Europeisk regelverk for elektronisk kommunikasjon (revisjon)

Tittel

Europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) .../... om etablering av en europeisk kodeks for elektronisk kommunikasjon (omarbeiding)

Directive (EU) .../... of the European Parliament and of the Council establishing the European Electronic Communications Code (Recast)

Del av:

Siste nytt

Rådsbehandling 4.12.2018 (enighet med Europaparlamentet; endelig vedtak)

Photo: Pixabay (CC0 Public Domain)

EUs regelverk for elektronisk kommunikasjon er blitt oppdatert. I tillegg til å samle eksisterende lovgivning i et felles direktiv, sikres viktige frekvensområder for felles bruk og forbrukerne skal få bedre beskyttelse. Europaparlamentet og Rådet har også gjort vedtak om utvidelse av virkeområdet til det europeiske eKom-organet BEREC. De to sakene er del av den såkalte eKom-pakken.

Nærmere omtale

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 4.12.2018)

Sammendrag av innhold
Kommisjonen la 14. september 2016 frem et omfattende forslag til et revidert felleseuropeisk rammeverk for elektronisk kommunikasjon. Forslaget innebærer en revisjonen av fire av de fem opprinnelige direktivene i ekompakken fra 2002 (Rammedirektivet 2002/21/EF, Tillatelsesdirektivet 2002/20/EF, Tilgangsdirektivet 2002/19/EF og USO-direktivet 2002/22/EF), revidert i 2009. De fire direktivene erstattes av ett nytt direktiv (ekomkodeks). I tillegg foreslår kommisjonen en ny BEREC-regulering. Forslagene inngår i den såkalte "connectivity package", som omfatter flere regulatoriske tiltak som sammen skal bidra til å fremme internettilgang til alle i hele det digitale indre marked. Rådet og Parlamentet kom til uformell enighet om direktivet og forordningen i juni 2018, Parlamentet vedtok den nye reguleringen 14. november, og det forventes at Rådet formelt vil vedta direktivet på Telerådsmøte 4. desember 2018.

Forslag til ekomkodeks innebærer en modernisering av dagens regelverk og skal stimulere konkurransen som driver for investeringer, bidra til utbredt tilgang til og bruk av høyhastighetsnett i hele EU, styrke det indre marked og styrke forbrukerrettigheter.

Kommisjonen foreslo opprinnelig særlig å fokusere på følgende:

• Økt konkurranse og forutsigbarhet for investeringer i digital infrastruktur.

• Mer harmonisert forvaltning av frekvenser.

• Sterkere og mer ensartet forbrukerbeskyttelse.

• Sikkerhet i nett og tjenester og mer ensartede regler for sammenlignbare tjenester.

Forslaget er endret på en rekke punkter i forhandlingene som har funnet sted i Råd og Parlament, men i stort er hovedfokusområdene i behold. Det fremforhandlede forslaget er først og fremst ment å legge til rette for utrulling av ekom infrastruktur. Det innføres en leveringsplikt på basis bredbåndstjeneste som innebærer at alle sluttbrukere skal ha rett til tilgang til basis bredbåndstjenester til en rimelig pris på en fysisk adresse, minimumsvarigheten av frekvenstillatelser skal være 20 år (med litt fleksibilitet), det gis mulighet for tilbydere til å få noe reduserte forpliktelser dersom de investerer i infrastruktur sammen med andre og gir sluttbrukerne bedre vilkår, og det introduserer et nytt varslingssytem for nødsituasjoner.

Bakgrunn

Formålet med revisjonen er å modernisere regelverket for elektronisk kommunikasjonsnett og -tjenester for å bedre kunne møte den teknologiske utviklingen, endrede markedsforhold og brukernes behov for internettilgang. I Parlamentets diskusjoner har de fleste innleggene fokusert på at direktivet er et viktig instrument for å legge til rette for økonomisk vekst og tekniske nyvinninger i årene som kommer.

Nærmere om innholdet i forslaget

- Formål

I tillegg til at de eksisterende målene om å etablere et indre marked for elektronisk kommunikasjonsnett og -tjenester som skal fremme konkurranse og forbrukerrettigheter skjerpes, utvides formålet til å inkludere utstrakt tilgang til og bruk av faste og mobile høyhastighetsnett i hele EU. Rammeverket gir reguleringsmyndigheten utvidet kompetanse for å bidra til dette og etablerer prosedyreregler for å tilrettelegge for mer harmonisert anvendelse av regelverket.

- Tilgangsregulering

Tilgangsregulering tilpasses slik at den skal stimulere til etablering av høyhastighetsnett. Tilgangsregulering av tilbydere med sterk markedsstilling vil fortsatt være et viktig element i reguleringen, men den skal bli mer målrettet for å sikre at tilgangsregulering kun ilegges når og hvor det er nødvending for å avhjelpe konkurranseproblem i sluttbrukermarkedet. Muligheten til å pålegge tilgang til tilbyder med sterk markedsstilling med nybygd høyhastighetsnett, begrenses noe dersom det for eksempel er gitt rimelig mulighet til co-investeringer i nettet. Direktivet inneholder mer detaljert regulering for markedsanalyser som i gjeldnde EU regulering er "soft law" basert.

Muligheten til å pålegge symmetrisk tilgangsregulering (plikter som er uavhengige av markedsstilling) klargjøres. Det kan være aktuelt å pålegge enkelte forpliktelser som symmetrisk regulering på eier av visse deler av fastnettet (etter første konsentrasjonpunkt i boligsameier o.l.) og på visse vilkår ( ved sam-finansiering).

Kompetanse for nasjonale regulatører til å pålegge nasjonal gjesting i mobilnett i områder hvor parallell etablering er mobilnett er økonomisk ineffektivt eller fysisk umulig og hvor det anses å være av vesentlig betydning for brukernes valgmuligheter og tjenestens kvalitet.

- Frekvensforvaltning

De fleste forslagene som kommisjonen la frem for å harmonisere frekvensforvaltningen i EU er vannet ut slik at landene beholder mer av kompetansen over eget frekvensspekter. Blant annet er den foreslåtte obligatorisk fagfelle vurdering (peer-review) ved frekvenstildelinger gjort frivillig. Minimums varighet på lisenser i harmoniserte frekvensbånd blir\ ikke 25 år som Kommisjonen forslo, men 20 år. Det er imidlertid kommet til en ny plikt ved at 5G spektrum (3.4-3.8 GHz and 26 GHz) skal være tildelt ved utgangen av 2020.

- Kommunikasjonsnett og -tjenester, herunder OTT

Kommisjonen foreslår en utvidelse av definisjon av elektronisk kommunikasjonstjenester. Definisjonen omfatter tre tjenestekategorier: 1) internettaksess tjenester, 2) kommunikasjonstjenester mellom personer, med to underkategorier; én som er nummerbasert og én som er nummer uavhengig og 3) og tjenester som baseres helt eller delvis på overføring av signaler så som overføringstjenester brukt til M2M og for kringkasting. Det foreslås dermed et skille mellom tjenester som benytter nummer og tjenester som ikke benytter nummer. Tjenester som bruker nummer vil bli pålagt samme regler som tradisjonelle ekomtilbydere når det gjelder kontrakter, tilbyderportabilitet, mulighet for brukerne til å nå det felles europeiske nødnummeret 112 og når det gjelder sikkerhet i nett og tjenester. Tjenester som ikke benytter nummer (som for eksempel WhatsApp) vil, under visse betingelser, bli pålagt forpliktelser når det gjelder å sikre at deres nettverk og servere er sikre, at brukere med nedsatt funksjonsevne har tilgang til deres tjenester, og at deres brukere kan nå 112.

- Leveringspliktige tjenester

Alle forbrukere skal ha tilgang til grunnleggende bredbånd til en rimelig pris. Tilgang til telefontjeneste videreføres (f.eks. via bredbånd), mens det ikke lenger er leveringsplikt på tjenester som telefonbokser, telefonkatalog, nummeropplysningstjeneste fjernes. Medlemsstatene skal sikre at utsatte grupper (eldre, funksjonshemmede, og mottakere av sosial hjelp) har rett på rimelige internettkontrakter. Medlemsstatene kan kreve at det tilbys spesielle prisplaner eller at det tilbys verdisedler. Netto kostnad ved å levere leveringspliktige tjenester vil fremdeles kunne finansieres gjennom et fond, alternativt over hvert lands ordinære budsjett.

- Forbrukerbeskyttelse

Med enkelte unntak totalharmoniseres bestemmelsene om forbruker­beskyttelse. Medlems­statene vil heretter ikke ha anledning til å fastsette regler som avviker fra det harmoniserte regelverket med mindre regelverket tillater det. Den maksimale bindingstiden på 24 måneder opprettholdes, men det vil fortsatt være mulig å ha kortere maksimal bindingsperiode nasjonalt. Maksimum-bindingtid skal også gjelde for små selskaper og ideelle organisasjoner. Nåværende 24 måneders regel skal ikke gjelde for avtale om avbetaling for etablering av høyhastighetsnett. Her kan lengre bindingstider avtales.

Bestemmelsene om forbrukerbeskyttelse opprettholdes, skjerpes og klargjøres noe; herunder klargjøres reglene for når forbruker kan si opp avtalen uavhengig av bindingstid, dersom tilbyder endrer tjenesten som leveres. Videre innføres transparens inn slik at tilbyderne plikter å sikre at brukerne får tilgang til informasjon om tjenestene, herunder skal brukere med særlige behov sikres at informasjonen er tilgjengelig for dem. Myndigheten skal sikre at brukerne har tilgang til minst en gratis sammenligningstjeneste for pris og kvalitet på ulike tjenester.

- Institusjonelle og administrative spørsmål

Det foreligger en ny forordning om BEREC, sammenslutningen av europeiske teleregulatører. BEREC Office gjøres om til et byråd, BEREC styrkes og tillegges ny kompetanse (se eget EØS-posisjonsnotat om BEREC).

Sammen med Kommisjonen gis BEREC såkalt "double lock veto" når det gjelder de nye reglene for symmetriske forpliktelser og co-investeringer. Kommisjonen kan, dersom BEREC er enig, legge ned veto når det gjelder nasjonale forslag som involverer disse reglene.

Det legges opp til at de nasjonale regulatørenes kompetanse harmoniseres i enda større grad enn nå, inkludert enkelte elementer av frekvensforvaltningen, for å synkronisere dem med BERECs utvidede kompetanse samt å styrke regulatørenes uavhengighet. Politiske myndigheters innflytelse på regulatørens arbeid begrenses.

Merknader
Det rettslige grunnlaget for direktivet er artikkel 114 i "Treaty of the Functioning of the European Union" (TEUF) (Den europeiske unions funksjonsområde).

Rettslige konsekvenser

Det europeiske rammeverket for elektronisk kommunikasjon danner grunnlaget for vår nasjonale regulering på ekomområdet. Vedtakelse av ekomkodeksen vil derfor medføre behov for en omfattende revisjon av lov 4. juli 2003 nr. 83 om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) og tilhørende forskrifter. Det er ennå for tidlig å si om det vil være mest hensiktsmessig å revidere ekomloven med tilhørende forskrifter, eller om det vil være aktuelt heller å utarbeide en helt ny ekomlov.

De fire direktivene fra 2002 som revideres og erstattes av dette nye foreslåtte direktivet (Rammedirektivet 2002/21/EF, Tillatelsesdirektivet 2002/20/EF, Tilgangsdirektivet 2002/19/EF og USO-direktivet 2002/22/EF) er alle innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett gjennom ekomloven med tilhørende forskrifter. I 2009 vedtok Europaparlamentet og Rådet to endringsdirektiv til den opprinnelige ekompakken fra 2002. Disse endringsdirektivene er imidlertid ennå ikke tatt inn i EØS-avtalen grunnen den lenge uavklarte situasjonen rundt EØS EFTA-landenes deltakelse i BEREC. Norge gjennomførte likevel i 2013 gjennom endringene i ekomloven de delene av det det reviderte rammeverket fra 2009 som ikke berører BEREC. Gjennom det foreslåtte nye direktivet oppheves de fire direktivene fra 2002 og det antas derfor ikke å være nødvendig å innlemme endringsdirektivene fra 2009 før en eventuelle innlemming av ekomkodeksen.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Flere av de foreslåtte tiltakene vurderes å kunne ha samfunnsøkonomisk positive effekter. Økt utbredelse av høyhastighetsnett for elektronisk kommunikasjon er en avgjørende forutsetning for økt digitalisering og vil kunne ha samfunnsøkonomisk positive effekter i form av økt produktivitet og konkurranseevne.

Direktivet kan potensielt få betydelige økonomiske konsekvenser for staten. Dersom det innføres en leveringsplikt på grunnleggende bredbåndstjenester vil dette kunne innebære kostnader for den tilbyder eller de tilbydere som ivaretar leveringsplikten eller det opprettes en fondsordning, alternativt må staten dekke kostnadene for bredbånd der det ikke bygges kommersielt. Det vil imidlertid trolig kun være kostander for svært få brukere som ikke allerede vil ha tilgang til grunnleggende bredbåndstjenester som gir mulighet til å benytte det beskrevne settet av tjenester. Økte krav til den nasjonale regulatøren kan også medføre økte kostnader. For å kunne angi størrelsesordenen på eventuelle kostnader forbundet med en eventuell leveringsplikt og ved endrede krav til Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom), vil det måtte foretas en nærmere analyse.

Når det gjelder private aktører må økonomiske konsekvensene utredes nærmere, men de antas blant annet å ville gjelde: økonomisk usikkerhet for fremtidige investeringer knyttet til mulige tilgangsplikter på tilbydere som ikke har sterk markedsstilling (symmetrisk regulering), kartlegging av infrastruktur for tilbyderne som skal levere data og utvidelsen av begrepet "elektronisk kommunikasjonstjeneste" til alle nummerbaserte tjenester innebærer at tilbydere som tilbyr slike tjenester vil kunne pålegges en rekke nye forpliktelser.

Konstitusjonelt forbehold ved innlemmelse i EØS-avtalen

Direktivet nødvendiggjør lovendringer og innlemmelse i EØS-avtalen krever derfor Stortingets samtykke, jf. Grl. § 26 andre ledd. Det vil bli tatt konstitusjonelt forbehold ved innlemmelsen i EØS-avtalen.

Sakkyndige instansers merknader
Nkom og Samferdselsdepartementet avholdt 31. oktober 2016 et aktørmøte om Kommisjonens opprinnelige forslag til revidert rammeverk. Tilbyderne og andre berørte ble i møtet og i etterkant av møtet oppfordret til å komme med innspill til departementet til forslaget. Vi mottok i alt tre innspill: Telenor, Viken Fiber og Lyse. Den generelle tilbakemeldingen på forslaget er positiv. Tilbyderne synes å støtte kommisjonens mål med reguleringen. Viken Fiber og Lyse er imidlertid ikke nødvendigvis sikre på at Kommisjonen har identifisert de rette tiltakene for å nå målene. Telenor er positive til økt harmonisering av frekvens­forvaltningen, men mener også at Kommisjonen på enkelte områder går for langt og bidrar til å skape usikkerhet for tilbyderne. Samtlige tre tilbydere er positive til forslaget når det gjelder å skape like konkurransevilkår for alle tilbydere, også de som leverer tjenester over internett (såkalte OTTer). Lyse og Viken Fiber ser gjerne at denne tilnærmingen utvides til å gjelde for alle tjenesteområder levert av OTTer. Telenor på sin side mener forslaget på dette punkt bør forbedres for å sikre at fremtidig regulering er smartere, enklere og mer konsistent for å skape et solid grunnlag for den digitale revolusjonen de neste tiår.

Det ble orientert om forslag til revidert rammeverk for elektronisk kommunikasjon, herunder BEREC forordningen, på møte i SU kommunikasjoner 1. desember 2016. EØS-posisjonsnotat ble behandlet i møte i SU kommunikasjoner 14. september 2017. EØS-posisjonsnotat ble godkjent.

Rådet og Parlamentet har endret Kommisjonens forslag på en rekke punkter. Dette vil det bli arbeidet videre med så snart utkastene til nye rettsakter er vedtatt i EU.

Konklusjon
Forslaget til ekomkodeks anses EØS-relevant. Forslaget anses i hovedsak som akseptabel, men det vil først være mulig å ta endelig stilling til akseptabilitet når endelig direktivtekst foreligger.

Vurdering
Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Status
Forslaget har vært til behandling i Rådet og Parlamentet. I Parlamentet er det komiteen for industri, forskning og energi (ITRE-komiteen) som har behandlet forslaget. ITRE komiteen og COREPER ble enige om en konsolidert tekst 29. juni 2018. Deretter har utkastet vært til juridisk gjennomgang og oversettelse. Parlamentet kom deretter til enighet om direktivet i en avstemming 14. november. Det forventes at Rådet formelt vil vedta direktivet på Telerådsmøte 4. desember 2018. Deretter vil medlemslandene ha 24 måneder til å gjennomføre direktivet i nasjonal rett. Et revidert rammeverk for elektronisk kommunikasjon vil dermed trolig først tre i kraft i medlems­landene ved årsskiftet 20/21. Ettersom det europeiske rammeverket danner grunnlaget for vår nasjonale regulering på ekomområdet, vil det reviderte rammeverk medføre behov for å revidere ekomloven med tilhørende forskrifter.