Direktiv om beskyttelse av forbrukernes kollektive interesser

Tittel

Forslag til europaparlaments- og rådsdirektiv om adgang til å bringe inn saker for å ivareta forbrukernes kollektive interesser og om oppheving av direktiv 2009/22/EF

Proposal for Directive of the European Parliament and of the Council on representative actions for the protection of the collective interests of consumers, and repealing Directive 2009/22/EC

Siste nytt

Høring igangsatt av Barne- og likestillingsdepartementet 12.6.2018. EØS-notat offentliggjort 11.6.2018

Nærmere omtale

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 13.6.2018)

Sammendrag av innhold
EU-kommisjonen la 11. april 2018 frem en pakke med forslag som skal styrke forbrukervernet i EU. Pakken betegnes som "A New Deal for Consumers" og består av to direktivforslag og en meddelelse med visjoner for forbrukerpolitikken. Formålet med forslagspakken er å

• gjøre det enklere for forbrukere å gjøre sine rettigheter gjeldende,

• styrke håndheving av regelverket og samarbeidet mellom håndhevingsmyndighetene og

• modernisere forbrukerbeskyttelsen og fjerne unødvendige byrder for næringsdrivende.

Bakgrunnen for forslagspakken er at Kommisjonen har evaluert sju forbrukerdirektiver, jf . EØS-notat "Evaluering av EUs forbruker- og markedsføringslovgivning". Evalueringen viste at regelverket i det store og hele fungerer bra, men at det trengs visse målrettede endringer. Det ble blant annet avdekket at regelverkets effektivitet begrenses av manglende bevissthet blant forbrukere og næringsdrivende, at håndhevingen er utilstrekkelig og at det er for vanskelig for forbrukerne å gjøre sine rettigheter gjeldende ved brudd på regelverket.

Det ene direktivforslaget gjelder endringer i fire direktiver: direktivet om urimelig handelspraksis (2005/29/EF), direktivet om forbrukerrettigheter (2011/83/EU), direktivet om forbrukarvern ved opplysning om prisar på forbruksvarer (1998/6/EF) og direktiv om urimelige vilkår i forbrukeravtaler (1993/13/EØF). Se eget EØS-notat om dette.

Det andre direktivforsslaget, som er omhandlet her, vil modernisere og erstatte direktiv 98/27/EF om nedlegging av forbud med hensyn til vern av forbrukerinteresser. Forslaget innebærer i korthet at:

1. Administrative myndigheter eller domstolene gis kompetanse til å

(1) Treffe avgjørelser om at en handling er i strid med regelverket og dermed forbudt og skal stanses. Avgjørelsene kan også gjelde handlinger som ikke ennå er foretatt, men er nært forestående og handlinger som er avsluttet.
(2) Fastsette prisavslag, heving, erstatning, reparasjon eller andre beføyelser til skadelidte forbrukere

2. Administrative myndigheter eller domstolene gis kompetanse til å treffe slike avgjørelser på en rekke rettsområder, for eksempel matinformasjon, portabilitet, markedsføring, miljømerking og passasjerrettigheter. Totalt er 59 rettsakter innenfor forbrukervern omfattet av vedlegget som angir virkeområdet.

3. Medlemsstatene skal utpeke organer/organisasjoner ("godkjente institusjoner") som anses kvalifisert til å representere forbrukernes kollektive interesser, f. eks. Forbrukerrådet, Huseiernes Landsforbund og NAF. Disse skal kunne bringe inn saker for domstolene eller administrativ myndighet.

Nedenfor vil disse delene av forslaget bli presentert nærmere.

1. Forbud mot handlinger og beføyelser til forbrukerne

Forslaget bygger på systemet i gjeldende direktiv, som gjør det mulig for "godkjente institusjoner" å ivareta forbrukernes kollektive interesser ved å bringe inn saker for domstolene eller administrative myndigheter. Formålet med saken skal være å få stoppet og forbudt nasjonale og grenseoverskridende overtredelser av EUs forbrukerlovgivning.

Den største endringen sammenlignet med gjeldende direktiv er at "godkjente institusjoner" ikke bare skal kunne reise sak for å få stoppet eller forbudt handlingene, men også skal kunne fremme krav om erstatning, prisavslag, heving osv. for forbrukerne som er berørt. I saker som gjelder mindre beløp for den enkelte forbruker skal den økonomiske kompensasjonen gå til et formål som ivaretar forbrukernes kollektive interesser, for eksempel et håndhevingsorgan eller en forbrukerorganisasjon.

Det er opp til medlemsstatene om kompetansen til å treffe vedtak legges til domstolene eller til administrativ myndighet. Det stilles imidlertid en del krav til prosedyrenes effektivitet. Forslaget vil kreve at medlemsstatene sikrer at saken avvikles hurtig, særlig for midlertidige tiltak, og at de forhindrer at saksomkostninger blir en økonomisk hindring for å bringe inn saker.

Forslaget fremmer også kollektive utenrettslig forlik. Det gjøres ved at medlemsstatene kan fastsette at dersom en "godkjent institusjon" og en næringsdrivende kommer fram til en avtale om erstatning til skadelidte forbrukere, så kan de i fellesskap be om en domstol eller en administrativ myndighet om å stadfeste avtalen. En domstol eller en administrativ myndighet som behandler en sak skal også kunne oppfordre partene til å komme fram til en avtale.

Artikkel 10 regulerer virkningen av endelige avgjørelser truffet av en domstol eller en administrativ myndighet:

I nasjonale saker skal avgjørelser om at det foreligger en overtredelse, eller rettskonstaterende avgjørelser som fastslår den næringsdrivendes ansvar overfor forbrukerne, ha bevismessig virkning i etterfølgende saker med krav om erstatning e.l. En endelig avgjørelse som fastslår at det foreligger en overtredelse skal utgjøre ugjendrivelig bevis i alle etterfølgende saker med krav om erstatning e.l. i samme medlemsstat. Dette kan for eksempel være tilfellet der en "godkjent institusjon", for eksempel Forbrukerrådet, fremmer krav på vegne av flere forbrukere om erstatning, prisavslag, heving mm. etter at Forbrukertilsynet har truffet et vedtak som ikke er påklaget eller brakt inn for domstolene.

I grenseoverskridende saker skal en endelig avgjørelse om at det foreligger en overtredelse medføre en formodning om at det foreligger en overtredelse ved behandling av krav om erstatning e. l. i en annen medlemsstat. Eventuelle avgjørelser om den næringsdrivendes ansvar overfor forbrukerne vil ikke ha slik virkning i en annen medlemsstat. Bakgrunnen for dette er at de nasjonale reglene om ansvar kan variere mye mellom medlemsstatene.

I artikkel 14 fastsettes det at medlemsstatene skal ha sanksjoner knyttet til manglende etterlevelse av avgjørelser og treffe alle nødvendige tiltak for å sikre at avgjørelser etterleves. Mulige sanksjoner skal inkludere økonomiske sanksjoner. Når medlemsstatene fastsetter hvem inntektene fra økonomiske sanksjoner skal tilfalle, skal det tas hensyn til forbrukernes kollektive interesser. Det kan for eksempel innebære at tvangsgebyr eller lignende skal tilfalle den administrative myndigheten.

2. Saklig virkeområde

Virkeområdet i det foreslåtte direktivet blir betydelig utvidet sammenlignet med gjeldende direktiv ved at antall rettsakter utvides til 59 stykk. Forslaget spenner dermed svært vidt. Det vil beskytte forbrukernes kollektive interesser i en rekke økonomiske sektorer slik som finansielle tjenester, transport, energi, telekommunikasjon, helse og miljø, samt personvern.

3. Godkjente institusjoner som representerer forbrukernes kollektive interesser

Forslaget til nytt direktiv viderefører ordningen med at medlemsstatene utpeker organisasjoner/organer som skal kunne ivareta forbrukernes kollektive interesser. Alle organer og organisasjoner som er opprettet i samsvar med lovgivningen i medlemsstaten, som har en legitim interesse av å sikre at forbrukervernreglene overholdes og ikke er opprettet med fortjeneste som formål, kan søke om å bli "godkjent institusjon". Typiske eksempler vil være Forbrukerrådet, Huseiernes Landsforbund og NAF. Organer og organisasjoner kan også godkjennes "ad hoc" for en enkeltstående sak.

De godkjente institusjonene settes på en felleseuropeisk liste. Institusjoner som står på listen skal regnes som godkjent av andre medlemstaters myndigheter/domstoler dersom de ønsker å reise sak i en annen medlemsstat (gjensidig anerkjennelse). Det kan likevel vurderes om de har en legitim interesse i forhold til den konkrete saken de ønsker å ta opp.

Det kreves åpenhet rundt godkjente institusjoners finansiering, både generelt og i forhold til enkeltsaker. Formålet er blant annet å unngå interessekonflikter og misbruk av adgangen til å reise sak, ved at for eksempel en næringsdrivende finansierer en sak som reises mot en konkurrent.

Merknader
Hjemmel for forslaget er EU-traktatern artikkel 114

Rettslige konsekvenser

Norsk rett

Administrative myndigheter
Gjeldende forbudsdirektiv er gjennomført i markedsføringsloven kapittel 18.

Administrative myndigheter har i dag i stor grad kompetanse til å treffe vedtak der det slås fast at en handling er lovstridig og skal stanses eller ikke foretas, dersom den ikke har skjedd når vedtaket treffes. Forbrukertilsynet håndhever i dag en rekke regelverk som omfattes av direktivforslaget, for eksempel direktivet om urimelige handelspraksis, forbrukerrettighetsdirektivet, forbrukerkredittdirektivet og direktivet om urimelige avtalevilkår. Dersom Forbrukertilsynet oppdager en overtredelse av regelverket de fører tilsyn med etter mfl. § 35, kan de kan fatte enkeltvedtak om forbud etter mfl. § 40, eller påbud etter mfl. § 41, jf. mfl. § 39 første ledd bokstav a og b.

For å sikre at vedtak om forbud eller påbud overholdes, kan tilsynet som hovedregel fastsette en tvangsmulkt etter mfl. § 42, jf. mfl. § 39 første ledd bokstav c. Ved forsettlig eller uaktsom overtredelse av enkelte av bestemmelsene i markedsføringsloven, som anses som vesentlig eller har skjedd gjentatte ganger, kan Forbrukertilsynet fastsette et overtredelsesgebyr, jf. mfl. § 43 jf. § 39 første ledd bokstav d. Overtredelsesgebyr er en reaksjon på allerede begåtte overtredelser. Markedsrådet behandler etter § 37 klager på Forbrukertilsynets vedtak. Markedsrådet kan også treffe vedtak etter § 39..

Forbrukertilsynet kan, gjennom domstolene, få fastsatt midlertidig forføyning eller arrest etter tvisteloven. Slike avgjørelser kan det være behov for eksempel for å sikre midler til betaling av eventuelt tvangsgebyr eller for å få stoppet midlertidig alvorlige overtredelser med øyeblikkelig virkning.

Forbrukerklageutvalget er et uavhengig, statlig forvaltningsorgan som behandler tvister. Utvalget har kompetanse til å treffe vedtak om erstatning, prisavslag, heving osv. i tvister om forbrukerkjøp, tvister etter lov om håndverkertjenester og tvister om avtaler etter angrerettloven. Utenom dette kan FKU også behandle klager av prinsipiell karakter, for eksempel der en sak reiser spørsmål som gjelder mange forbrukere. Det er ingen ordning for "kollektive søksmål", men det er ingen ting i veien for at et større antall like saker behandles samlet. Dersom et vedtak ikke bringes inn for tingretten blir det rettskraftig.

Forbrukertilsynet og andre administrative myndigheter har per i dag ikke kompetanse til å treffe vedtak om erstatning, prisavslag eller andre beføyelser til enkeltforbrukere. Det vil være behov for en videre kartlegging av administrative myndigheters kompetanse på håndheving av alt regelverket som omfattes av forslaget

Domstolene
Domstolene kan per i dag treffe alle typer avgjørelser som omfattes av forslaget, herunder avgjørelser som gir en større gruppe forbrukeres rett til erstatning, prisavslag og andre beføyelser (gruppesøksmål). Gruppesøksmål ble innført i 2005 og reguleres av tvisteloven kapittel 35. Kapitlet inneholder særlige prosessregler for søksmål som føres av eller mot en gruppe «på samme eller vesentlig likt faktisk og rettslig grunnlag, og som er godkjent av retten som gruppesøksmål», jf. § 35-1 andre ledd. Gruppen består av «de rettssubjekter som har krav eller forpliktelser som faller innenfor den ramme retten har trukket opp for gruppesøksmålet, og som omfattes av søksmålet etter § 35-6 eller § 35-7», jf. § 35-1 fjerde ledd. Etter § 35-6 kan personer registreres som gruppemedlemmer, såfremt de har et krav slik som angitt. Det er imidlertid også slik at retten kan bestemme at de som har krav innenfor rammen for gruppesøksmålet skal være gruppemedlemmer uten registrering, jf. § 35-7 første ledd. Dette gjelder dersom kravene «enkeltvis gjelder så små verdier eller interesser at et betydelig flertall av dem ikke kan forventes fremmet ved individuelle søksmål, og […] ikke antas å reise spørsmål som krever individuell behandling». De som ikke ønsker å delta, har imidlertid anledning til å tre ut, jf. § 35-7 andre ledd.

Vilkårene for å reise gruppesøksmål finnes i § 35-2 første ledd:

«Gruppesøksmål kan bare reises hvis

1. flere rettssubjekter har krav eller forpliktelser på samme eller vesentlig likt faktisk og rettslig grunnlag,

2. kravene ellers kan behandles av retten med samme sammensetning og hovedsakelig etter de samme saksbehandlingsregler,

3. gruppeprosess er den beste behandlingsmåten, og

4. det er grunnlag for å utpeke grupperepresentant etter § 35-9.»

Det er retten som treffer beslutning om gruppesøksmålet skal fremmes eller avvises, jf. § 35-4 første ledd. Avgjørelse i gruppesøksmålet «binder dem som er gruppemedlemmer på avgjørelsestidspunktet», jf. § 35-11 første ledd. Det følger av § 35-2 andre ledd at det bare er de som kunne reist eller sluttet seg til et ordinært søksmål for norske domstoler, som kan være gruppemedlemmer. Ved anvendelsen av reglene i tvisteloven kapittel 35 må man også se hen til tvistelovens øvrige regler.

Dersom direktivforslaget blir vedtatt, vil dette medføre flere endringer i norsk lovgivning. Det vil måtte vurderes om i hvilken grad kompetansen til å beslutte forbud og gjenoppretting skal ligge hos domstolene og/eller administrative myndigheter.

Økonomiske og administrative konsekvenser
Kommisjonen har gjennomført en konsekvensanalyse av de to direktivforslagene, se https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52018SC0096. Kommisjonen antar at forslaget blant annet vil ha følgende virkninger:

• For forbrukere antas det at forslagene vil medføre at forbrukernes krav om for eksempel erstatning og heving, vil kunne fremmes på en enklere måte og mer effektivt. Dette vil redusere forbrukernes tap, og vil være en fordel særlig for sårbare forbrukere. Kommisjonen antar også at reglene vil ha en preventiv effekt som fører til bedre etterlevelse av regelverket.

• For næringsdrivende som etterlever forbrukerregelverket antas det at strengere håndheving og oppreisningsmuligheter for forbrukere antas også å redusere negative effekter fra urimelig (unfair) konkurranse.

• For næringsdrivende som ikke etterlever regelverket vil direktivforslaget få større økonomiske konsekvenser. Spesielt fordi forslagene innebærer strengere sanksjoner og bedrede muligheter for forbrukerne til å fremme krav, noe som også vil kunne forhindre at næringsdrivende tjener penger på brudd på forbrukervernreglene.

• Kravene til sanksjoner, beføyelser og ivaretakelse av forbrukernes kollektive interesser vil medføre kostnader for de medlemsstatene som må gjøres store endringer i for eksempel sanksjonssystemet eller klagemuligheter for forbrukerne. Bedre etterlevelse vil på den annen side medføre reduserte kostnader til administrative og rettslige prosesser. Muligheten for saker til ivaretakelse av forbrukernes kollektive interesser vil rasjonalisere domstolsprosessene i tilfeller med overtredelser som rammer mange.

Departementet antar at det reviderte forbudsdirektivet vil kunne medføre økte kostnader, enten i domstolene eller administrative myndigheter, avhengig av hvordan kompetansen til å treffe avgjørelser fordeles og hvor mye enklere enn i dag det blir å bringe inn og få behandlet en sak. En effektiv og vellykket oppfølging av kommisjonens forslag, når det vedtas, vil derfor kreve at den kompetente myndigheten har tilstrekkelige ressurser til å følge opp. I tillegg vil de godkjente institusjonene få kostnader gjennom å anlegge saker på vegne av forbrukere. Disse kostnadene vil eventuelt kunne utlignes dersom det fastsettes at de tildeles kompensasjonen i saker som gjelder småbeløp for den enkelte forbruker.

Sakkyndige instansers merknader
Forslaget ble sendt på høring 12. juni, og vil bli behandlet i Spesialutvalget for forbrukerspørsmål før norsk posisjon utarbeides.

Vurdering
Barne- og likestillingsdepartementets foreløpige vurdering er at direktivforslaget vil kunne styrke forbrukervernet i Norge, dersom de blir vedtatt. For norske forbrukere vil også en styrking av forbrukervernet i andre EU/EØS-land være positivt, fordi det vil komme norske forbrukere til gode når de handler med næringsdrivende i disse landene, via nett, på reise eller ved andre opphold i EU/EØS-land. Forslaget reiser imidlertid noen prinsipielle spørsmål.

Domstolene kan i dag gi dom om erstatning eller andre beføyelser til en stor gruppe forbrukere, gjennom ordningen med gruppesøksmål. At administrative myndigheter har kompetanse til å treffe vedtak om erstatning eller andre beføyelser til en stor gruppe forbrukere er en ordning som vi ikke har i dag, bortsett fra Forbrukerklageutvalget, som er et domstolslignende forvaltningsorgan. Dersom administrative myndigheter skal få slik kompetanse vil det innebære en stor endring. I enkelte andre land, for eksempel Danmark og Nederland, finnes slike ordninger i større eller mindre omfang. Ved vurdering av om det kan være hensiktsmessig å gi administrative myndigheter slik kompetanse vil det være naturlig å undersøke nærmere hvordan dette fungerer i andre land. Ett argument for en slik ordning er at vedkommende myndighet har spesialkompetanse på for eksempel telekommunikasjon, flytransport eller markedsføring.

Forslaget inneholder to elementer som er kontroversielle. Det ene er bestemmelsen i artikkel 6.3 og gjelder saker der hver enkelt forbruker har lidt et lite tap og det ville være uproporsjonalt å distribuere erstatningen til forbrukerne. I slike saker foreslås det at "kompensasjonen skal gå til et offentlig formål, der tjener forbrugernes kollektive interesser" (dansk versjon av forslaget.) Det andre gjelder sanskjoner som omhandles i artikkel 14 i forslaget. Der foreslås det at når medlemsstatene skal ta stiling til fordeling av inntektene fra sanksjonene, skal det tas hensyn til forbrukernes kollektive interesser.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13.

Status
Forslaget er til behandling i Rådet/Europaparlamentet

Barne- og likestillingsdepartementet sendte forslaget på høring 12. juni 2018, med høringsfrist 17. august: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/horing---eu-kommisjonens-forsla.... Etter høringen vil det bli utarbeidet en norsk posisjon og eventuelt en felles EØS/EFTA-posisjon

Nøkkelinformasjon
EFTA/EØS-flagg

EØS

norge-flagg

Norge

Ansvarlig departement
Barne- og likestillingsdepartementet
Informasjon fra departementet
Høring
Høring publisert
12.06.2018
Høringsfrist
17.08.2018