BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 6.12.2023)

Sammendrag av innhold

EU-kommisjonens forslag til ny forordning om grensekryssende transport av avfall (ny grensekryssforordning) ble lagt frem 17. november 2021. Forslaget innebærer at gjeldende grensekryssforordning (EF) nr. 1013/2006 oppheves og erstattes av den nye forordningen.

Forslaget er en del av EUs grønne giv og skal bidra til en moderne, ressurseffektiv, ren og konkurransedyktig økonomi, der økonomisk vekst blir uavhengig av ressursene som brukes. Forslaget er et av 35 handlingspunkter i EUs handlingsplan for sirkulær økonomi fra 2020 (se EØS-notat om EUs handlingsplan for sirkulær økonomi fra 2020).

Forslaget har tre hovedmål:

1. gjøre det lettere å transportere avfall til ombruk og materialgjenvinning innad i EU
2. sikre at EU ikke eksporterer sine avfallsutfordringer til tredjeland, og
3. håndtere ulovlige avfallstransporter.

Revisjonen skal bidra til at avfall i større grad benyttes som sekundære råvarer og derfor erstatter primære råvarer og bidrar til en mer sirkulær økonomi. Endringene av regelverket inkluderer blant annet digitalisering av prosedyrer som styrer forsendelser av avfall mellom EU-medlemsstater, harmonisert klassifisering av avfall på EU-nivå  og nye og strengere vilkår for forsendelser av avfall til forbrenning uten energiutnyttelse eller deponering, slik at de kun tillates i visse tilfeller. Muligheten for avfallseksport ut av EU, til land som ikke er OECD-medlemmer, begrenses. Avfallseksport fra EU til OECD-land vil også bli mer kontrollert. Innsatsen mot ulovlig eksport av avfall forsterkes ved nettverksbygging mellom relevante kompetansemiljøer hvor European Anti-Fraud Office (OLAF) vil bidra. Forslaget gjennomfører i likhet med gjeldende grensekryssforordning Baselkonvensjonen, som er den globale konvensjonen om grensekryssende transport av farlig avfall og visse typer annet avfall.

Forslaget inneholder også endringer i skipsgjenvinningsforordningen ((EU) Nr. 1257/2013) og forordningen om elektronisk godsinformasjon ((EU) Nr. 2020/1056).

Forslagets bakgrunn

Internasjonal handel med avfall har økt betraktelig. Den gjeldende grensekryssforordningen er fra 2006 og siden den ble vedtatt har eksporten av avfall fra EU til tredjeland økt betraktelig, særlig til land som ikke er medlemmer av OECD. Mangelen på detaljerte bestemmelser for å sikre at avfall håndteres miljømessig forsvarlig i importlandene har ført til svak håndheving og miljø- og helseutfordringer i disse landene. I 2020 eksporterte EU rundt 33 millioner tonn avfall til land utenfor EU og importerte rundt 16 millioner tonn. I tillegg blir nesten 70 millioner tonn avfall fraktet mellom EU-land hvert år. Administrative hindringer begrenser sirkulasjonen av avfall mellom EUs medlemsstater, og bremser overgangen til en sirkulær økonomi i EU.

Et annet betydelig problem er ulovlige eksport av avfall fra EU og til tredjeland. Avfallskriminalitet forvoldt av organiserte kriminelle grupper øker og lovlige forretningsstrukturer benyttes for å utføre disse aktivitetene. Koordinerte kampanjer for å håndheve regelverket indikerer at mellom 15 % og 30 % av avfallstransportene kan være ulovlige, noe som utgjør 9,5 milliarder euro i årlige inntekter fra det ulovlige avfallsmarkedet i EU. Samlet sett har denne utviklingen avslørt en forretningsmodell der eksport av avfall utenfor EU har blitt en vanlig måte å håndtere noen avfallsstrømmer på som er generert i EU.

For å løse disse utfordringene, foreslås en ny tilnærming for å håndtere grensekryssende forsendelser av avfall, i tråd med den grønne given, den nye handlingsplanen for sirkulær økonomi, handlingsplanen for null forurensning og EU-strategien for å takle organisert kriminalitet i 2021-2025. Dette skal sikre at EU ikke eksporterer sine avfallsutfordringer til tredjeland og at avfall behandles på en miljømessig forsvarlig måte, innenfor og utenfor EU, samtidig som det støtter overgangen til en innovativ sirkulær økonomi. Disse tiltakene vil også redusere utslipp av klimagasser og bidra til å oppfylle klimamålene, siden de vil oppmuntre til bruk av sekundære råvarer i EU, med et lavere karbonavtrykk enn primære råvarer, som kull, jernmalm, bauxitt, biomasse og olje, som benyttes av industri i EU.

En hovedårsak til EUs avhengighet av eksport av avfall er at det genereres for mye avfall. Dette forslaget til ny grensekryssforordning skal sammen med EUs overordnede mål i den grønne given og endringer i andre EU-regelverk bidra til avfallsreduksjon.

Forslagets innhold

Forslagets formål

Forslagets overordnede formål er å beskytte helse og miljø gjennom å forebygge eller begrense negative konsekvenser av transport av avfall. Det er hjemlet i EU-traktatens artikkel 192 om miljø.

Et sentralt mål med regelverket er videre å fremme sirkulær økonomi. For å utløse potensialet for ressursseffektivitet internt i EU og lavere klima- og miljøfotavtrykk foreslås en rekke tiltak. Blant annet vil det bli strengere regler for avfallstransport til deponi eller forbrenning uten energiutnyttelse i en annen medlemsstat, samt forenklede regler for transport av avfall til forberedelse til ombruk og materialgjenvinning innad i EU. Videre skal forslaget bidra til avfallsreduksjon.

Avfallstransporter innad i EU

Kapittel II i forslaget til ny forordning inneholder som tidligere de grunnleggende bestemmelsene om prosedyren for forhåndssamtykke som følger av Baselkonvensjonen, «prior informed consent (PIC) procedure». Dette er krav til forhåndsnotifikasjon til kompetent myndighet, underliggende kontrakt, finansiell garanti, annen informasjon og dokumentasjon, villkår for samtykke eller avslag på samtykke hos kompetent myndighet, vilkår knyttet til den enkelte transport, forbud mot blanding av avfall, og plikt til å ta avfall tilbake under visse omstendigheter

Forslaget inneholder to sentrale endringer i dette kapitlet. For det første innføres et strengere regime for transport av avfall til deponi eller annen sluttbehandling (artikkel 11), i tråd med avfallshierarkiet. Hovedregelen foreslås å være eksportforbud, men kompetente myndigheter i eksport- og importlandet kan gi unntak fra dette og samtykke til eksport, forutsatt at et sett kumulative spesifikke kriterier er oppfylt. Det påligger den som søker om samtykkeå godtgjøre at den eneste løsningen er å endelig sluttbehandle avfallet, og at planlagt transport eller sluttbehandling er i tråd med avfallshierarkiet og prinsippene om nærhet og selvforsynthet slik de er nedfelt i rammedirektivet for avfall. 

For det andre søker forslaget å legge til rette for mer bruk av forhåndsgodkjente mottaksanlegg for avfall til gjenvinning  etter artikkel 14 Bruk av forhåndsgodkjente anlegg åpner for at myndighetene kan gi treårige samtykker til eksport/import av avfall til

gjenvinning, i stedet for ett år. Sammen med økt digitalisering og nye «fast track»-prosedyrer søker man å forenkle og effektivisere utvekslingen av avfall til gjenvinning innenfor EUs grenser.

Eksport av avfall ut av EU

Forslagets del IV gjelder eksport av avfall fra EU til tredjeland. Det skilles mellom avfall til sluttbehandling («disposal») og avfall til gjenvinning («recovery»). Hva som menes med sluttbehandling og gjenvinning følger av EUs rammedirektiv for avfall. Rammedirektivet inneholder både en generell definisjon av begrepene, i tillegg til lister i vedlegg til direktivet over de viktigste behandlingsoperasjonene.

Forbudet mot å eksportere avfall til sluttbehandling ut av EU foreslås videreført. Norge som EØS-land anses som del av EUs indre marked i denne forbindelse. Det gjelder også særregler for eksport til andre EFTA-land (som da omfatter EFTA-land som ikke er med i EØS-avtalen, dvs. Sveits).  

Når det gjelder eksport av avfall for gjenvinning skilles det mellom OECD-land og ikke-OECD-land. For OECD-landene gjelder en egen avtale om utveksling av avfall til materialgjenvinning. Avtalen inkluderer også USA, som ikke er part til Baselkonvensjonen, som eneste OECD-medlem. Avtalen inneholder regler for utveksling av konkret listet avfall til gjenvinning mellom OECD-medlemsstatene, og skal praktiseres i samsvar med Baselkonvensjonen.

Hovedregelen i forslaget til ny forordning er at eksport av en rekke typer avfall for gjenvinning til land hvor OECD-avtalen ikke gjelder, er forbudt. Forordningen har særskilte regler for kategorier avfall spesifikt listet, for gjenvinning til ikke-OECD-land. Hovedregelen her er at eksport kun skal skje dersom mottakerlandet eksplisitt har akseptert å motta avfall fra EU og at landet har demonstrert til EU kommisjonen at det oppfyller ett sett av kriterier som sikrer at avfall blir handtert på en måte som beskytter helse og miljø.

Import av avfall inn i EU

Forslaget til ny forordning del V gjelder import av avfall til EU fra tredjeland.

Import av avfall til sluttbehandling er som hovedregel forbudt med unntak av avfall fra land som er parter i Baselkonvensjonen. Siden de fleste land i verden unntatt USA er part til Baselkonvensjonen har bestemmelsen størst praktisk betydning for avfallsbesittere i USA. 

Import av avfall til gjenvinning er som hovedregel forbudt med hovedsakelig unntak av avfall fra OECD-land og for typer avfall som OECD-avtalen dekker, og parter til Baselkonvensjonen. Spesielle prosedyreregler gjelder for import under OECD-avtalen.

Effektivisering, forenkling og digitalisering

Det foreslås videre flere og bedre digitale løsninger for utstedelse av dokumenter og utveksling av informasjon. Det er også foreslått mer harmonisering av systemet for klassifisering av avfall.

For å få til mer effektiv saksbehandling, blir det blant annet foreslått å etablere et felles elektronisk meldingssystem med informasjon om avfallstransporter innad i EU/EØS og styrke "fast-track" prosedyrer for avfall til materialgjenvinning.

I tillegg skal avfall som går ut av EU/EØS til ikke-OECD land bli bedre kontrollert, og det foreslås en rekke nye krav for å avdekke mulige illegale sendinger av avfall. Et av forslagene er å etablere et europeisk myndighetsorgan for avfallstransporter. Dette organet skal bidra til å legge til rette for og forbedre samarbeid og koordinering mellom landene. Dette skal bli gjort gjennom deling av informasjon og etterretningsopplysninger. Disse skal være basert på tendenser over tid til illegale forsendelser av avfall og risikobaserte vurderinger gjort av medlemsstater.

Videre forslår EU-kommisjonen å styrke støtten til transnasjonale etterforskninger på ulovlige transporter av avfall gjennom økt delegering av myndighet til OLAF (det europeiske kontor for bedrageribekjempelse). OLAF vil med dette kunne gjennomføre tilsyn, samle inn informasjon fra flere kilder og drive etterforskning, analysearbeid (ved hjelp av informasjon fra tollmyndigheter, databaser, m.fl.), samt koordinere politimyndigheter, tilsynsmyndigheter og samarbeid med tredjeland og andre EU-byråer.

Til sist er det foreslått å styrke eksisterende regler som gjelder medlemslands administrative sanksjonsmidler for illegale transporter av avfall.

Avfallskriminalitet

For å stoppe eksporteringen av EUs avfallsutfordringer er det foreslått en mer restriktiv eksportpraksis for avfall til ikke-OECD-land. I henhold til forslaget bør eksport skje utelukkende til land som eksplisitt har notifisert at de er villige til å ta imot avfall fra EU, og som kan dokumentere at de evner å håndtere avfallet miljømessig forsvarlig. Disse landene vil bli satt på en liste, og eksport til land utenom denne listen vil ikke være tillatt.

OECD-land er i utgangspunktet ansett for å ha forsvarlig avfallshåndtering og regelverk på plass, men i praksis har man erfart at ivaretakelse av høye standarder for miljøbeskyttelse kan variere mye også innenfor OECD. EU-kommisjonen mener derfor det kan være grunn til å bedre følge opp avfallstransporter og føre en mer differensiert tilnærming også innenfor OECD.

Det er foreslått å stille skjerpede krav til avfallsselskaper for å dokumentere at eksport er forsvarlig, inkludert bruk av uavhengig revisjoner. Det må etableres klarere kriterier for å forebygge at avfall eksporteres feilaktig som «brukte varer», for eksempel i kategorier som bruktbiler, avfallsbatterier og tekstiler.

For å bekjempe illegal avfallshandel innenfor og utenfor EU mer effektivt er det foreslått å etablere en EU «håndhevingsgruppe» for å styrke samarbeid og koordinering mellom ulike myndighetsorganer i arbeidet mot internasjonal avfallskriminalitet. I tillegg kan EU-kommisjonen gis myndighet til å støtte internasjonal etterforskning utført i medlemsstatene for å avdekke avfalls-trafficking. Videre må eksisterende administrative sanksjonsmidler mot illegal avfallstransport styrkes.

Rapporteringsforpliktelser

Forslaget inneholder også flere rapporteringskrav, både krav om kopi av den rapporteringen som skjer etter Baselkonvensjonen, samt ytterligere rapporteringskrav.

Endringer i skipsgjenvinningsforordningen og annet regelverk

Forslaget inneholder videre en endring i skipsgjenvinningsforordningen ((EF) nr. 1257/2013) artikkel 6(2). Endringene innebærer at skip som blir avfall mens de befinner seg i EU må følge grensekryssforordningen og kan eksporteres til land listet i Annex VII til Baselkonvensjonen, dvs. OECD, EU og Liechtenstein. Kravet om at skipsopphuggingsfasiliteter må stå på den europeiske listen gjelder fortsatt. Endringen anses nødvendig for å gjennomføre de internasjonale forpliktelsene som følger av Baselkonvensjonen og ikrafttredelsen av «Ban Amendement», som innebærer et forbud mot eksport av farlig avfall ut av EU, OECD og Liechtenstein.

Forslagets Artikkel 79 endrer forordning (EU) 2020/1056 om elektronisk godstransportinformasjon for å oppdatere referanser til avfallstransportdokument. 

Merknader
Rettslige konsekvenser

Gjeldendende grensekryssforordning ((EF) nr. 1013/2016) er gjennomført i norsk rett i avfallsforskriften kapittel 13, med hjemmel i forurensningsloven §§ 31 og 32. Gjennomføring i norsk rett av ny forordning vil kreve endringer i avfallsforskriften kapittel 13. Miljødirektoratet vil også vurdere om det er behov for endringer i forurensningsloven for å kunne gjennomføre forslaget fullt ut i norsk rett. Forslaget vil også medføre endringer i forskrift om gjenvinning av skip og flyttbare innretninger for å gjennomføre endringer i skipsgjenvinningsforordningen.

Økonomiske og administrative konsekvenser

EU-kommisjonens konsekvensutredning av forslaget inneholder blant annet vurderinger av kostnader for bedrifter som eksporterer avfall til tredjeland. Disse får en moderat kostnadsøkning da de må kjøpe eller sette opp egne revisjonsprosedyrer som viser at avfallshåndteringen må skje i tråd med bærekraftige standarder. På den andre siden vil avfallsselskaper som materialgjenvinner avfall i EU/EØS kunne få bedre tilgang til avfallsråvarer, som de kan kjøpe til en lavere pris, sammenlignet med basislinjen. Forslaget skal legge til rette for at mer avfall går til forberedelse til ombruk og materialgjenvinning, som vil gi en positiv miljø- og klimagevinst og bedre ressursutnyttelse.

Det foreslåtte sentrale meldingssystemet foreslått ventes å medføre kostnader for landene med egne nasjonale meldingssystem når de må integrere det sentrale systemet. Dette er kostnader medlemsland må bære selv.

Det er også forventet å bli noe mer administrativt arbeid knyttet til dokumentasjonskrav for eksportører for å bevise at avfall ikke kan sluttbehandles i eget land. Sluttbehandling som deponering og forbrenning uten energigjenvinning, kan i henhold til forslaget kun skje i andre land i godt begrunnede tilfeller.

Sakkyndige instansers merknader

Miljødirektoratet har sendt EU-kommisjonens forslag på nasjonal høring, med frist for innspill 31. januar 2022. Høringsinnspillene er tilgjengelige på høringssiden. Det er avgitt høringsuttalelser fra Norsk Industri, Avfall Norge, Norsk forening for farlig avfall (NFFA) og Sjøfartsdirektoratet. Norsk industri mener forslagets artikkel 30 i bør utvides til å inkludere regionale samarbeidsavtaler. Avfall Norge, NFFA og Norsk industri støtter uttalelsen fra Norsk Industri.

Sjøfartsdirektoratet har i sin høringsuttalelse kommentert forslaget til ny artikkel 78, som innebærer at EU/EØS-flaggede skip som «blir avfall i Unionen» kun kan hugges opp på verft som er på EU-listen, og som ligger i land oppført i vedlegg VII i Baselkonvensjonen (OECD-land, EU-land og Liechtenstein). Sjøfartsdirektoratet peker på at endringen i dag ikke har praktisk betydning, da det ikke finnes verft utenfor OECD på EU-listen. Per i dag er skip som er omfattet av skipsgjenvinningsregelverket unntatt fra grensekryssforordningen. Med foreslått endring mener Sjøfartsdirektoratet det kan oppstå nye tolkningsspørsmål som kompliserer vurderingen av hvilket regelverk som gjelder, og at kriteriet «skip som blir avfall i EU/EØS» kan være vanskelig å praktisere og enkelt vil kunne omgås.

EU-kommisjonens offentlige høring av forslaget hadde frist 17. januar 2022. Det ble gitt 79 innspill av ulike aktører. Majoriteten var positive til de foreslåtte endringene, som forbud mot avfallseksport til sluttbehandling, digitalisering av meldingsprosedyrer og økt fokus på å håndtere ulovlig avfallseksport. Samtidig påpekte noen aktører at det er et reelt behov for å bedre skillet mellom eksport av farlig avfall og ikke-farlig avfall, og at det er viktig å unngå unødige administrative byrder for selskaper. Blant annet ga FEAD (The European Waste Management Association) innspill om justeringer til eksempelvis å tillate eksport av blandet husholdningsavfall for sluttbehandling i unntakssituasjoner, forenkle fornyelse av meldingsdokumenter og tillate alternative transportruter, i stedet for samme rute slik regelverket sier i dag. Plastics Europe foreslo å forenkle PIC-prosedyrer for ikke-farlig blandet plastavfall til gjenvinning i forhåndsgodkjente anlegg i EU, for å øke andelen materialgjenvunnet plast. Miljødirektoratet har sendt høringsinnspill til EU om forslaget.

Rettsakten vil bli behandlet i spesialutvalget for miljø.

Vurdering

Forslaget er vurdert som foreløpig EØS-relevant og akseptabelt av Klima- og miljødepartementet, Forslaget til ny forordning erstatter gjeldende grensekryssforordning som er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett. Det gjennomfører Baselkonvensjonen, inkludert endringer i medhold av konvensjonen, som Norge er part til. Regelverkets formål er å beskytte helse og miljø, og regelverksforslaget er hjemlet i EU-traktaten 192. Eventuelt behov for tilpasninger eller behov for konstitusjonelt forbehold etter EØS-avtalen artikkel 103 er fortsatt til vurdering.

Et av hovedgrepene i forslaget til forordning er å gjøre regelverket til et mer effektivt virkemiddel for å nå EUs mål om økt ressurseffektivitet og lavere klima- og miljøfotavtrykk. I den sirkulære økonomien får avfallssektoren en tydeligere rolle som «leverandør» av sekundært råmateriale og derved en viktig rolle for å øke ressurseffektiviteten i økonomien. Det er positivt at også eksport- og importpraksis samkjøres for å maksimere områdets potensial og sikrer at materielle ressurser ikke eksporteres ut av EUs økonomi og utnyttes maksimalt.

Det er videre positivt at EU-kommisjonen foreslår å ta økt ansvar for å ikke eksportere seg ut av sine avfallsutfordringer og styrke innsatsen mot avfallskriminalitet.

En høyere terskel for grensekryssende handel med avfall til sluttbehandling kombinert med lempeligere og mer effektive mekanismer for utveksling av avfall til utnytting og gjenvinning styrker omstillingen til en mer sirkulær økonomi. Samtidig legges det press på å utnytte alle muligheter teknisk og økonomisk for å utnytte alle typer avfall, også det problematiske avfallet. Økt vektlegging av nærhetsprinsippet kan gi avtaler mellom land som ligger geografisk nær hverandre. Forutsatt at avtalene holdes innenfor rammen av det felles regelverket i forordningen, hindres ikke et forsterket samarbeid om utnytting av behandlingskapasitet i regioner om flere land skulle ønske å samarbeide. 

Forslaget om et digitalisert sentralt meldingssystem for søknader for eksport og import av avfall, legger til rette for en mer effektiv saksbehandling og vil forenkle administrativt arbeid, spesielt i tilfeller der slik informasjonsutveksling i dag skjer via papirformat. I tillegg vil virkemidler knyttet til avfall som skal ut av EU og til tredjeland, som eksempelvis krav om revisjon av avfallsbehandlingsanlegg og gyldig dokumentasjon som viser at behandling er miljømessig forsvarlig, kunne bidra til bedre kontroll på slike avfallsstrømmer. Mer informasjon- og erfaringsutveksling mellom medlemsland og EU-kommisjonen vil også kunne føre til bedre harmonisering av myndighetenes verktøykasser og prioriteringer for å stanse illegale forsendelser av avfall.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Status

Det har pågått trilogforhandlinger om EU-kommisjonens forslag til ny forordning om grensekryssende forsendelser av avfall (grensekryssforordningen) mellom EU-kommisjonen, Rådet og EU-parlamentet høsten 2023. Det ble politisk enighet om forslaget 17. november 2023. Mer informasjon om forhandlingsresultatet finnes her:  https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2023/11/17/waste-shipments-council-and-parliament-reach-agreement-on-more-efficient-and-updated-rules/

Det gjenstår formelt vedtak i Rådet og EU-parlamentet før regelverket kan tre i kraft. Det vil bli utarbeidet et oppdatert EØS-posisjonsnotat om det endelige regelverket når det er vedtatt.

Forslag til rettsakt er til vurdering i EØS/EFTA-statene.