Direktiv om beskyttelse av forbrukernes kollektive interesser

Tittel

Forslag til europaparlaments- og rådsdirektiv om adgang til å bringe inn saker for å ivareta forbrukernes kollektive interesser, og om oppheving av direktiv 2009/22/EF

Proposal for Directive of the European Parliament and of the Council on representative actions for the protection of the collective interests of consumers, and repealing Directive 2009/22/EC

Siste nytt

Høring igangsatt av Barne- og likestillingsdepartementet 12.6.2018. EØS-notat offentliggjort 11.6.2018

Nærmere omtale

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 13.12.2018)

Sammendrag av innhold
EU-kommisjonen la 11. april 2018 frem forslagspakken "A New Deal for Consumers". Den består av to direktivforslag (COM(2018)184 og COM(2018)185) og en meddelelse med visjoner for forbrukerpolitikken. Forslagspakken tar sikte på å styrke forbrukervernet og sikre bedre konkurransevilkår for næringsdrivende. Dette foreslås oppnådd gjennom mer effektiv offentlig og privat håndheving, innføring av nye forbrukerrettigheter og forenkling av regelverket.

"A New Deal for Consumers" bygger på evalueringer av sju direktiver (direktiv 2005/29/EF, direktiv 98/6/EF, direktiv 2006/114/EF, direktiv 2009/22/EF, direktiv 99/44/EF, direktiv 93/13/EØF og direktiv 2011/83/EU).

EU-kommisjonens evalueringer viser at det EØS-baserte forbrukerregelverket fungerer bra så lenge det håndheves skikkelig. Dette gjelder også i dagens digitale verden. Samtidig kan regelverket forbedres på følgende hovedpunkter: (1) Kunnskapen om regelverket bør styrkes, både blant forbrukere og næringsdrivende, (2) offentlige myndigheter bør gis bedre virkemidler for å håndheve regelverket og (3) det bør bli enklere for forbrukere å få det de har krav på ved hjelp av bedre muligheter for privat håndheving av regelverket. Se EØS-notatet "Evaluering av EUs forbruker- og markedsføringslovgivning" for nærmere informasjon.

På bakgrunn av evalueringene utarbeidet EU-kommisjonen en konsekvensanalyse der ulike tiltak for å nå det påviste forbedringspotensialet ble vurdert. Resultatet ble forslagspakken "A New Deal for Consumers". Den diskuteres nå på nasjonalt nivå i EU, mellom medlemslandene i Rådet for den Europeiske Union, samt i Europaparlamentet. Forslagspakken ble hørt i Norge fra 12. juni til 17. august 2018. BLD mottok 27 høringsinnspill, hvorav 15 med merknader.

Det første direktivforslaget i denne pakken (COM(2018)185) kalles "moderniseringsforslaget" (tidligere omtalt som "oppsamlingsforslaget" eller "Omnibus-forslaget", i BLDs høringsbrev omtalt som "direktivforslag 1") og inneholder forslag til diverse endringer i fire direktiver. Det andre (COM(2018)184) kalles forslag til "direktiv om beskyttelse av forbrukernes kollektive interesser" (i BLDs høringsbrev omtalt som "direktivforslag 2") og har som formål å innføre et felleseuropeisk system for ivaretakelse av forbrukeres kollektive interesser, gjennom domstolsapparat eller administrative myndigheter.

"Moderniseringsforslaget" er omtalt i eget EØS-notat (Forslag til endringer i direktivene om urimelig handelspraksis, prisinformasjon, forbrukerrettigheter og urimelige avtalevilkår)".

Forslaget til "direktiv om beskyttelse av forbrukernes kollektive interesser" er tema for det foreliggende EØS-notatet. Forslaget tar sikte på å modernisere og erstatte direktiv 2009/22/EF om nedlegging av forbud med hensyn til vern av forbrukerinteresser. Det innebærer i korthet at:

1. Administrative myndigheter eller domstolene gis kompetanse til å:

(1) Treffe avgjørelser om at en handling er i strid med regelverket og dermed forbudt og skal stanses. Avgjørelsene kan også gjelde for handlinger som ikke ennå er foretatt, men er nært forestående og handlinger som er avsluttet.

(2) Treffe avgjørelser om prisavslag, heving, erstatning, reparasjon eller andre beføyelser til skadelidte forbrukere.

2. Administrative myndigheter eller domstolene gis kompetanse til å treffe slike avgjørelser på en rekke områder, for eksempel finansielle tjenester, transport, energi, telekommunikasjon, helse og miljø, samt personvern. Totalt 59 rettsakter som verner forbrukerinteresser er omfattet av direktivets krav.

3. Medlemsstatene skal utpeke organer/organisasjoner som anses kvalifisert til å representere forbrukernes kollektive interesser overfor administrative myndigheter eller domstolene ("godkjente institusjoner"), f. eks. Forbrukerrådet, Huseiernes Landsforbund og NAF. Disse skal kunne bringe inn saker for domstolene eller administrative myndigheter.

4. I saker der hver enkelt forbruker har lidt et lite tap og det ville være uproposjonalt å distribuere erstatningen til forbrukerne, foreslås det at "kompensasjonen skal gå til et offentlig formål der tjener forbrugernes kollektive interesser", jf. forslagets art, 6 nr. 3 bokstav b.

Et hovedinntrykk fra høringsrunden er at dette dirketivforslaget er kontroversielt blant norske høringsinstanser. Dette er i tråd med reaksjoner fra diverse EU-medlemsland og fra Europaparlamentet. En grunn til dette er at forslaget vil medføre inngrep i nasjonale sivilprosessuelle systemer, ettersom landene vil bli forpliktet til å sikre mekanismer for gruppesøksmål som følger bestemte prosessuelle minimumskrav. De norske høringsinstansene er splittet i synet på forslaget. Hovedargumenter fra høringen er, på den ene side, at det ikke foreligger noe behov for å endre det norske systemet for gruppesøksmål, og, på den annen side, at det er bra om det kan bli enklere for forbrukere å håndheve privatrettslige krav mot næringsdrivende.

Nedenfor presenteres forslagets ulike deler nærmere, samt hovedtrekk i de norske høringsinstansenes merknader.

1. Hovedtrekk i forslaget

1. Forslaget bygger på systemet i gjeldende direktiv 2009/22/EF, som gjør det mulig for "godkjente institusjoner" (begrepet er forklart i punkt 6 nedenfor) å bringe inn saker for domstoler eller administrative myndigheter. Formålet må være å ivareta forbrukernes kollektive interesse i å få stoppet og forbudt nasjonale eller grenseoverskridende overtredelser av EUs forbrukervernlovgivning (se artikkel 5(2)(a) og (b) i forslaget). Dette kalles i forslaget "representative action" (definert i artikkel 3(4) i forslaget).

2. Den største endringen sammenlignet med gjeldende direktiv er at "godkjente institusjoner" ikke bare skal kunne reise sak for å få stoppet eller forbudt handlinger, men også skal kunne fremme krav om erstatning, prisavslag, heving osv. for forbrukere som er berørt av overtredelsen (artikkel 5(3) og 6(1) i forslaget).

3. Det stilles krav til prosedyrenes effektivitet. Forslaget forlplikter medlemsstatene til å sikre at saker avvikles hurtig, særlig for midlertidige tiltak, og til å forhindre at saksomkostninger blir en økonomisk hindring for å reise saker (artikkel 12 og 15 i forslaget).

Flere norske høringsinstanser ser ikke behov for å innføre et slikt system, fordi de mener det norske systemet for gruppesøksmål i tvisteloven kapittel 35 fungerer godt (Advokatforeningen, Direktesalgsforbundet, Hovedorganisasjonen Virke, Markedsrådet/Forbrukerklageutvalget, Norges Bilbransjeforbund. I tillegg er Næringslivets Hovedorganisasjon negativ til forslaget – men nøyer seg med å vise til en posisjon utarbeidet av den europeiske bransjeorganisasjonen BusinessEurope, uten noen vurdering av forslaget opp mot eksiterende norsk regelverk). Motsatt mener andre høringsinstanser at det er rom for å forbedre det norske systemet for gruppesøksmål (Forbrukerrådet, Forbrukertilsynet, Handel og Kontor, Landsorganisasjonen i Norge). Forbrukerrådet ser forslaget som en vesentlig styrking av forbrukernes muligheter for å håndheve egne rettigheter og en mulighet til å sikre erstatning for skader ved «masseovertredelser» av forbrukerrettigheter. De mener at forslaget kan lukke et eksisterende hull i regelverket når det gjelder håndhevelse av forbrukernes rettigheter og at mer effektivt vern av forbrukernes kollektive interesser vil være i både næringsdrivendes og forbrukernes interesse. Likeledes ser Forbrukertilsynet forslaget som en mulighet for at forbrukere som har privatrettslige krav mot næringsdrivende som følge av brudd på forbrukervernlovgivning lettere kan få nøytralisert negative konsekvenser av lovbruddet.

2. Muligheter for et to-sporet system

Artikkel 1(2) i forslaget fastslår at direktivet ikke skal forhindre medlemslandene fra å innføre eller beholde nasjonale bestemmelser som tar sikte på å sikre prosessuelle virkemidler for å reise saker til vern av forbrukeres kollektive interesser. EU-kommisjonen har forklart at dette direktivforslaget er ment som minimumsharmonisering, slik at det skal være mulig å beholde nasjonale systemer for gruppesøksmål ved siden av det nye felleseuropeiske systemet, for de medlemslandene som måtte ønske det. En forutsetning er at de nasjonale systemene ikke vil være til hinder for det europeiske. Både i Rådet og Europaparlamentet har det vært reist ønske om å gjøre direktivteksten tydeligere med tanke på hva som nærmere ligger i denne minimumsharmoniseringen.

Blant de norske høringsinstansene anbefaler Forbrukerrådet å beholde dagens norske system, men samtidig gjennomføre dette direktivet som et parallelt regelsett. På den annen side advarer Advokatforeningen mot å innføre et to-sporet system.

3. Ny kompetanse til administrative myndigheter?

Forslaget lar det være opp til det enkelte land om domstoler eller administrative myndigheter skal bemyndiges til å avgjøre gruppesøksmål etter det foreslåtte felleseuropeiske systemet (artikkel 5(1) og 10(1) i forslaget). Flere høringsinstanser påpeker at det vil være fremmed for norsk rett om administrative myndigheter skal gis slik kompetanse, særlig fordi det vil innebære et brudd med modellen om skille mellom offentlig og privat håndheving (Advokatforeningen, Finans Norge, Hovedorganisasjonen Virke, Markedsrådet/Forbrukerklageutvalget, Norges Bilbransjeforbund og Telenor). Samtidig påpeker andre at gode grunner, som at tilsynsmyndigheter har spesialkompetanse innenfor sine fagområder og at prosesser i forvaltningsorganer kan være raskere enn domstolsbehandling, kan tale for å legge slik myndighet til adminstrative organer. Det er likevel bare Forbrukerrådet som uttaler at administrative myndigheter i Norge bør gis kompetanse til å avgjøre saker om kompensasjon til individuelle forbrukere i gruppesøksmål etter det foreslåtte systemet.

4. Kompensasjon for små individuelle tap skal tilfalle "forbrukerinteresser"

I saker som gjelder mindre beløp for den enkelte forbruker skal den økonomiske kompensasjonen gå til et offentlig formål som ivaretar forbrukernes kollektive interesser, for eksempel et håndhevingsorgan eller en forbrukerorganisasjon (se artikkel 6(3)(b) i forslaget).

De fleste høringsinstansene som har kommentert denne delen av forslaget er negative og understreker at næringsdrivende som den klare hovedregel bare bør pålegges å kompensere skadelidte forbrukere, selv hvor det er snakk om mindre beløp (Advokatforeningen, Direktesalgsforbundet, Finans Norge, NHO, Forbrukertilsynet, Samferdselsdepartementet). Flere mener også at det bør være et offentlig ansvar å sørge for at forbrukernes interesser blir ivaretatt og at organer som skal avgjøre gruppesøksmål ikke bør ha egeninteresse i saksutfallet ved at de selv kan tilkjennes erstatning i stedet for forbrukerne.

5. Saklig virkeområde

I henhold til virkeområdet som definert i artikkel 1 i forslaget, vil direktivet vil få anvendelse for saker som bringes inn for domstoler eller administrative myndigheter for å ivareta forbrukernes kollektive interesser i forbindelse med overtredelser av de rettsaktene som er listet opp i vedlegg I til direktiv 2009/22/EF. I og med at antall rettsakter i vedlegg I er foreslått utvidet til 59 i antall, vil virkeområdet utvides betydelig sammenlignet med gjeldende direktiv. Forslaget spenner dermed svært vidt. Det vil beskytte forbrukernes kollektive interesser i en rekke økonomiske sektorer, slik som finansielle tjenester, transport, energi, telekommunikasjon, helse og miljø, samt personvern. Spørsmålet om hvilke direktiver som skal inkluderes i det foreslåtte direktivet er ett av punktene som for tiden diskuteres i Rådet og Europaparlamentet.

I høringen var det få som kommenterte dette punktet. Forbrukerrådet mente det er viktig at omfanget av forslaget blir bevart. De foreslo også at andre deler av EU-lovgivningen blir lagt til i vedleggene, særlig knyttet til potensielle brudd på områder som konkurranse, helse, produktsikkerhet og internettilkoblede produkter (IoT-produkter). Samferdselsdepartementet stilte seg positivt til intensjonen i forslaget, men stilte spørsmål ved om et nytt system for gruppesøksmål er nødvendig på samferdselsfeltet i Norge.

6. Godkjente institusjoner som representerer forbrukernes kollektive interesser

Direktivforslaget viderefører ordningen med at medlemsstatene utpeker organisasjoner/organer som skal kunne ivareta forbrukernes kollektive interesser (artikkel 4 i forslaget). Alle organer og organisasjoner som er opprettet i samsvar med lovgivningen i medlemsstaten, som har en legitim interesse av å sikre at forbrukervernreglene overholdes og ikke er opprettet med fortjeneste som formål, kan søke om å bli "godkjent institusjon". Typiske eksempler vil være Forbrukerrådet, Huseiernes Landsforbund og NAF. Organer og organisasjoner kan også godkjennes "ad hoc" for en enkeltstående sak.

De godkjente institusjonene settes på en felleseuropeisk liste. Institusjoner som står på listen skal regnes som godkjent av andre medlemstaters myndigheter og domstoler dersom de ønsker å reise sak i en annen medlemsstat (gjensidig anerkjennelse). Det kan likevel vurderes om de har en legitim interesse i forhold til den konkrete saken de ønsker å ta opp.

Det kreves åpenhet rundt godkjente institusjoners finansiering, både generelt og i forhold til enkeltsaker. Formålet er blant annet å unngå interessekonflikter og misbruk av adgangen til å reise sak, ved at for eksempel en næringsdrivende finansierer en sak som reises mot en konkurrent. Spørsmålet om tredejpartsfinansiering er for tiden ett av de mest omdiskuterte i Rådet og Europaparlamentet.

I høringen uttalte Advokatforeningen at det bør avklares om en liste over "godkjente institusjoner" kommer i tillegg til tvistelovens regler om utpeking av grupperepresentanter (tvml § 35(3)). Forbrukerrådet mente det er positivt at forbrukerorganisasjoner kan utpekes som "godkjente institusjoner", men at dette vil være ressurskrevende.

7. Rettsvirkninger av endelige avgjørelser truffet av en domstol eller en administrativ myndighet

I nasjonale saker skal avgjørelser om at det foreligger en overtredelse, eller rettskonstaterende avgjørelser som fastslår den næringsdrivendes ansvar overfor forbrukere, ha bevismessig virkning i etterfølgende saker om krav om erstatning e.l. En endelig avgjørelse som fastslår at det foreligger en overtredelse skal utgjøre ugjendrivelig bevis i alle etterfølgende saker med krav om erstatning e.l. i samme medlemsstat (artikkel 10(1) i forslaget). Dette kan for eksempel være tilfellet der en "godkjent institusjon", for eksempel Forbrukerrådet, fremmer krav på vegne av flere forbrukere om erstatning, prisavslag, heving mm. etter at Forbrukertilsynet har truffet et vedtak som ikke er påklaget eller brakt inn for domstolene.

I grenseoverskridende saker skal en endelig avgjørelse om at det foreligger en overtredelse medføre en formodning om at det foreligger en overtredelse ved behandling av krav om erstatning e. l. i en annen medlemsstat (artikkel 10(2) i forslaget). Eventuelle avgjørelser om den næringsdrivendes ansvar overfor forbrukerne vil ikke ha slik virkning i en annen medlemsstat (artikkel 10(3) i forslaget). Bakgrunnen for dette er at de nasjonale reglene om ansvar kan variere mellom landene.

Bare to høringsinstanser uttalte seg spesielt om denne siden av forslaget. Advokatforeningen mente at det etter norsk sivilprosessuell terminologi vil være nærliggende å vurdere ideen om at en avgjørelse om at det foreligger en overtredelse skal ha virkning som ugjendrivelig bevis i etterfølgende saker som et spørsmål om rettskraftvirkningen av en dom. De påpekte at effekten likevel vil være den samme, og at det følger av tvisteloven § 19-15 annet ledd at en rettskraftig avgjørelse skal legges til grunn uten realitetsbehandling i en ny sak der retten må ta stilling til kravet for å avgjøre saken. Advokatforeningen sa videre at for ny sak mellom de samme parter følger det av § 19-15 tredje ledd at slik sak skal avvises. På den annen side mente Finans Norge at forslaget vil innføre en umiddelbar kopling mellom offentligrettslige og privatrettslige sanksjoner, som vil være nytt i norsk rett. De mente at dersom dette skal skje, må forvaltningsrettslige regler for vedtak suppleres med sivilprosessuelle regler som sikrer kontradiksjon.

8. Utenrettslige forlik

Forslaget fremmer kollektive utenrettslige forlik. Det gjøres ved at medlemsstatene kan fastsette at dersom en "godkjent institusjon" og en næringsdrivende kommer fram til en avtale om erstatning til skadelidte forbrukere, så kan de i fellesskap be om en domstol eller en administrativ myndighet om å stadfeste avtalen (artikkel 8(1) i forslaget). En domstol eller administrativ myndighet som behandler en sak skal også kunne oppfordre partene til å komme fram til en avtale (artikkel 8(2) i forslaget).

Ingen høringsinstanser uttalte seg om dette.

9. Sanksjoner

I artikkel 14 i forslaget fastsettes det at medlemsstatene skal ha sanksjoner knyttet til manglende etterlevelse av avgjørelser og treffe alle nødvendige tiltak for å sikre at avgjørelser etterleves. Dette skal inkludere økonomiske sanksjoner. Når medlemsstatene bestemmer hvordan midler som kommer inn gjennom økonomiske sanksjoner skal fordeles, skal det tas hensyn til forbrukernes kollektive interesser (artikkel 14(3) i forslaget – denne bestemmelsen er identisk med tilsvarende forslag om fordeling av midler fra sanksjoner i "moderniseringsforslaget", se eget EØS-notat om dette). Det kan for eksempel innebære at tvangsgebyr eller lignende kan tilfalle den administrative myndigheten.

Ingen høringsinstanser kommenterte dette.

10. Prosessuelle garantier mot misbruk av systemet

EU-kommisjonen har ved gjentatte anledninger understreket at dette forslaget er ment å være annerledes enn gruppesøksmålsinstitutter kjent fra USA, som mange hevder fremstår som en invitasjon til misbruk av systemet for aktører med ønske om profitt. Den viktigste prosessuelle garantien mot misbruk er ment å være at dette forslaget bare tillater "godkjente institusjoner" å reise saker i forbrukeres kollektive interesse (artikkel 4 i forslaget). "Godkjente institusjoner" må være etablert i henhold til nasjonal lovgivning, ha legitim interesse i å sikre at forbrukerregelverket overholdes og være "ikke-profitt-basert" (artikkel 4(1) bokstav (a) til (c)). Det er dessuten forslått bestemmelser om at "godkjente institusjoner" må sikre åpenhet rundt hvordan de er finansiert (artikkel 7(1) i forslaget), og det er foreslått særlig strenge regler for "godkjente institusjoner" som finansieres av tredjeparter (artikkel 7(2) i forslaget). Krav om beføyelser etter dette forslaget kan dessuten bare reises i forbindelse med krav om å få stoppet og forbudt en overtredelse av forbrukerregelverket, som må avgjøres av en domstol eller administrativ myndighet (artikkel 5(3) i forslaget).

I høringen var det bare Næringslivets Hovedorganisasjon som stilte spørsmål ved dette. De nøyde seg imidlertid med å vise til en posisjon utarbeidet av den europeiske bransjeorganisasjonen BusinessEurope, som er svært kritisk til forslaget.

Merknader
Hjemmel for forslaget er EU-traktatens artikkel 114.

Rettslige konsekvenser

Problemstillinger som peker seg ut

Dersom dette dirketivforslaget blir vedtatt og vurdert EØS-relevant, vil det kunne medføre endringer i norsk lovgivning. Det må vurderes om det norske systemet for gruppesøksmål allerede ivaretar kravene forslaget stiller. Hvis det er tilfelle, kan det være at ytterligere lovendringer ikke er nødvendig. Dersom det ikke er tilfelle, bør det trolig vurderes om det skal innføres et to-sporet system (gruppesøksmål etter tvl. kapittel 35 parallelt med et nytt system som ivaretar dette direktivets krav), eller om det kan være mer hensiktsmessig å gjøre enkelte endringer i tvl. Et særlig spørsmål vil være om og eventuelt i hvilken grad kompetansen til å treffe vedtak om forbud og gjenoppretting skal ligge hos domstolene eller administrative myndigheter. Dette valget overlater direktivforslaget til nasjonale myndigheter. Et annet spørsmål er hvordan Norge skal forholde seg til forslaget om at kompensasjon for små individuelle tap skal tilfalle "forbrukerinteresser".

Norsk rett

Domstolene
Domstolene kan per i dag treffe alle typer avgjørelser som omfattes av forslaget, herunder avgjørelser som gir en større gruppe forbrukere rett til erstatning, prisavslag og andre beføyelser (gruppesøksmål). Gruppesøksmål ble innført i 2005 og reguleres av tvisteloven kapittel 35. Kapitlet inneholder særlige prosessregler for søksmål som føres av eller mot en gruppe «på samme eller vesentlig likt faktisk og rettslig grunnlag, og som er godkjent av retten som gruppesøksmål», jf. § 35-1 andre ledd. Gruppen består av «de rettssubjekter som har krav eller forpliktelser som faller innenfor den ramme retten har trukket opp for gruppesøksmålet, og som omfattes av søksmålet etter § 35-6 eller § 35-7», jf. § 35-1 fjerde ledd. Etter § 35-6 kan personer registreres som gruppemedlemmer, såfremt de har et krav slik som angitt. Det er imidlertid også slik at retten kan bestemme at de som har krav innenfor rammen for gruppesøksmålet skal være gruppemedlemmer uten registrering, jf. § 35-7 første ledd. Dette gjelder dersom kravene «enkeltvis gjelder så små verdier eller interesser at et betydelig flertall av dem ikke kan forventes fremmet ved individuelle søksmål, og […] ikke antas å reise spørsmål som krever individuell behandling». De som ikke ønsker å delta, har imidlertid anledning til å tre ut, jf. § 35-7 andre ledd.

Vilkårene for å reise gruppesøksmål finnes i § 35-2 første ledd:

«Gruppesøksmål kan bare reises hvis

1. flere rettssubjekter har krav eller forpliktelser på samme eller vesentlig likt faktisk og rettslig grunnlag,

2. kravene ellers kan behandles av retten med samme sammensetning og hovedsakelig etter de samme saksbehandlingsregler,

3. gruppeprosess er den beste behandlingsmåten, og

4. det er grunnlag for å utpeke grupperepresentant etter § 35-9.»

Det er retten som treffer beslutning om gruppesøksmålet skal fremmes eller avvises, jf. § 35-4 første ledd. Avgjørelse i gruppesøksmålet «binder dem som er gruppemedlemmer på avgjørelsestidspunktet», jf. § 35-11 første ledd. Det følger av § 35-2 andre ledd at det bare er de som kunne reist eller sluttet seg til et ordinært søksmål for norske domstoler, som kan være gruppemedlemmer. Ved anvendelsen av reglene i tvisteloven kapittel 35 må man også se hen til tvistelovens øvrige regler.

Administrative myndigheter
Gjeldende forbudsdirektiv er gjennomført i markedsføringsloven kapittel 18.

Administrative myndigheter har i dag i stor grad kompetanse til å treffe vedtak om at handlinger er lovstridige og skal stanses, eller ikke foretas dersom de ikke har skjedd ennå når vedtaket treffes. Forbrukertilsynet håndhever i dag en rekke regelverk som omfattes av dette direktivforslaget, som for eksempel direktivet om urimelige handelspraksis (2005/29/EF), forbrukerrettighetsdirektivet (2011/83/EU), forbrukerkredittdirektivet (2008/48/EF) og direktivet om urimelige avtalevilkår (1993/13/EØF). Dersom Forbrukertilsynet oppdager en overtredelse av regelverket de fører tilsyn med etter mfl. § 35, kan de kan fatte enkeltvedtak om forbud etter mfl. § 40, eller påbud etter mfl. § 41, jf. mfl. § 39 første ledd bokstav a og b.

For å sikre at vedtak om forbud eller påbud overholdes, kan tilsynet som hovedregel fastsette tvangsmulkt etter mfl. § 42, jf. mfl. § 39 første ledd bokstav c. Ved forsettlig eller uaktsom overtredelse av enkelte av bestemmelsene i markedsføringsloven, som anses som vesentlig eller har skjedd gjentatte ganger, kan Forbrukertilsynet fastsette et overtredelsesgebyr, jf. mfl. § 43 jf. § 39 første ledd bokstav d. Overtredelsesgebyr er en reaksjon på allerede begåtte overtredelser. Markedsrådet behandler etter § 37 klager på Forbrukertilsynets vedtak. Markedsrådet kan også treffe vedtak etter § 39.

Forbrukertilsynet kan, gjennom domstolene, få fastsatt midlertidig forføyning eller arrest etter tvisteloven. Slike avgjørelser kan det være behov for, for eksempel for å sikre midler til betaling av eventuelt tvangsgebyr eller for å få stoppet midlertidig alvorlige overtredelser med øyeblikkelig virkning.

Forbrukerklageutvalget (FKU) er et uavhengig, statlig forvaltningsorgan som behandler tvister. Utvalget har kompetanse til å treffe vedtak om erstatning, prisavslag, heving osv. i tvister om forbrukerkjøp, tvister etter lov om håndverkertjenester og tvister om avtaler etter angrerettloven. Utenom dette kan FKU også behandle klager av prinsipiell karakter, for eksempel der en sak reiser spørsmål som gjelder mange forbrukere. Det er ingen ordning for "kollektive søksmål", men det er ingen ting i veien for at et større antall like saker behandles samlet. Dersom et vedtak ikke bringes inn for tingretten blir det rettskraftig.

Forbrukertilsynet og andre administrative myndigheter har per i dag ikke kompetanse til å treffe vedtak om erstatning, prisavslag eller andre beføyelser til enkeltforbrukere. Det vil være behov for en videre kartlegging av administrative myndigheters kompetanse på håndheving av alt regelverket som omfattes av direktivforslaget.

Økonomiske og administrative konsekvenser
EU-kommisjonen har gjennomført en konsekvensanalyse av de to direktivforslagene i "A New Deal for Consumers-pakken" ("moderniseringsforslaget" (COM(2018) 185) og forslaget til "direktiv om beskyttelse av forbrukernes kollektive interesser", se https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52018SC0096. EU-kommisjonen antar at forslagspakken blant annet vil ha følgende virkninger:

• For forbrukere antas det at forslagene vil medføre at forbrukernes krav om for eksempel erstatning og heving, vil kunne fremmes på en enklere måte og mer effektivt. Dette vil redusere forbrukernes tap, og vil være en fordel særlig for sårbare forbrukere. EU-kommisjonen antar også at reglene vil ha en preventiv effekt som fører til bedre etterlevelse av regelverket.

• For næringsdrivende som etterlever forbrukerregelverket antas det at strengere håndheving og oppreisningsmuligheter for forbrukere antas å redusere negative effekter fra urimelig (unfair) konkurranse.

• For næringsdrivende som ikke etterlever regelverket vil direktivforslagene få større økonomiske konsekvenser. Spesielt fordi forslagene innebærer strengere sanksjoner kombinert med bedrede muligheter for forbrukerne til å fremme krav, noe som også vil kunne forhindre at næringsdrivende tjener penger på brudd på forbrukervernreglene.

• Kravene til sanksjoner, beføyelser og ivaretakelse av forbrukernes kollektive interesser vil medføre kostnader for de medlemsstatene som må gjøres store endringer i for eksempel sanksjonssystemet eller klagemuligheter for forbrukerne. Bedre etterlevelse vil på den annen side medføre reduserte kostnader til administrative og rettslige prosesser. Muligheten for saker til ivaretakelse av forbrukernes kollektive interesser vil rasjonalisere domstolsprossesene i tilfeller med overtredelser som rammer mange.

Departementet antar at forslaget til "direktiv om beskyttelse av forbrukernes kollektive interesser" vil kunne medføre økte kostnader, enten i domstolene eller administrative myndigheter, avhengig av hvordan kompetansen til å treffe avgjørelser fordeles og hvor mye enklere enn i dag det blir å bringe inn og få behandlet en sak. En effektiv og vellykket oppfølging av direktivforslaget, når det vedtas, vil kreve at den kompetente myndigheten har tilstrekkelig ressurser til å følge opp. I tillegg vil de "godkjente institusjonene" få kostnader gjennom å anlegge saker på vegne av forbrukere. Disse kostnadene vil eventuelt kunne utlignes dersom det fastsettes at de tildeles kompensasjonen i saker som gjelder småbeløp for den enkelte forbruker.

Sakkyndige instansers merknader
Barne- og likestillingsdepartementet sendte de to forslagene i "A New Deal for Consumers-pakken" ("moderniseringsforslaget" (COM(2018)185) og forslaget til "direktiv om beskyttelse av forbrukernes kollektive interesser", på høring 12. juni 2018, med høringsfrist 17. august s.å: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/horing---eu-kommisjonens-forsla...

Det ble mottatt 27 høringsinnspill, hvorav 15 med merknader. Et hovedinntrykk er at forslaget til "direktiv om beskyttelse av forbrukernes kollektive interesser" er kontroversielt blant norske høringsinstanser. Dette er omtalt under "sammendrag av innhold" ovenfor.

Forslaget til "direktiv om beskyttelse av forbrukernes kollektive interesser" vil bli behandlet i Spesialutvalget for forbrukerspørsmål før norsk posisjon utarbeides.

Vurdering
Barne- og likestillingsdepartementets foreløpige vurdering er at forslaget til "direktiv om beskyttelse av forbrukernes kollektive interesser" vil kunne styrke forbrukervernet i Norge. For norske forbrukere vil også en styrking av forbrukervernet i andre EU/EØS-land være positivt, fordi det vil komme norske forbrukere til gode når de handler med næringsdrivende i disse landene, via nett, på reise eller ved andre opphold i EU/EØS-land. Forslaget reiser imidlertid noen prinsipielle spørsmål.

Domstolene kan i dag gi dom om erstatning eller andre beføyelser til en stor gruppe forbrukere, gjennom ordningen med gruppesøksmål. At administrative myndigheter gis kompetanse til å treffe vedtak om erstatning eller andre beføyelser til en stor gruppe forbrukere er en ordning som vi ikke har i dag, bortsett fra Forbrukerklageutvalget, som er et domstollignende forvaltningsorgan. Dersom administrative myndigheter skal få slik kompetanse, vil det innebære en vesentlig endring. I enkelte andre land, for eksempel Danmark og Nederland, finnes slike ordninger i større eller mindre omfang. Ved vurdering av om det kan være hensiktsmessig å gi administrative myndigheter slik kompetanse, vil det være naturlig å undersøke nærmere hvordan dette fungerer i andre land. Ett argument for en slik ordning er at vedkommende myndighet har spesialkompetanse på for eksempel telekommunikasjon, flytransport eller markedsføring.

Forslaget inneholder flere elementer som er kontroversielle. To av dem gjelder fordeling av midler som følge av det foreslåtte regelverket. Det ene er bestemmelsen i forslagets artikkel 6(3)(b) og gjelder saker der hver enkelt forbruker har lidt et lite tap og det derfor vil være uproporsjonalt å distribuere erstatningen til forbrukerne. I slike saker foreslår EU-kommisjonen det at "kompensasjonen skal gå til et offentlig formål, der tjener forbrugernes kollektive interesser" (dansk versjon av forslaget). Et annet gjelder sanksjoner, som omhandles i artikkel 14 i forslaget. Der foreslås det at når medlemsstatene skal ta stiling til fordeling av inntektene fra sanksjonene, skal det tas hensyn til forbrukernes kollektive interesser. Denne bestemmelsen er identisk med tilsvarende forslag om fordeling av midler fra sanksjoner i artikkel 1(5), 2(10), 3 og 4 i "moderniseringsforslaget", se eget EØS-notat om dette, og det kan derfor virke fornuftig å vurdere disse bestemmelsene samlet.

Som nevnt under "rettslige konsekvenser", peker også enkelte andre problemstillinger seg ut ved vurderingen av "direktiv om beskyttelse av forbrukernes kollektive interesser". Dersom direktivforslaget vurderes som EØS-relevant, kan det for det første vurderes om det norske systemet for gruppesøksmål allerede ivaretar kravene som ligger i forslaget. Hvis det er tilfelle, kan det være at ytterligere lovendringer ikke vil være nødvendig. Dersom det ikke er tilfelle, kan det vurderes om det skal innføres et to-sporet system i Norge (gruppesøksmål etter tvisteloven kapittel 35 parallelt med et nytt system som ivaretar dette direktivets krav), eller om det kan være mer hensiktsmessig å gjøre enkelte endringer i tvisteloven. Et særlig spørsmål vil være om og eventuelt i hvilken grad kompetansen til å treffe vedtak om forbud og gjenoppretting skal legges til domstolene eller til administrative myndigheter. Dette overlater direktivforslaget til nasjonale myndigheter.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Status
EU-kommisjonens forslagspakke "A New Deal for Comsumers" er til behandling i Rådet og Europaparlamentet. EU-kommisjonens forbrukerkommisjonær Věra Jourová har uttrykt ønske om at forslagene ("direktiv om beskyttelse av forbrukernes kollektive interesser" og "moderniseringsforslaget" (COM(2018)185), som behandles i et eget EØS-notat) skal behandles ferdig innen april 2019, slik at de to direktivene kan vedtas før valget til nytt Europaparlament i mai samme år. Når det gjelder "direktiv om beskyttelse av forbrukernes kollektive interesser" ser det imidlertid per desember 2018 ut til at særlig forhandlingene i Rådet vil kreve mer tid. Det virker derfor for tiden lite trolig at dette direktivforslaget kan vedtas innen april 2019.

Nøkkelinformasjon

EØS



EFTA/EØS-flagg

Norge



norge-flagg
Ansvarlig departement
Barne- og likestillingsdepartementet
Informasjon fra departementet
Høring
Høring publisert
12.06.2018
Høringsfrist
17.08.2018