også for andre kvoteperiode (2008-2012) krav til verifikasjon av kvotepliktige utslipp fra stasjonære industrivirksomheter og luftfartsoperatører. I Norge har Klima- og forurensningsdirektoratet både i første og andre kvoteperiode verifisert utslippsrapporter fra stasjonære industrivirksomheter, se Ot.prp. nr. 13 (2004-2005) for en nærmere redegjørelse. For rapportering fra luftfartsoperatører er det i dagens regelverk krav om verifikasjon av uavhengig tredjepart, jf. klimakvoteforskriftens § 5-6. Implementeringen av forordningen vil dermed ikke innebære større endringer i forhold til dagens praksis for luftfart.
A&V-forordningens krav til en tredjepartsløsning medfører i utgangspunktet ikke at det blir stilt strengere krav til de kvotepliktige stasjonære industrivirksomhetene hva gjelder måling/beregning og rapportering av kvotepliktige utslipp. Forskjellen vil hovedsakelig være at en annen aktør enn Klima- og forurensningsdirektoratet skal stå for verifikasjon av de kvotepliktige utslippene.
Virksomhetene vil selv være ansvarlige for omkostningene i forbindelse med verifikasjon av de kvotepliktige utslippene. Dette innebærer prinsipielt ikke en endring med nåværende ordning, hvor virksomhetene etter någjeldende forskrift må betale et gebyr til staten for godkjenning av rapport og tilsyn i forbindelse med kvotereguleringen. Verifikasjonsprosessen vil bli mer omfattende enn tidligere. Videre får verifikatørene en kostnad forbundet med akkrediteringsordningen. Dette vil være en engangsutgift ved akkrediteringen, samt en årlig utgift i forbindelse med kontroll av verifikatørene. Kostnadene for den enkelte virksomhet vil sannsynligvis bli noe høyere enn i dag.
Sakkyndige instansers merknader
Rettsakten har vært vurdert av Spesialutvalget for miljø. Rettsakten har også vært vurdert av den interdepartementale arbeidsgruppen som har vurdert EUs reviderte kvotedirektiv. Rettsakten har blitt funnet EØS-relevant og akseptabel.
Vurdering
Kvotedirektiv 2003/87/EF er inntatt i EØS-avtalen. Rettsakter gitt med hjemmel i kvotedirektivet anses i utgangspunktet som EØS-relevante.
A&V-forordningen bidrar gjennom harmoniserte regler til å sikre økt kvalitet og uavhengig vurdering av rapporterte utslippsdata. Forordningen legger videre opp til en tettere oppfølging av operatørene enn det myndighetene har hatt mulighet til å gjøre i løpet av mars måned.
Status
Kommisjonens forslag til forordning om overvåkning og rapportering av klimagassutslipp etter kvotedirektivet (2003/87/EF) ble vedtatt 21. juni 2012. Forordningen gjelder fra og med tredje kvoteperiode (2013-2020) og gjelder dermed akkreditering og verifikasjon av utslipp som finner sted fra og med 1. januar 2013.
Hastverket i saken har gjort det nødvendig å fastsette en norsk forskrift som henviser direkte til forordningen. Dette ble gjort gjennom en endring av klimakvoteforskriften datert 26. oktober 2012, se forskriftens § 2-2. Det vil bli lagt til EØS-henvisninger så snart forordningen er innlemmet i EØS-avtalen. Fremgangsmåten anses forsvarlig da Kommisjonen ikke har myndighet til å fatte inngripende vedtak etter forordningen. Nasjonal gjennomføring av forordningen gjennom en direkte henvisning til forordningen innebærer dermed ikke overføring av myndighet til Kommisjonen eller andre organer på EU-siden, eller at EFTAs overvåkingsorgan pålegges plikter uten at forordningen er innlemmet i EØS-avtalen.