BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 27.11.2015)

Sammendrag av innhold

Ikrafttredelse mv. og overgangsbestemmelser.

Matinformasjonsforordningen ble fastsatt av Europaparlamentet og Rådet 25. oktober 2011 og trådte formelt i kraft (entry into force) i EU 12. desember 2011. Bestemmelsene i forordningen skal imidlertid, med to unntak, først gjelde fra (apply from) 13. desember 2014. De nye kravene om obligatorisk merking med næringsdeklarasjon skal først gjelde fra (apply from) 13. desember 2016. Videre skal bestemmelsene som stiller krav til sammensetningen og merkingen av kvernet kjøtt, allerede gjelde fra 1. januar 2014. Med virkning fra 13. desember 2014 opphever matinformasjonsforordningen store deler av dagens generelle regelverk om merking av næringsmidler, herunder direktiv 2000/13/EF (merkedirektivet) og direktiv 90/496/EF (næringsdeklarasjonsdirektivet) og en del mer spesifikke rettsakter om merking av næringsmidler (direktivene 87/250/EØF, 1999/10/EF, 2002/67/EF og 2008/5/EF og forordning (EF) nr. 608/2004). Disse erstattes av bestemmelsene i matinformasjonsforordningen. Matinformasjonsforordningen endrer videre visse bestemmelser i forordning (EF) nr. 1924/2006 om ernærings- og helsepåstander om næringsmidler (påstandsforordningen) og forordning (EF) nr. 1925/2006 om tilsetting av vitaminer og mineraler og visse andre stoffer til næringsmidler (berikingsforordningen). De nye bestemmelsene om næringsdeklarasjon kan allerede fra ikrafttredelsen 12. desember 2011 tas i bruk på frivillig basis i EU, selv om bestemmelsene er noe endret sammenliknet med bestemmelsene om dette i næringsdeklarasjonsdirektivet, som fortsatt skal gjelde frem til 13. desember 2014. Tilsvarende gjelder for bestemmelsene som stiller krav til sammensetningen og merkingen av kvernet kjøtt, som per i dag og fram til 31. desember 2013 er regulert av forordning (EF) nr. 1162/2009. Bestemmelser i matinformasjonsforordningen som innholdsmessig ligger innenfor rammene av det som er tillatt etter bestemmelsene i det gjeldende regelverket om merking av næringsmidler, vil også kunne tas i bruk på frivillig basis av virksomhetene allerede fra ikrafttredelsen 12. desember 2011. Den sistnevnte kategorien av nye bestemmelser, kan imidlertid ikke brukes som rettsgrunnlag av myndighetene ved tilsyn og vedtak, før det tidspunktet som bestemmelsene skal gjelde fra – i de fleste tilfeller 13. desember 2014. Næringsmidler som enten er satt i omsetning eller merket før 13. desember 2014, men som ikke er i samsvar med de nye bestemmelsene, kan sluttselges uten at det er satt noen tidsfrist for dette. For de nye kravene om næringsdeklarasjon gjelder tilsvarende overgangsordning, men med 13. desember 2016 som “avskjæringspunkt”.

Generelt om bestemmelsene i matinformasjonsforordningen

Bestemmelsene i matinformasjonsforordningen er i stor grad en videreføring, samling og oppdatering av de gjeldende generelle og mer spesifikke bestemmelsene om merking av næringsmidler. Per i dag er disse bestemmelsene spredt rundt i flere rettsakter, noe som i seg selv gjør bestemmelsene vanskelig tilgjengelig. Matinformasjonsforordningen inneholder imidlertid også noen helt nye bestemmelser.

Formål, virkeområde og næringsmiddelvirksomhetenes plikter

Formålet med forordningen er å sikre et høyt nivå av forbrukerbeskyttelse for så vidt gjelder matinformasjon, tatt i betraktning ulikheter i forbrukernes oppfatninger og deres behov for informasjon, og at det indre markedet skal fungere godt. Matinformasjonsforordningen skal gjelde for næringsmiddelvirksomheter i hele “matkjeden”, i den grad deres aktiviteter er omfattet av bestemmelsene om matinformasjon til forbrukerne. Forordningen presiserer dessuten hvilke plikter de ulike næringsmiddelvirksomhetene har i relasjon til matinformasjon. Matinformasjonsforordningen gjelder for alle næringsmidler som er beregnet for sluttforbrukeren, inkludert næringsmidler levert av storhusholdninger og næringsmidler beregnet for levering til storhusholdninger. Forordningen gjelder også for cateringvirksomhet besørget av transportvirksomheter der avreisen starter innen EU. Videre fremgår det generelt at bestemmelsene i forordningen gjelder med forbehold om merkebestemmelser i annet EU-regelverk som gjelder for bestemte næringsmidler (ofte omtalt som “vertikalt regelverk” i motsetning til “horisontalt regelverk” som for eksempel matinformasjonsforordningen).

Definisjoner

Matinformasjonsforordningen inneholder en hel rekke definisjoner. Blant annet vises det til at mange definisjoner som fremgår av annet næringsmiddelregelverk eller det generelle regelverket om markedsføring av produkter, også skal gjelde innenfor matinformasjonsforordningen. Andre definisjoner er mer spesifikke for matinformasjonsforordningen. For eksempel er nye begreper som “matinformasjon” (food information) og “engineered nanomaterial” definert. Matinformasjon skal bety informasjon om et næringsmiddel som gjøres tilgjengelig for sluttforbrukeren i form av en etikett, andre følgedokumenter eller ethvert annet medium inkludert redskaper for moderne teknologi eller verbal kommunikasjon. Definisjonen av “engineered nanomaterial” må ses i sammenheng med det nye kravet om at ingredienser i slik nanoform, skal være tydelig markert i ingredienslisten i tillegg til at navnet på ingrediensen skal etterfølges av ordet (nano). Matinformasjonsforordningen inneholder videre en definisjon av begrepet “opprinnelsesland” (country of origin) innenfor rammen av matinformasjonsforordningen, jf. også motsetningsvis definisjonen av “opphavssted” (place of provenance). Etter matinformasjonsforordningen skal begrepet “opprinnelsesland” være det landet der et produkt må sies å ha sin opprinnelse vurdert etter de generelle opprinnelsesbestemmelsene som gjelder for alle produkter i artiklene 23 – 26 i forordning (EØF) nr. 2913/92 – EUs “tollkode” (Community Customs Code). “Opphavssted” skal bety ethvert sted som det er angitt at et næringsmiddel kommer fra, og som ikke må regnes som “opprinnelsesland”. Navnet, forretningsnavnet eller adressen til næringsmiddelvirksomheten skal imidlertid ikke regnes som en angivelse av verken “opphavssted” eller “opprinnelsesland” etter matinformasjonsforordningen.

Generelle krav til all matinformasjon

Det fremgår helt generelt at alle næringsmidler som er beregnet for levering til sluttforbrukeren eller til storhusholdninger, skal ledsages av matinformasjon i samsvar med bestemmelsene i forordningen. Forordningen viderefører de gjeldende bestemmelsene om redelig praksis for informasjon, herunder at matinformasjon ikke skal være villedende, at matinformasjon skal være eksakt, klar og enkel å forstå for forbrukerne og at matinformasjon, med unntak av EUs regelverk om naturlig mineralvann og næringsmidler beregnet for personer med særlige ernæringsmessige behov, ikke skal gi uttrykk for at næringsmidler kan forhindre, behandle eller kurere sykdom og heller ikke referere til slike egenskaper. Disse generelle bestemmelsene gjelder for all matinformasjon, både den som gis frivillig og den som er obligatorisk. De aktuelle bestemmelsene gjelder også for markedsføring (advertising) og presentasjon av næringsmidler – særlig næringsmidlenes form, utseende, emballasje, hvilket emballasjemateriale som er brukt, måten de er plassert på og i hvilken setting de er vist. Det generelle forbudet mot villedende matinformasjon er imidlertid styrket sammenliknet med dagens bestemmelser. Det fremgår nå helt klart og generelt at matinformasjon ikke må være villedende ved at det med ulike virkemidler antydes at et produkt er et bestemt næringsmiddel eller inneholder en bestemt ingrediens, der i virkeligheten en komponent som er naturlig til stede eller en ingrediens som normalt er brukt i næringsmidlet, er erstattet av en annen komponent eller ingrediens. Denne bestemmelsen skal ramme det som ofte kalles “imitasjonsprodukter”.

Obligatoriske krav til matinformasjon

De aller fleste av de obligatoriske kravene til matinformasjon er en videreføring og oppdatering av krav som også gjelder og er obligatoriske per i dag, men det innføres også noen helt nye krav (mer om dette nedenfor). På EU-nivå gjelder de obligatoriske kravene til matinformasjon med ett unntak bare for næringsmidler som er ferdigpakket, jf. definisjonen av begrepet “prepacked food”. Det eneste unntaket fra dette på EU-nivå, er det nye obligatoriske kravet om at det må gis informasjon om innhold av stoffer som kan fremkalle allergier eller intoleranse også for ikke-ferdigpakkede næringsmidler som omsettes til sluttforbrukeren eller til storhusholdninger, næringsmidler som er pakket på omsetningsstedet etter forespørsel fra forbrukeren eller som er pakket inn for såkalt umiddelbar omsetning. Medlemsstatene kan imidlertid fastsette nasjonale bestemmelser som innfører obligatoriske krav om at det må gis matinformasjon til forbrukerne om alt eller deler av det som er obligatorisk for næringsmidler som er ferdigpakket, også for næringsmidler som ikke er ferdigpakket. Medlemsstatene kan også fastsette nasjonale bestemmelser om hvordan slik matinformasjon skal gjøres tilgjengelig for forbrukerne og om uttrykksform og presentasjon av denne informasjonen. Sistnevnte gjelder også for det obligatoriske kravet for næringsmidler som ikke er ferdigpakket med videre for så vidt gjelder allergener og intoleranse. På EU-nivå blir det, med en del generelle og mer spesifikke unntak, obligatorisk med merking av ferdigpakkede næringsmidler med: varebetegnelse, ingrediensliste, stoffer som kan fremkalle allergi eller intoleranse (nytt i denne sammenheng er at stoffer som kan fremkalle allergi og intoleranse må utheves i ingredienslisten), kvantitativ ingrediensmerking, nettoinnhold, holdbarhet, spesielle vilkår for oppbevaring og bruk, navnet eller forretningsnavnet og adressen til den ansvarlige næringsmiddelvirksomheten, obligatorisk opprinnelsesmerking (videreføring av gjeldende generelle krav og innføring av nye krav), bruksanvisning, alkoholinnhold for drikkevarer som inneholder mer enn 1,2 volumprosent alkohol og næringsdeklarasjon (mye nytt både når det gjelder i hvilke tilfeller næringsdeklarasjon er obligatorisk og innholdet i og presentasjonen av næringsdeklarasjonen). I tillegg videreføres de gjeldende bestemmelsene om ytterligere obligatoriske krav til merking med visse opplysninger for spesifikke typer eller kategorier næringsmidler, herunder næringsmidler som har fått forlenget holdbarhet ved bruk av emballasjegasser (tilsetningsstoffer), visse næringsmidler som inneholder søtstoff, næringsmidler som inneholder glysirrisinsyre eller ammoniumsalt av denne, drikkevarer med høyt koffeininnhold eller næringsmidler som er tilsatt koffein, næringsmidler som er tilsatt fytosteroler, fytosterolestere, fytostanolere eller fytostanolestere. I tillegg innføres det et nytt krav om merking av frossent kjøtt, frossent tilberedt kjøtt og frosne uforedlede fiskeriprodukter med frysedato eller, i tilfeller der næringsmidlet har vært frosset flere ganger, datoen for første frysing. Videre inneholder matinformasjonsforordningen bestemmelser om ulike spesifikke opplysninger som må ledsage varebetegnelsen. Det gjeldende kravet om at varebetegnelsen, i alle tilfeller der utelatelse av slike opplysninger kan villede kjøperen, må inkludere eller ledsages av opplysninger om næringsmidlets fysiske tilstand eller spesielle behandlinger som er brukt, videreføres. Det innføres et nytt krav om at varebetegnelsen til næringsmidler som har vært frosset før omsetning og som selges opptint, med noen unntak skal ledsages av opplysninger om at varen er opptint. Kravet om at næringsmidler som er behandlet med ioniserende stråling må merkes med en av indikasjonene som fremgår av direktiv 1999/2/EF om næringsmidler og næringsmiddelingredienser som er behandlet med ioniserende stråling, videreføres. Videre innføres det et nytt krav om at det i tilfeller der en komponent eller ingrediens som forbrukerne forventer at normalt er brukt eller naturlig er til stede i et næringsmiddel, har blitt erstattet med en annen bestanddel eller ingrediens, må merkingen, i tillegg til angivelsen i ingredienslisten, nær varebetegnelsen inneholde en tydelig angivelse av bestanddelen eller ingrediensen som er brukt som hel eller delvis erstatning. Denne tilleggsangivelsen må også oppfylle bestemte krav til skriftstørrelse med videre. Det innføres videre et nytt krav om at varebetegnelsen til kjøttprodukter, tilberedt kjøtt og fiskeriprodukter som inneholder tilsatte proteiner som sådan, inkludert hydrolyserte proteiner, av annen animalsk opprinnelse, må inneholde en angivelse av disse proteinene og hvilken opprinnelse de har. Dessuten er det innført et nytt krav om at varebetegnelsen til kjøttprodukter, tilberedt kjøtt, fiskeriprodukter og tilberedte fiskeriprodukter, forutsatt at næringsmidlene fremstår på bestemte måter, skal inkludere en angivelse av at de er tilsatt vann, dersom det tilsatte vannet utgjør mer enn 5 % av vekten av det ferdige produktet. Det innføres også et nytt krav om at kjøttprodukter, tilberedt kjøtt og fiskeriprodukter som kan gi inntrykk av at de er laget av ett stykke kjøtt eller fisk, men som faktisk består av flere stykker sammensatt ved hjelp av andre ingredienser som for eksempel tilsetningsstoffer eller enzymer, må merkes enten med at de er “sammensatt av stykker av kjøtt” eller “sammensatt av stykker av fisk”. De spesifikke kravene knyttet til sammensetningen og merkingen av næringsmidler med betegnelsen “kvernet kjøtt”, som per i dag og frem til 31. desember 2013 fremgår av forordning (EF) nr. 1162/2009, videreføres i all hovedsak. Det innføres også et nytt krav om at det må angis i merkingen dersom skinnet på pølser ikke kan spises.

Generelle unntak fra ett eller flere av de obligatoriske kravene til matinformasjon

Matinformasjonsforordningen inneholder flere overordnede og produktspesifikke unntak fra ett eller flere av de obligatoriske kravene til matinformasjon. Blant annet fremgår det at det for næringsmidler i pakninger der den største flaten er mindre enn 10 kvadratcentimeter, bare er obligatorisk med matinformasjon på pakningen eller etiketten om varebetegnelse, stoffer som kan fremkalle allergi eller intoleranse, nettoinnhold og holdbarhet. Matinformasjon om ingrediensliste skal gis på andre måter eller gjøres tilgjengelig etter forespørsel fra forbrukerne. Videre fremgår det at det, med forbehold om andre bestemmelser på EU-nivå som måtte kreve det, ikke skal være obligatorisk med næringsdeklarasjon for visse typer næringsmidler. Unntakene gjelder blant annet uforedlede næringsmidler som bare inneholder én ingrediens eller én kategori ingredienser, næringsmidler som bare er foredlet i form av modning og som i tillegg bare inneholder bare én ingrediens eller én kategori ingredienser og næringsmidler som leveres fra “småskalaprodusenter” enten direkte til forbrukerne eller via lokale detaljister som leverer direkte til forbrukerne. Dessuten er næringsmidler i pakninger der den største flaten er mindre enn25 kvadratcentimeter også unntatt fra det obligatoriske kravet om merking med næringsdeklarasjon, forutsatt at matinformasjon om næringsdeklarasjon ikke er obligatorisk etter annet regelverk på EU-nivå – i denne sammenheng for eksempel etter påstandsforordningen og berikingsforordningen. Med forbehold for andre bestemmelser på EU-nivå som måtte kreve det, videreføres det per i dag gjeldende unntaket fra det obligatoriske kravet om merking med ingrediensliste for drikkevarer som har et alkoholinnhold over 1,2 volumprosent, i tillegg til at disse produktene også unntas fra det obligatoriske kravet om merking med næringsdeklarasjon. Kommisjonen er imidlertid pålagt å utarbeide en rapport som skal være ferdig innen 13. desember 2014, om hvorvidt det også for slike næringsmidler skal bli obligatorisk med matinformasjon om ingrediensliste og næringsdeklarasjon. Kommisjonen skal i denne rapporten også vurdere om det bør gis en definisjon av varebetegnelsen “rusbrus” (“alcopops”). Rapporten skal eventuelt ledsages av konkrete forslag til regelverksendringer om dette.

Krav til den obligatoriske matinformasjonens tilgjengelighet, plassering, presentasjon av obligatoriske opplysninger, språk mv.

Obligatorisk matinformasjon skal angis med ord og tall. Med forbehold om de særlige bestemmelsene om næringsdeklarasjon, kan den obligatoriske matinformasjonen i tillegg utrykkes ved bruk av piktogrammer eller symboler. Videre fremgår det at obligatorisk matinformasjon skal være lett tilgjengelig for alle næringsmidler. For så vidt gjelder næringsmidler som er ferdigpakket, fremgår det at slik matinformasjon skal gis direkte på pakningen eller på en etikett på pakningen. Obligatorisk matinformasjon, med forbehold for eventuelle nasjonale bestemmelser om næringsmidler som ikke er ferdigpakket, skal angis tydelig på en slik måte at informasjonen er lett synlig, klart lesbar og i tilfeller der det er aktuelt, uutslettelig. Slik matinformasjon skal ikke på noen måte være skjult, mattert, avledet fra eller forstyrret av noen annen form for skriftlig eller billedlig informasjon eller av annet materiale. Det er også innført nye krav om at obligatorisk matinformasjon, som er angitt på pakningen eller etiketten, avhengig av om pakningens største flate er større eller mindre enn 80 kvadratcentimeter, gis med en skriftstørrelse som henholdsvis er minst 1,2 mm x-høyde eller minst 0,9 mm x-høyde. Dessuten fremgår det at matinformasjon om varebetegnelse, nettoinnhold og alkoholinnhold for drikkevarer som inneholder mer enn 1,2 volumprosent alkohol, med noen unntak, skal gis i “samme synsfelt” (“the same field of vision”). Dette bør også ses i sammenheng med for eksempel spesialbestemmelsen som krever at elementer fra næringsdeklarasjonen som frivillig gjentas på pakningen, alltid må angis i “hovedsynsfeltet” ("the principle field of vision”). Kravet om at obligatorisk matinformasjon skal foreligge i et språk som er lett forståelig for forbrukerne i den medlemsstaten som næringsmidlet omsettes, videreføres. Medlemsstatene kan videre, innenfor deres territorium, kreve at opplysningene skal gis på ett eller flere offisielle språk i EU. Dette skal likevel ikke være til hinder for at matinformasjonen gis på flere språk. Flere andre bestemmelser i matinformasjonsforordningen inneholder også mer spesifikke krav til for eksempel presentasjon, plassering mv. av matinformasjonen, og bruker i tillegg til begrepene nevnt ovenfor (“samme synsfelt”, “hovedsynsfeltet”) også begreper som for eksempel “ledsages av” (accompanied), “i nærheten av” (“in close proximity to”) mv.

Generelt om forholdet mellom frivillig og obligatorisk matinformasjon

Dersom det gis matinformasjon på frivillig basis som i andre tilfeller er regulert av bestemmelsene om obligatorisk matinformasjon, må den frivillige matinformasjonen være i samsvar med bestemmelsene om obligatorisk matinformasjon. Annen matinformasjon som gis på frivillig basis, skal ikke villede forbrukeren, ikke være tvetydig eller forvirrende for forbrukeren, og den skal der det er aktuelt, være basert på relevante vitenskapelige data. Videre skal matinformasjon som gis på frivillig basis, ikke fremstå på en måte som fortrenger eller gjør at plassen som er tilgjengelig for obligatorisk matinformasjon blir for liten.

Nærmere om innholdet i de nye obligatoriske kravene om opprinnelsesmerking

I matinformasjonsforordningen videreføres det obligatoriske og helt generelle kravet om at opprinnelsesland eller opphavssted skal angis i de tilfeller der utelatelse av slik opplysning kan villede forbrukeren med hensyn til næringsmidlets virkelige opprinnelsesland eller opphavssted. I tillegg innføres det et nytt krav om obligatorisk merking med opprinnelsesland eller opphavssted for ferskt, kjølt og fryst kjøtt fra svin, sau, geit og fjørfe. Videre innføres det et nytt obligatorisk krav om merking med opprinnelsesland eller opphavssted i tilfeller der et næringsmiddel er opprinnelsesmerket på frivillig basis, og dette stedet ikke er det samme som opprinnelseslandet eller opphavsstedet til produktets hovedingrediens. I slike tilfeller blir det innført krav om tilleggsmerking enten med hovedingrediensens opprinnelsesland eller opphavssted eller merking om at opprinnelseslandet eller opphavsstedet til hovedingrediensen er forskjellig fra næringsmidlets opprinnelsesland eller opphavssted. Kommisjonen skal innen 13. desember 2013 ha fastsatt gjennomføringsbestemmelser om det nærmere innholdet i de nye kravene til opprinnelsesmerking. Dessuten skal Kommisjonen innen 13. desember 2014 ha utarbeidet en rapport til Europaparlamentet og Rådet om eventuell ytterligere utvidelse av kravene om opprinnelsesmerking til annet kjøtt, melk, melk brukt som ingrediens i meieriprodukter, uforedlede næringsmidler, næringsmidler som bare består av en ingrediens og ingredienser som utgjør mer enn 50 % av et næringsmiddel. Videre skal Kommisjonen innen 13. desember 2013 ha utarbeidet en rapport til Europaparlamentet og Rådet om eventuell innføring av et nytt krav om opprinnelsesmerking av kjøtt, helt generelt fra alle dyreslag, brukt som ingrediens i næringsmidler.

Bestemmelser som regulerer medlemsstatenes adgang til videreføring av gjeldende eller innføring av nytt nasjonalt regelverk om matinformasjon til forbrukerne

Medlemsstatene har ikke adgang til å videreføre eller innføre nye nasjonale bestemmelser om forhold som er spesifikt harmonisert i matinformasjonsforordningen, med mindre slike bestemmelser er tillatt eller godkjent etter EUs lovgivning. Medlemsstatene kan imidlertid innføre nasjonal lovgivning om forhold som ikke er spesifikt harmonisert i matinformasjonsforordningen, forutsatt at dette ikke hindrer eller begrenser fri flyt av varer som er i samsvar med bestemmelsene i matinformasjonsforordningen. Eventuelle slike nasjonale bestemmelser om matinformasjon antas i utgangspunktet å måtte meldes til Kommisjonen etter de generelle meldeprosedyrene i direktiv 98/34/EF. Nasjonale bestemmelser som stiller krav om ytterligere obligatorisk matinformasjon i tillegg til det som gjelder på EU-nivå etter matinformasjonsforordningen, kan bare innføres for spesifikke typer eller kategorier næringsmidler, og kan ikke innføres generelt for alle næringsmidler. Videre må bestemmelsene kunne begrunnes i minst ett av hensynene: beskyttelse av folkehelsen, beskyttelse av forbrukerne, hindre bedrageri eller beskytte industrielle og kommersielle rettigheter, angivelser av opprinnelse, beskyttede geografiske betegnelser og hindre uredelig konkurranse. Medlemsstatene kan kun innføre supplerende nasjonale obligatoriske bestemmelser om opprinnelsesmerking av næringsmidler i tilfeller der det kan bevises eller godtgjøres at det er en sammenheng mellom visse kvaliteter eller egenskaper ved næringsmidlene og den aktuelle opprinnelsen. Ved meldingen av utkastene til eventuelle slike nasjonale bestemmelser om obligatorisk opprinnelsesmerking, må medlemsstatene også vedlegge dokumentasjon på at majoriteten av forbrukerne legger betydelig vekt på at det gis slik informasjon. Ved melding av utkast til nasjonale bestemmelser som stiller krav om ytterligere obligatorisk matinformasjon enn det som gjelder på EU-nivå etter matinformasjonsforordningen, skal medlemsstatene benytte en spesialmeldeprosedyre i stedet for de generelle meldeprosedyrene i direktiv 98/34/EF. Medlemsstatene gis videre adgang til å videreføre eller innføre nye nasjonale bestemmelser om visse mer spesifikke forhold.

Hjemler til Kommisjonen for fastsettelse av “delegated acts”, “implementing acts” og utarbeidelse av rapporter

Matinformasjonsforordningen inneholder videre en hel rekke bestemmelser som enten pålegger eller gir Kommisjonen hjemmel til å utføre visse oppgaver. Det dreier seg for eksempel om fastsettelse av “delegated acts” og “implementing acts” og utarbeidelse av rapporter. Bestemmelsene regulerer også hvilke prosedyrer som skal følges i slike tilfeller. De fleste av disse oppgavene er Kommisjonen pålagt å utføre innen konkrete tidsfrister. Noen hjemler kan imidlertid Kommisjonen selv velge om de vil benytte seg av, og i så fall når.

Merknader

Rettslige konskvenser:

Matinformasjonsforordningen er fastsatt av Europaparlamentet og Rådet med hjemmel i artikkel 114 i TFEU. Gjennomføring av matinformasjonsforordningen i norsk rett medfører behov for regelverksendringer. Mattilsynet mener at det bør fastsettes en ny forskrift om matinformasjon til forbukerne som blant annet gjennomfører matinformasjonsforordningen ved bruk av den såkalte henvisningsmetoden. Den nye forskriften om matinformasjon til forbrukerne må med virkning fra 13. desember 2014 oppheve forskrift 21. desember 1993 nr. 1385 om merking mv av næringsmidler (merkeforskriften) og forskrift 21. desember 1993 nr. 1386 om deklarasjon av næringsinnhold (næringsdeklarasjonsforskriften). Visse særnorske nasjonale bestemmelser som per i dag fremgår av merkeforskriften, må imidlertid videreføres i utkastet til den nye forskriften om matinformasjon til forbrukerne. Videre må den nye forskriften om matinformasjon til forbrukerne gjøre de nødvendige endringene i forskrift 17. februar 2010 nr. 187 om ernærings- og helsepåstander om næringsmidler og forskrift 26. februar 2010 nr. 247 om tilsetting av vitaminer, mineraler og visse andre stoffer til næringsmidler, som følge av at matinformasjonsforordningen endrer henholdsvis påstandsforordningen og berikingsforordningen.

Økonomiske, administrative og andre konsekvenser:

Som nevnt ovenfor inneholder matinformasjonsforordningen i all hovedsak bestemmelser som er en videreføring, samling og oppdatering av bestemmelser som allerede gjelder innen EØS. En slik samling og teknisk forenkling av regelverket om merking av næringsmidler antas å være en fordel for virksomhetene, myndighetene og samfunnet for øvrig. Matinformasjonsforordningen inneholder imidlertid også en del helt nye bestemmelser som vil medføre at virksomhetene i større eller mindre grad vil måtte endre merkingen av næringsmidler i tillegg til å få utført nødvendige undersøkelser av næringsmidlet for at merkingen skal bli korrekt (for eksempel næringsdeklarasjonen). Slike undersøkelser og endringer i merkingen vil medføre større eller mindre utgifter for virksomhetene. Matinformasjonsforordningen gir imidlertid overgangsbestemmelser som skal motvirke de uheldige effektene for virksomhetene av innføringen av de nye kravene og åpner også som nevnt ovenfor for at produkter som er produsert og merket før det tidspunktet som bestemmelsene skal gjelde fra, kan sluttselges. For samfunnet for øvrig og særlig for forbrukerne antas de nye kravene til matinformasjon å være en fordel ettersom de både vil kunne gi dem ny informasjon om næringsmidlene i tillegg til at informasjonen må gis på en mer “lesbar” måte. Mattilsynet legger derfor til grunn at gjennomføring i norsk rett av matinformasjonsforordningen vil medføre en overvekt av positive økonomiske, administrative og andre konsekvenser for virksomhetene, myndighetene og samfunnet for øvrig. Økonomiske, administrative og andre konsekvenser som følge av eventuell innføring av særnorsk regelverk innenfor rammene av matinformasjonsforordningen, for eksempel om matinformasjon for næringsmidler som ikke er ferdigpakket, vil måtte utredes nærmere fra sak til sak dersom det blir aktuelt.

Sakkyndige instansers merknader
Rettsakten har vært vurdert av Spesialutvalget for næringsmidler, der Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Finansdepartementet, Klima- og miljøverndepartementet, Utenriksdepartementet og Mattilsynet er representert. Spesialutvalget fant rettsakten EØS-relevant og akseptabel.

Vurdering
Mattilsynet mener at matinformasjonsforordningen er EØS-relevant og akseptabel i sin helhet, men ser at det kan være behov for etablering av enkelte tilpasninger av mer teknisk art, se nedenfor.

Vurdering av behovet for etablering av konkrete tilpasninger av mer teknisk art

Artikkel 17 nr. 5 jf. vedlegg VI del A nr. 7 – sammensatte stykker av kjøtt og fisk

I artikkel 17 nr. 5 jf. vedlegg VI del A nr. 7 innføres det et nytt krav om at kjøttprodukter, tilberedt kjøtt og fiskeriprodukter som kan gi inntrykk av at de er laget av ett stykke kjøtt eller fisk, men som faktisk består av flere stykker sammensatt ved hjelp av andre ingredienser som for eksempel tilsetningsstoffer eller enzymer, må merkes enten med at de er “sammensatt av stykker av kjøtt” eller “sammensatt av stykker av fisk”. Bestemmelsen i vedlegg VI del A nr. 7 inneholder de konkrete ordlydene i merkekravet angitt på alle de offisielle språkene i EU. Slik bestemmelsen er utformet, mener Mattilsynet at det må etableres en tilpasning av teknisk art til bestemmelsen som inneholder de konkrete norske og islandske formuleringene av “sammensatte stykker av kjøtt” og “sammensatte stykker av fisk”.

Artikel 2 nr. 3 og artikel 2 nr. 2 bokstav g) – definisjonen av begrepet opprinnelsesland, jf. motsetningsvis definisjonen av begrepet opphavssted

Definisjonen av begrepet opprinnelsesland i artikkel 2 nr. 3 i matinformasjonsforordningen viser som nevnt ovenfor utelukkende til det stedet der næringsmidlet skal anses å ha sin opprinnelse vurdert etter de generelle opprinnelsesbestemmelsene om alle varer i artiklene 23 - 26 i forordning (EØF) nr. 2913/92 om etablering av fellesskapets tollregelverk – den såkalte “tollkoden” (Community Customs Code). Etter artikkel 23 i “tollkoden” skal opprinnelseslandet i utgangspunktet være det landet der en vare er såkalt “wholly obtained” eller produsert. Dersom produksjonen av en vare skjer i flere land, skal varen etter artikkel 24 i “tollkoden” regnes for å ha opprinnelse i det landet der varen gjennomgikk den siste vesentlige foredlingen/bearbeidingen, som enten resulterte i et nytt produkt eller som utgjorde et viktig trinn i produksjonsprosessen. Definisjonen i artikkel 2 nr. 2 bokstav g) i matinformasjonsforordningen sier at begrepet opphavssted betyr ethvert sted som det er angitt at et næringsmiddel kommer fra og som ikke må anses som opprinnelsesland etter artiklene 23 - 26 i forordning (EØF) nr. 2913/92 - EUs “tollkode”, jf. ovenfor.

EUs “tollkode” er ikke en del av EØS-avtaleverket og rettslig sett legger Mattilsynet til grunn at henvisninger i rettsakter som tas inn i EØS-avtaleverket, til hele eller deler av rettsakter som ikke er gjort til en del av avtaleverket i egne EØS-komitèbeslutninger, ikke gjelder rettslig sett, og at det ikke er nødvendig med etablering av en egen tilpasningstekst som presiserer dette. I praksis vil vi imidlertid likevel kunne legge vekt på slike henvisninger, dersom innholdet i bestemmelsene som det henvises til er nødvendige for å gi EØS-regelverket et reelt og fornuftig innhold. I denne sammenheng vil vi også nevne at det er gitt egne opprinnelsesregler i protokoll 4 til EØS-avtalen som skal avgjøre om et produkt etter avtaleverket kan sies å ha opprinnelse innen EØS. De aktuelle bestemmelsene i protokoll 4 til EØS-avtalen er bygget opp på en måte og bruker begreper som et stykke på vei tilsvarer oppbyggingen og begrepsbruken i artiklene 23 – 26 i “tollkoden”.

Mattilsynet mener det er svært viktig at begrepet opprinnelsesland og dermed indirekte også begrepet opphavssted i matinformasjonsforordningen skal forstås på nøyaktig samme måte innen EØS, selv om EUs “tollkode” ikke er en del av EØS-avtaleverket og til tross for at protokoll 4 til EØS-avtalen inneholder egne opprinnelsesregler. Mattilsynet anbefaler derfor at vi innen matinformasjonsforordningen legger en fleksibel praksis til grunn, der det gjennom tolkning tas hensyn til henvisningene til de aktuelle bestemmelsene i EUs “tollkode”, ettersom innholdet i bestemmelsene som det henvises til, er nødvendig for å gi EØS-regelverket et enhetlig, reelt og fornuftig innhold. Vi mener at en slik fleksibel tilnærming er mer hensiktsmessig enn for eksempel en tilnærming der Norge binder seg folkerettslig etter avtaleverket ved å etablere en tilpasningstekst som sier at henvisningene SKAL gjelde så langt de rekker.

Artikle 26 nr. 2 bokstav b) jf. vedlegg XI og artikel 28 nr. 1 og 2 jf. vedlegg XII - bruk av såkalte CN-koder for henholdsvis angivelse av visse typer kjøtt og visse typer alkoholholdige drikkevarer

CN er en forkortelse for “Combined Nomenclature” og er et system innen EU for inndeling av varer i ulike grunnkategorier med tilhørende underkategorier for bruk i forbindelse med handel og for fastsettelse av tollsatser og andre avgifter. I CN er de ulike varegruppene tildelt ulike tallkoder. EUs spesialtilpassede CN er bygget opp etter mønster av den internasjonale “nomenklaturen” - det harmoniserte system (HS) - fastsatt av World Customs Organisation (WCO). Bestemmelsene om CN fremgår av forordning (EF) nr. 2658/87 med et vedlegg som inneholder de detaljerte bestemmelsene og selve CN-kodene. Vedlegget oppdateres årlig, sist i forordning (EU) nr. 1006/2010. Referanser til CN-koder benyttes ofte i annet regelverk i EU enn regelverket som gjelder toll og avgifter, for på en entydig måte å kunne henvise til en bestemt varegruppe eller vare som skal reguleres eller ikke reguleres i en eller annen sammenheng. I matinformasjonsforordningen er CN-koder for eksempel brukt for angivelse av hvilke typer kjøtt fra visse dyreslag det skal innføres nye obligatoriske krav om opprinnelsesmerking for, jf. artikkel 26 nr. 2 b) jf. vedlegg XI. Dessuten er det i matinformasjonsforordningen artikkel 28 nr. 1 og 2 jf. vedlegg XII benyttet CN-koder for angivelse av hvilke typer alkoholholdige drikkevarer som er underlagt ulike bestemmelser om merking med alkoholinnhold.

Regelverket som inneholder EUs CN-koder er, i likhet med EUs “tollkode” ovenfor, ikke en del av EØS-avtaleverket. Norge har en egen tolltariff som, i likhet med EUs CN, bygger på nomenklaturen i det internasjonale HS. Varekodene i den norske tolltariffen er imidlertid i praksis i de fleste tilfeller “grovere” inndelt enn varekodene i EUs CN. Dette kan i visse tilfeller føre til at det ikke er mulig å finne en varekode i den norske tolltariffen som innholdsmessig tilsvarer nøyaktig samme varer som EUs CN. Dette kan være problematisk innen EØS i tilfeller der EU, som i matinformasjonsforordningen, knytter andre krav enn krav relatert til toll og avgifter til slike varekoder – for eksempel hvilke næringsmidler som skal opprinnelsesmerkes eller ikke.

I likhet med vurderingene om EUs “tollkode” ovenfor, mener Mattilsynet at det er svært viktig at ulike krav i matinformasjonsforordningen knyttes til nøyaktig samme næringsmidler innen EØS, selv om regelverket om EUs CN-koder ikke er en del av EØS-avtaleverket og til tross for at Norge har etablert en egen tolltariff. Mattilsynet anbefaler derfor at vi innen matinformasjonsforordningen legger en fleksibel praksis til grunn, der det gjennom tolkning tas hensyn til henvisningene til de aktuelle CN-kodene i EU, ettersom innholdet i bestemmelsene som det henvises til, er nødvendig for å gi EØS-regelverket et enhetlig, reelt og fornuftig innhold. Vi mener at den fleksible tilnærmingen er mer hensiktsmessig enn en tilnærming der vi etablerer tilpasningstekst som sier at de aktuelle CN-kodene, for så vidt angår Norge innen EØS, skal leses som henvisninger til konkrete varekoder i den norske tolltariffen. Vi mener også at en slik fleksibel tilnærming er mer hensiktsmessig enn for eksempel en tilnærming der Norge binder seg folkerettslig etter avtaleverket ved å etablere en tilpasningstekst som sier at henvisningene SKAL gjelde så langt de rekker.

Artikkel 8 nr. 1 – ansvarlig næringsmiddelvirksomhet

Mattilsynet legger til grunn at begrepet “etablert innen EU” i artikkel 8 nr. 1 skal leses som “etablert innen EØS” og at det ikke er nødvendig med etablering av konkret tilpasningstekst for å oppnå dette. Forutsatt at matinformasjonsforordningen tas inn i vedlegg II til EØS-avtalen, kan dette etter vårt syn utledes av den gjennomgående tilpasningen i punkt 8 i protokoll 1 til EØS-avtalen. I de tilfellene der næringsmidler omsettes innen EØS i den aktuelle virksomhetens navn eller forretningsnavn, vil det derfor for eksempel være næringsmiddelvirksomheten som er etablert i Norge som skal regnes som ansvarlig næringsmiddelvirksomhet for matinformasjon etter artikkel 8 nr. 1, og ikke næringsmiddelvirksomheten i EU som “importerer” næringsmidlet til EU fra Norge.

Konklusjon
Mattilsynet mener at samtlige bestemmelser i matinformasjonsforordningen er EØS-relevante og akseptable uten at det etableres konkrete innholdsmessige tilpasninger, men vi foreslår at det etableres en konkret tilpasning av mer teknisk art, jf. ovenfor. Mattilsynet vil utarbeide utkast til konkret tilpasningstekst med tilhørende forklaring (explanatory note). 

Status
Rettsakten er fastsatt i EU og er til vurdering i EØS-/EFTA-statene.