BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 10.12.2020)

Sammendrag av innhold

Kommisjonens gjennomføringsforordning om prosedyrer og kriterier angående rammeavtaler for tildeling av infrastrukturkapasitet («forordningen») av 7. april 2016 er hjemlet i direktiv 2012/34/EU («direktivet») artikkel 42 åttende avsnitt.

Innenfor EU trer forordningen i kraft 20 dager etter publisering i the Official Journal of the European Union («OJEU»). Publisering fant sted 8. april 2016. Forordningen skal anvendes fra 1. desember 2016.

Rammeavtalebegrepet er definert i direktivet artikkel 3 punkt 23. Rammeavtaler inngås mellom infrastrukturforvalter og en søker (som definert i direktivet artikkel 3), og regulerer partenes plikter og rettigheter med hensyn til fordeling av infrastrukturkapasitet og ileggelse av avgifter for en periode utover den årlige ruteplanperioden. 

Rammeavtaler er nærmere omtalt i direktivets artikkel 42, der det bl.a. fremgår at

• rammeavtalen skal spesifisere den aktuelle infrastrukturkapasitetens egenskaper;
• rammeavtaler skal ikke utestenge andre søkere eller tjenester fra å benytte den aktuelle infrastrukturen;
• avtalevilkårene skal kunne endres eller begrenses for å muliggjøre bedre infrastrukturutnyttelse;
• rammeavtaler kan inkludere økonomiske sanksjoner ifm. avtalerevisjon;
• rammeavtaler skal i utgangspunktet ha en varighet på fem år;
• lengre varighet kan aksepteres ved infrastruktur til spesielle formål og store/langsiktige investeringer;
• ikke-konfidensielt innhold skal gjøres tilgjengelig for interessenter;
• den enkelte medlemsstat kan stille krav om godkjennelse fra et tilsynsorgan

Artikkel 1 angir hva forordningen gjelder.

I artikkel 2 er det inntatt definisjoner av henholdsvis «framework capacity» (rammekapasitet), «framework capacity statement», «time frame» og «control period». Disse suppleres av definisjonene i direktivets artikkel 3.

Artikkel 3 omhandler «framework capacity statement». Denne skal utarbeides av infrastrukturforvalter, og gi en oversikt over bl.a. følgende forhold:

• Rammekapasitet og ruteleier som allerede har blitt tildelt;
• En indikasjon på tilgjengelig rammekapasitet;
• Den maksimale kapasiteten som er tilgjengelig for rammeavtaler.

Oversikten skal publiseres/beskrives i eller være tilgjengelig via en link angitt i Network Statement. Oversikten skal oppdateres ved inngåelse, terminering og vesentlig endring av rammeavtaler.

I henhold til artikkel 4 skal oversikten publiseres og Network Statement endres som foreskrevet ved første overgang til ny ruteplan etter publisering.

I henhold til artikkel 5 kan infrastrukturforvalter oppstille årlige eller flerårige frister for å anmode om rammeavtaler. Dersom fristen oversittes, skal infrastrukturforvalter ikke avvise forespørselen, men behandle den i neste omgang (artikkel 6 fjerde avsnitt). Dersom det ikke er oppstilt frister, skal infrastrukturforvalter før inngåelse av en ny rammeavtale eller ikke ubetydelig endring av en eksisterende avtale informere andre potensielle søkere og gi disse anledning til å uttale seg.

Dersom infrastrukturforvalter mottar konkurrerende forespørsler om rammeavtaler, skal disse behandles samtidig.

Dersom en rammeavtale gjelder strekninger som inngår i en godskorridor, skal infrastrukturforvalter såfremt vedkommende management board har bedt om det informere sistnevnte senest en måned innen inngåelse/vesentlig endring av rammeavtalen.

Infrastrukturforvalter kan (hvor nødvendig med markedsovervåkningsorganets samtykke) beslutte ikke å tilby rammeavtaler på linjer som har blitt erklært overbelastet.
Infrastrukturforvalters beslutning om å inngå, nekte eller endre en rammeavtale skal begrunnes.

I artikkel 6 oppstilles en ikke uttømmende liste over hensyn som skal vurderes før infrastrukturforvalter inngår en ny rammeavtale eller forlenger eller utvider en eksisterende rammeavtale. Hensynene inkluderer blant annet optimal utnyttelse av tilgjengelig infrastrukturkapasitet; søkerens reelle kommersielle behov; behovene til passasjerer, godssektoren og investorer; ikke-diskriminerende infrastrukturtilgang; tilgjengelighet av relevante fasiliteter og tjenester; infrastrukturforvalters finansiering og fremtidig nettverksutvikling; effektiv drift av infrastrukturen og relaterte fasiliteter; kapasitetsbehov knyttet til internasjonale godskorridorer; forholdsmessig, målrettet, transparent, rimelig forvaltning av nettverket; tidligere bruk av rammekapasitet; prioriteringskriterier som gjelder for rutetildeling i ruteplanprosessen, ref. direktiv 2012/34/EU artikkel 47; eventuelt behov for å sikre langsiktig finansiering av offentlig transport i henhold til en offentlig tjenestekontrakt.

En rammeavtale skal inneholde bestemmelser som åpner for at avtalen under nærmere angitte omstendigheter kan modifiseres, og bestemmelser som regulerer frivillig overgivelse eller ombytting av rammekapasitet. Rammeavtalen skal ikke være til hinder for at infrastrukturforvalter kan tildele tilgjengelig kapasitet til andre søkere.

Søkere kan anmode om at tildelt rammekapasitet først får virkning fra et senere tidspunkt, men senest innen fem år. Infrastrukturforvalter skal ikke avvise en anmodning om utsatt virkning dersom den er begrunnet utfra bl.a. at rammeavtalen er en forutsetning for finansiering av nødvendig rullende materiell eller det er behov for å ferdigstille autorisasjon/godkjenning for slikt materiell; planleggingen av driftsoppstart ved forsendelsested/lasteterminal eller åpningen av et stykke koblende infrastruktur; behov for investering i infrastruktur der økt kapasitet ikke enda er tilgjengelig; vilkår i en eksisterende offentlig tjenestekontrakt.

Femårsfristen for utsatt virkning kan forlenges dersom markedsovervåkningsorganet samtykker. Ved utsatt virkning skal den aktuelle kapasiteten være tilgjengelig for andre søkere i mellomtiden.

I henhold til artikkel 7 skal det i det enkelte tilfelle avtales en tidsramme som ligger så nært som mulig kontrollperioden, og som reflekterer togtjenestens behov. Tidsrammen skal i utgangspunktet være opptil 24 timer, men kan i enkelte tilfeller fravikes med markedsovervåkningsorganets samtykke.

Etter artikkel 8 har infrastrukturforvalter i enkelte tilfeller anledning til å fravike artikkel 9 tredje til sjette avsnitt, artikkel 10 og artikkel 11 første ledd dersom tildelt rammekapasitet ikke overstiger 70 % av maksimal kapasitet på en linje innenfor noen kontrollperiode. Bestemmelsen angir videre hvordan maksimal kapasitet skal beregnes og publiseres. 

Artikkel 9 gjelder koordinering i tilfelle av konflikt mellom flere rammeavtaler (eksisterende og ønskede). Koordineringsprinsippene for søknader om ruteleier i henhold til direktiv 2012/34/EU artikkel 46 tredje og fjerde avsnitt skal gjelde tilsvarende, og infrastrukturforvalter skal avholde en eller to koordineringsrunder. Etter koordineringsrundene kan infrastrukturforvalter kreve at eksisterende rammeavtaler modifiseres/avvise søknader om nye rammeavtaler basert på hva som gir den beste utnyttelsen av infrastrukturen. Infrastrukturforvalter kan videre avvise en søknad dersom den ikke vil veie opp for eventuelle økonomiske konsekvenser (avtalebaserte sanksjoner) av å modifisere en eksisterende avtale. Hvis motstridene søknader/rammeavtaler ikke kan oppfylles på grunn av faktisk eller forventet kapasitetsmangel, kan den aktuelle linjen erklæres overbelastet.

Artikkel 10 gjelder koordinering i tilfeller av konflikt mellom rammeavtaler og ruteleiesøknader under infrastrukturforvalters behandling av søknader/utarbeidelse av ruteplanen.  Dersom konflikten ikke kan løses etter en første koordineringsrunde, skal infrastrukturforvalter anvende angitte vurderingskriterier med sikte på å avgjøre hvorvidt det er grunnlag for å modifiserer den aktuelle rammeavtalen. Kriteriene omfatter bl.a. hvorvidt en modifisering vil utfordre lønnsomheten («viability») av rammeavtalepartens forretningsmodell eller den økonomiske modellen til en offentlig tjenestekontrakt; hvorvidt rammeavtalen vil lede til lavere ytelse sammenlignet med prioriteringskriteriene i direktivet artikkel 39. jf. artiklene 47 og 49; omfanget av den totale kapasiteten som en søker har bedt om på den aktuelle linjen; søkerens reelle kommersielle behov der søkeren har demonstrert intensjon og evne til å bruke infrastruktur under en rammeavtale; de aktuelle tjenestenes  respektivelengder (i avstand); hvorvidt den gjenværende varigheten av rammeavtalen eller rammeavtalepartens forretningsplan er kort, og om alt eller store deler av eventuelle investeringer har blitt avskrevet.

Medlemsstatene kan rangere kriteriene etter viktighet. Med markedsovervåkningsorganets godkjenning kan infrastrukturforvalter ta hensyn til også øvrige kriterier og/eller tillegge kriteriene ulik vekt. Ved grensekryssende trafikk kan infrastrukturforvalterne i henhold til fjerde ledd i fellesskap bestemme seg for å anvende øvrige kriterier og/eller endre vektingen av kriteriene. Infrastrukturforvalter kan fravike de opplistede kriteriene og i stedet anvende reglene for kapasitetstildeling i direktiv 2012/34/EU artikkel 39, jf. artiklene 47 og 49, for både søknader i henhold til en rammeavtale og øvrige søknader.

Artikkel 11 gjelder justering av avtalt rammekapasitet. Infrastrukturforvalter skal jevnlig vurdere rammeavtalene i samråd med avtalepartene, og sistnevnte skal informere infrastrukturforvalter om eventuelle planer om på permanent basis ikke å anvende hele eller deler av rammekapasiteten. Infrastrukturforvalter kan redusere rammekapasiteten dersom en avtalepart ikke søker om ruteleier på bakgrunn av rammeavtalen, med mindre avtaleparten kan godtgjøre at dette skyldes grunner utenfor partens kontroll.

Infrastrukturforvalter skal publisere krav knyttet til hvor stor andel av rammekapasitet som må anvendes av avtalepartene. Markedsovervåkningsorganet kan kreve at den angitte andelen modifiseres dersom den ikke anses hensiktsmessig utfra kapasitetsutnyttelsen på linjen. En avtalepart skal informere infrastrukturforvalter dersom den ikke har til hensikt å utnytte kapasitet tilsvarende den angitte andelen i mer enn en måned. I fravær av slik informasjon skal infrastrukturforvalter ved manglende kapasitetsutnyttelse redusere den kapasiteten som er tildelt parten for gjeldende ruteplanperiode, med mindre parten kan godtgjøre at grunnen til manglende bruk ligger utenfor partens kontroll. Infrastrukturforvalter ta hensyn til manglende bruk av rammekapasitet og grunnene til dette dersom den tilbyr ny rammekapasitet til en part.

Artikkel 12 gjelder samarbeid mellom infrastrukturforvaltere ved tildeling av rammekapasitet på mer enn et nettverk. Infrastrukturforvaltere så vidt mulig sikre at rammeavtaler og tildelte ruteleier for nettverkskryssende trafikk er forenelige. En rammeavtalepart som opererer på flere nettverk kan be om at de relevante infrastrukturforvalterne utnevner en infrastrukturforvalter med sikte på å koordinere forespørsler om rammeavtaler og modifikasjon av rammeavtaler.

Dersom det ikke er mulig å koordinere tidsrammer og ruteleier, skal de aktuelle infrastrukturforvalterne koordinere med sikte på å finne en alternativ løsning, og eventuelt skriftlig begrunne hvorfor en slik alternativ løsning ikke kan tilbys. Søkeren skal opplyse infrastrukturforvalterne om eventuelle øvrige søknader om rammeavtaler for den samme togtjenesten. Det presiseres at samarbeid mellom infrastrukturforvaltere på ulike nettverk skal være i tråd med direktiv 2012/34/EU artikkel 40.

Artikkel 13 omhandler økonomiske sanksjoner i rammeavtaler. En avtalepart som krever sanksjoner ikke kan motsette seg et tilsvarende krav fra den andre avtaleparten. De avtalte sanksjonene skal ikke overstige en parts pådratte eller forventede kostnader, direkte tap og utgifter som følge av modifisering eller terminering av avtalen. Den kompensasjonsberettigete parten skal gjøre rimelige tiltak for å forhindre/begrense eventuell modifikasjon eller terminering av avtalen, og eventuelt de økonomiske virkningene som følge av dette.

Infrastrukturforvalter kan i enkelte tilfeller ikke kreve sanksjoner/kompensasjon som overstiger de administrative kostnadene forbundet med å modifisere eller terminering rammeavtalen. Dette omfatter tilfeller (i) der grunnen til modifikasjonen eller opphevelsen lå utenfor avtalepartens kontroll, og der infrastrukturforvalter ble informert uten forsinkelse; (ii) der avtaleparten ikke fikk innvilget en nødvendig, komplementær rammeavtale; og (iii) der infrastrukturforvalter kan omfordele ruteleier og rammekapasitet slik at potensielle tap som følge av modifisering eller terminering oppveies.

Det kan ikke avtales at sanksjoner/retten til kompensasjon faller bort dersom avtaleparten på separat basis ber om annen kapasitet enn kapasitet som har blitt kansellert. Videre skal sanksjoner ikke anvendes dersom en modifikasjon kun innebærer en marginal kapasitetsendring sammenlignet med hva som var avtalt.

Dersom markedsovervåkningsorganet ber om det, skal infrastrukturforvalter demonstrere at kompensasjon har blitt rettidig betalt.

Artikkel 14 gir infrastrukturforvaltere vidtrekkende adgang til å gjøre unntak fra forordningen. Såfremt infrastrukturforvalter ikke har inngått noen operative rammeavtaler, kan infrastrukturforvalter bestemme at forordningens artikler 1 til 11 og 13 ikke skal komme til anvendelse. Videre kan medlemsstatene bestemme at artiklene 1 til 11 ikke skal gjelde for rammeavtaler inngått før 15. mars 2003.

I henhold til artikkel 15 har medlemsstatene adgang til å bestemme at artiklene 6 andre avsnitt, 7, 8, 9, 10, 11 og 13 i en periode på opptil fem år ikke skal gjelde for rammeavtaler inngått før forordningens ikrafttredelse. Denne adgangen gjelder imidlertid ikke for endringer i tidligere inngåtte rammeavtaler som avtales etter forordningens ikrafttredelse dersom endringene innebærer en utvidelse av tildelt rammekapasitet eller en forlengelse av avtalens varighet. 

Artikkel 16 angir at forordningen skal tre i kraft (i EU) 20 dager etter publisering i OJ, og gjelde fra 1. desember 2016. 

Merknader
Rettslige konsekvenser

Rammeavtaler har siden 2003 vært regulert i fordelingsforskriften kapittel 6.   

Forordningen kan tas inn i norsk rett gjennom forskrifter, og med hjemmel i jernbaneloven. Imidlertid vil ikke forordningen tas inn i EØS-avtalen før basisrettsakten, direktiv 2012/34, inntas i EØS-avtalen og gjennomføres i norsk rett.

Økonomiske og administrative konsekvenser

De økonomiske og administrative konsekvensene vil i første rekke bero på hvorvidt og i hvilken grad Jernbaneverket som infrastrukturforvalter åpner for bruk av rammeavtaler, og interessen for slike avtaler blant søkere. Rammeavtaler har imidlertid vært lite benyttet i Norge. Jernbaneverket har i høringsinnspill av 15. april 2016 uttalt at Jernbaneverket har hatt som praksis ikke i noen særlig grad å inngå rammeavtaler, og at det ikke er ønskelig fra Jernbaneverkets side at omfanget av rammeavtaler skal bli mer omfattende. Skulle det likevel bli en økning i antall rammeavtaler innebærer det at det nye infrastrukturforetaket (som vil overta Jernbaneverkets sentrale oppgaver etter den planlagte jernbanereformen) vil måtte bruke noe ressurser på å oppfylle kravene i det kommende regelverket.

Forordningen legger på flere områder opp til at markedsovervåkningsorganet kan bli involvert i forbindelse med inngåelse eller endring av rammeavtaler. Dette vil kunne medføre noe økt ressursbruk for Statens jernbanetilsyn, som har denne funksjonen per i dag, i tilfelle det vil bli inngått flere rammeavtaler i Norge.

Eventuelt økte økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige som nevnt ovenfor som følge av forordningen vil bli dekket innenfor gjeldende budsjettrammer.

Sakkyndige instansers merknader

Forordningen har blitt sendt til antatte interessenter i jernbane- og transportsektoren i Norge med invitasjon til å komme med innspill. Utover Jernbaneverkets innspill angående antatt økt ressursbruk, er det ikke mottatt tilbakemeldinger.

Vurdering

Rettsakten er EØS-relevant og akseptabel, og kan tas inn i norsk rett gjennom forskrifter etter at basisrettsakten, direktiv 2012/34, er tatt inn i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett.  

Status

Rettsakten er under vurdering i EØS/EFTA-statene.