Felles regler for sivil luftfart: endringer inkludert bestemmelser om offshore helikopteroperasjoner

Tittel

Kommisjonsforordning (EU) 2016/1199 av 22. juli 2016 om endring av forordning (EU) nr. 965/2012 når det gjelder ytelsesbasert navigasjon (PBN), sertifisering og tilsyn med dataservice-leverandører (DAT) og helikopter-offshoreoperatører, samt rettelser av forordningen

Commission Regulation (EU) 2016/1199 av 22. juli 2016 amending Regulation (EU) No 965/2012 as regards operational approval of performance-based navigation, certification and oversight of data services providers and helicopter offshore operations, and correcting that Regulation

Siste nytt

Regjeringsvedtak 24.05.2017 om ikke å innlemme forordningen i EØS-avtalen

Regjeringen har besluttet at Norge ikke ønsker å innlemme en EU-forordning fra 2012 i EØS-avtalen: den mener det aktuelle EU-regelverket faller utenfor EØS-avtalens geografiske virkeområde og det dermed ikke er EØS-relevant. Det er likevel ventet at et nytt norsk regelverk vil fange opp deler av EU-reglene, samtidig som Norge kan inneføre supplerende bestemmelser. Samferdselsminister Ketil Solvik-Olvik sier i en pressemelding at han ikke vil tillate at Norge mister kontroll med hvordan helikoptervirksomheten på sokkelen skal foregå. Våre oljearbeidere og deres familier skal vite at norsk erfaring, norske regler og norsk tilsyn fortsatt skal gjelde, understreker statsråden.

Nærmere omtale

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 16.12.2015)

Status

Reglene om offshore helikopter operasjoner:
Regelverksutkastet er utarbeidet av EASA ved hjelp av en regelverksgruppe med ekstern deltakelse. Luftfartstilsynet har hatt stort fokus på dette arbeidet og har avgitt en helikopterinspektør med omfattende erfaring fra offshore operasjoner til EASA (som såkalt «seconded national expert»). Denne personen har hatt oppgaven med å utarbeide regelutkastet, og har ledet arbeidsgruppen. Arbeidsgruppen har vært sammensatt av representanter fra EASA og representanter fra nasjonale luftfartsmyndigheter og luftfartsselskaper innen offshore, herunder en representant fra et norsk offshore helikopterselskap (CHC Helikopterservice AS). Selv om Luftfartstilsynet ikke var representert i arbeidsgruppen, er det LTs oppfatning at gruppen likevel har vært godt nok representert med deltakere som har erfaring med offshoreflyging i Norge og norske regler på området. EASA hadde utkastet på høring høsten 2013 som NPA 2013-10. Luftfartstilsynet avholdt i den forbindelse et høringsmøte med den berørte delen av offshorenæringen og besvarte deretter høringen som representant for norske myndigheter. På grunnlag av høringskommentarene publiserte EASA høsten 2014 et revidert utkast som CRD 2013-10, før EASA publiserte sitt endelige regelverksforslag i Opinion 04/2015 den 22. mai 2015. Saken er nå overtatt av EU Kommisjonen for ferdigbehandling og vedtakelse, hvor den nå komitologibehandles av EASA komiteen. I den forbindelse har Luftfartstilsynet og de britiske luftfartsmyndighetene hatt møte med EASA for å avklare enkelte detaljer i regelverksforlaget, som vi nå har oppnådd en tilfredsstillende løsning på. Denne dialogen med EASA om offshore regelverket vil fortsette framover, blant annet i forbindelse med at EASA skal utforme veiledningsmaterialet til regelverket (AMC og GM).

Øvrige foreslåtte endringer i forordning nr. 965/2012:
Endringen som gjelder data service leverandører (DAT providers) er utarbeidet av EASA og publisert i EASA Opinion 02/2015. Saken var høsten 2014 på høring i EU/EØS området som NPA 2014/20. Reglene om lettelser i kravene for en særskilt godkjenning (SPA) for PBN operasjoner er også utarbeidet av EASA og publisert i EASA Opinion 03/2015. Forut for dette var saken på høring som NPA 2013/25.
Reglene om lettelser for NCO operatører, lettelser i kravene om oksygenutstyr for NCO operatører og reglene om utsatt overgangsfrister for seil- og ballongflyging, er regelverksinitiativ som kommer fra EASAs arbeid med å revidere regelverket for allmennflyging (GA roadmap). Regelendringene er som del av dette arbeidet blitt konsultert med de aktuelle interessentene på europeisk nivå, herunder også Luftfartstilsynet.
Alle disse forslagene til spredte endringer av forordning 965/2012 er sammen med forslaget til regler om offshore helikopter, blitt slått sammen til en endringsforordning som behandles samlet av EU Kommisjonen. Forslaget ligger nå til komitologibehandling i EASA komiteen.

Sammendrag av innhold
Forordning (EU) nr. 965/2012 inneholder felleseuropeiske regler for luftfartsoperasjoner. Med bistand fra det europeiske flysikkerhetsbyrået EASA, har EU kommisjonen utarbeidet et utkast til en forordning med forslag til flere endringer i forordning nr. 965/2012.

I. Regler om krav til særskilt tillatelse for helikopter offshore operasjoner:

Forordning nr. 965/2012 omfatter blant annet helikoptertransport av personell og gods til installasjoner til havs (offshore flyging). Forordningen inneholder imidlertid ikke krav til en særskilt godkjenning av operatører som vil drive offshore flyging, slik det i dag er krav om i Norge og en del andre europeiske land. Luftfartstilsynet tok derfor i 2010 til orde for at krav om slik særskilt godkjenning (specific approval - SPA) måtte tas inn i forordningen for å unngå at flysikkerhetsnivået for slike luftfartsoperasjoner ble redusert. Med bistand fra EASA har EU-kommisjonen nå utarbeidet utkast til slike regler.

Reglene må sees i sammenheng med EU-kommisjonens og EASAs flysikkerhets arbeid, samt arbeid med å utvikle det felles indre marked for sivil luftfart i Europa. Det uttalte formålet med regelverket er å skape et harmonisert sett flysikkerhetsregler for helikopter offshore operasjoner (CAT, SPO og NCC) i Europa, og dernest gjennom slike felles sikkerhetsbestemmelser sikre aktørene i dette markedet like konkurransebetingelser (level playing field).

Utkastet introduserer et nytt vedlegg til forordning nr. 965/2012 kalt «subpart K Helicopter Offshore Operations), samt enkelte korresponderende mindre endringer i andre deler av forordningen. Helikopter offshore operasjoner er definert i utkast til nytt pkt. 86 i vedlegg I til forordningen. Definisjonen dekker helikopterflyging til og fra installasjoner til havs som enten benyttes til olje- og gassutvinning eller andre formål, samt helikoptertransport ut til skip. Reglene skal gjelde for operatører som driver ervervsmessig lufttransport (CAT) med helikopter, ervervsmessige og ikke-ervervsmessige operatører som driver aerial work (SPO) med helikopter, samt ikke-ervervsmessig flyging med komplekse helikoptre (NCC-operatører). Reglene i det nye vedlegget om offshore operasjoner skal tas inn i vedlegg V (Part SPA) til forordning. Dette innebærer at offshore helikopteroperasjoner blir gjenstand for en særlig myndighetsgodkjenning (SPA godkjenning) etter særskilte sikkerhetskrav. En slik SPA godkjenning foretas av luftfartsmyndighetene i hjemlandet, og innebærer en strengere kontroll med slike operasjoner. Offshore helikopter operasjoner blir bare tillatt å utføre etter at luftfartsoperatøren har dokumentert at de aktuelle tilleggskravene er oppfylt og operatøren er blitt tildelt en slik godkjenning.

II. Øvrige foreslåtte endringer i forordning nr. 965/2012:

II.a Visse lettelser i reglene for privatflyging med komplekse luftfartøyer (NCC-operatører)

Erfaringene etter ikrafttredelsen viser at reglene i forordning nr. 965/2012 Part ORO ikke er proporsjonale for mindre NCC operatører. Det foreslås derfor en ny artikkel 6 nr. 8 til forordning nr. 965/2012 som vil tillate at ikke-ervervsmessige operatører av komplekse fly under 5700 kg skal operere etter de enklere reglene i vedlegg VII (Part NCO).

II.b Endring vedrørende data service leverandører (DAT providers).

Forslaget kommer som følge av endringer i forordningene nr. 1034/2011 og 1035/2011 hvor det innføres regler om krav til sertifisering av tredje parts leverandører av navigasjonsdata (DAT leverandører eks. Jeppesen). Dagens regler i forordning 965/2012 pålegger luftfartsoperatørene å være ansvarlige for kvalitetssikringen av disse dataene. Disse reglene foreslås nå opphevet, ettersom slike DAT leverandører nå skal sertifiseres av EASA og dermed får ansvar for egen kvalitetssikring av data. Isteden tas det inn regler i forordning 965/2012 som krever at luftfartsoperatørene kun anvender navigasjonsdata fra sertifiserte DAT leverandører og varsler DAT leverandører om eventuelle feil ved dataene.

II.c Lettelser i kravene for en særskilt godkjenning (SPA) for PBN operasjoner.

Performance Based Navigation (PBN) er betegnelsen for en rekke kategorier moderne navigasjonssystemer. I all hovedsak er de basert på satellittnavigasjon, typisk GPS. Slik navigasjon stiller strenge krav til flygertrening og sertifisering av luftfartøy. Forordning nr. 965/2012 stiller i dag krav om særskilt godkjenning (SPA godkjenning) for å kunne benytte PBN. Ettersom tilnærmet alle kommersielle flyselskaper i dag flyr ved hjelp av PBN skaper kravet om en SPA godkjenning for PBN en stor administrasjonsbyrde både for luftfartsmyndigheter og luftfartsoperatører. EU-kommisjonen foreslår derfor å fjerne de fleste tilfeller der det i dag kreves SPA godkjenning for å fly PBN. Fjerning av krav til slik godkjenning foreslås kompensert ved at PBN innføres som en del av flygerutdanningens instrumentrettighet. Forslaget innebærer derfor også en rekke endringer i forordning nr. 1178/2011 (PART FCL), herunder nye krav til flyskoler, kontrollanter og instruktører. Det foreligger derfor et korresponderende forslag til endring av forordning nr. 1178/2011.

II.d Lettelser i kravene for bruk av oksygen i ikke-komplekse privatfly (NCO operatører).

Reglene i forordning nr. 956/2012 om bruk av ekstra oksygen i ikke-kompleks ikke-ervervsmessig luftfart (NCO) er evaluert og funnet som uforholdsmessig kompliserte. Regelen som nå foreslås gjør disse kravene mindre rigide og gir fartøysjefen større handlingsrom og ansvar når det gjelder hvilket oksygenutstyr som må medbringes på en flyging og når oksygen må benyttes.

II.e Mindre endring i reglene om bruk av antikollisjonssystem (ACAS)

Forslaget til endring av disse reglene i forordning nr. 965/2012 kommer som følge av endring av forordning nr. 1332/2011 om ACAS systemer. Forslaget innebærer at regler som gjelder luftfartsoperatørers bruk av ACAS II, og krav til de aktuelle luftfartsoperatørene om å utarbeide prosedyrer og trening i bruk av ACAS i samsvar med forordning 923/2013 (SERA) og forordning 1332/2011, flyttes fra forordning 1332/2011 til forordning 965/2012.

II.f Ny overgangsregel for driftsbestemmelsene for seil- og ballongflyging

EU kommisjonen har igangsatt et arbeid mer å revidere de enda ikke ikraft-trådte bestemmelsene for seil- og ballongflyging i forordning 965/2012. For å legge til rette for en slik revisjon utsettes derfor overgangsfristene for reglene om ballong og seilfly i forordning 965/2012 til 8. april 2018 (ballong) og 8. april 2019 (seilfly).

III. Ikrafttredelses- og overgangsbestemmelser:
Regelverket foreslås å tre i kraft 20 dager etter publisering i official journal, og skal anvendes fra 25. august 2016. Reglene om helikopter offshore operasjoner skal anvendes fra 1. juli 2018.

Merknader

IV. Hjemmel i EF-traktaten:
Det foreslåtte regelverket vil bli hjemlet i forordning (EF) nr. 216/2008 (EASA-forordningen) artikkel 8(5), som igjen er hjemlet i TFEU artikkel 100.

V. Gjeldende regler på området:
Offshore helikopter operasjoner:
Ervervsmessig lufttransport (CAT) med helikopter offshore reguleres i dag av:
• forordning nr. 956/2012 som inneholder de alminnelige driftsbestemmelsene for ervervsmessig lufttransport med helikopter,
• forskrift av 26. oktober 2007 om kontinentalsokkeflyging (BSL D 5-1),
• forskrift av 16. mai 2004 om bruk av modified automatic dependant surveillance (M-ADS) (BSL D 2-10),
• forskrift av 1. februar 2005 om vibrasjonsovervåkningssystemer for helikopter (BSL D 1-16),
• forskrift av 21. mars 1975 om tanking av luftfartøy (BSL D 1-10).

I tillegg har Norsk Olje og Gass (tidligere OLF) utarbeidet tilleggskrav for flyging på petroleumsinnretninger (retningslinje nr. 066). Disse benyttes som en bransjestandard og inneholder enkelte krav utover de ovennevnte forskriftene.

Ervervsmessig aerial work operasjoner (SPO) med helikopter reguleres av forskrift 6. september 1976 om ervervsmessig luftfart med helikopter (BSL D 2-2). Fra 1. januar 2016 vil disse operasjonene være regulert av allerede vedtatte og gjennomførte regler i forordning 965/2012 (Part SPO).

Ikke-ervervsmessig offshore flyging med helikopter reguleres av forordning nr. 965/2012 (Part NCC).

Øvrige foreslåtte endringer i forordning nr. 965/2012:
De øvrige områdene hvor det foreslås endringer er regulert i forordningene nevnt i omtalen av de enkelte endringene i avsnittene over. Disse forordningene er gjennomført i norsk rett.

VI. Rettslige konsekvenser for Norge:

Reglene om offshore helikopter operasjoner:
Reglene om offshore helikopter operasjoner som tas inn i forordning nr. 965/2012 vil være totalharmoniserende tilsvarende de øvrige reglene i denne forordningen. En gjennomføring av regelverket vil derfor erstatte de nasjonale forskriftene i BSL D 1-16, BSL D 1-10, BSL D 2-2, BSL D 2-10 og BSL D 5-1.

Retningslinjene til Norsk Olje og Gass vil ikke berøres av de foreslåtte reglene. Disse vil dermed fortsatt kunne anvendes som bransjestandard som i dag, med mindre de skulle inneholde dårligere sikkerhetskrav enn de kommende felleseuropeiske reglene.

En oppheving av BSL D 5-1 vil berøre Petroleumstilsynet (Ptil) og muligens også Sjøfartsdirektoratets (Sdir) regelverk om utforming av helikopter-landingsplattformer. BSL D 5-1 inneholder krav til hvilke landingsplattformer en helikopteroperatør kan benytte ved landing på petroleumsinnretninger til havs og innretninger registrert i norsk skipsregister. Kravene i BSL D 5-1 er tatt inn i Ptil og Sdir sine forskrifter om konstruksjons- og utrustingskrav til slike landingsplattformer. Ptils forskrift inneholder en direkte referanse til BSL D 5-1, mens Sdir gjengir kravene i BSL D 5-1 i sin forskrift. Disse forskriftene vil måtte gjennomgås for en tilpasning som følge av at BSL D 5-1 oppheves. En gjennomføring av det foreslåtte regelverket vil så vidt vi kan se ikke berøre Ptil og Sdir sine muligheter til å regulere landingsplattformer som i dag.

Forordning nr. 965/2012 er gjennomført i Norge ved forskrift 7. august 2013 nr. 956 om luftfartsoperasjoner (BSL D 1-1). En gjennomføring av de foreslåtte reglene medfører behov for oppdatering av denne forskriften med referanse til den nye endringsforordningen.

Øvrige foreslåtte endringer i forordning nr. 965/2012:
Gjennomføringen av de foreslåtte reglene vil ikke innebære andre rettslige konsekvenser enn behov for en oppdatering forskriften BSL D 1-1 som gjennomfører forordning 965/2012 i norsk rett.

VII. Administrative konsekvenser for Norge:

Reglene om offshore helikopter operasjoner:
For Luftfartstilsynet ventes ikke regelverket som foreslås å få særskilte administrative konsekvenser. Reglene om krav til særskilt godkjenning for offshore operatører påfører ikke luftfartsmyndighetene vesentlige nye tilsynsoppgaver. Luftfartstilsynet fører allerede i dag tilsyn med operatørene som utfører offshore helikopter operasjoner tilsvarende det som foreslås.
Ptil og Sdir benytter per i dag Luftfartstilsynets fagkompetanse i forbindelse med sitt tilsynsarbeid etter disse etatenes forskrifter om landingsplattformer til havs. Forutsatt at denne ordningen opprettholdes, vil ikke virksomheten i Ptil og Sdir berøres av at BSL D 5-1 oppheves. Det kan imidlertid måtte vurderes om LT skal opprettholde sin tilsynsmessige fagkompetanse om helikopter-landingsplattformer når LT ikke lengre har forskriftskompetanse på området. Dette kan igjen lede til at Ptil og Sdir vil måtte utføre tilsynsinspeksjoner med eget personell. Det forventes at eventuelle endringer i tilsynsansvaret vil kunne utføres innenfor gjeldende budsjettrammer.

Det er ikke ventet at det foreslåtte regelverket vil få administrative konsekvenser for andre norske myndigheter.

Samferdselsdepartementet anser denne delen av saken å være av stor viktighet slik at Stortingets samtykke må innhentes før gjennomføring av rettsakten. Det antas derfor nødvendig med artikkel 103 forbehold.

Øvrige foreslåtte endringer i forordning nr. 965/2012:
Den foreslåtte endringen om å fjerne de fleste tilfeller der det i dag kreves SPA godkjenning for å fly PBN, vil bidra til en liten lettelse av arbeidsbyrden i Luftfartstilsynet så vel som hos de aktuelle luftfartsoperatørene. Ved å isteden gjøre PBN til en del av flygerutdanningen slipper luftfartsmyndighetene å behandle søknader om særskilt godkjenning for PBN operasjoner.
De øvrige endringene i forordningen ventes ikke å medføre vesentlige administrative konsekvenser for norske myndigheter.

VIII. Økonomiske konsekvenser for private og for offentlige myndigheter i Norge:

Reglene om offshore helikopter operasjoner:
Med referanse til avsnittet over ventes ikke regelverket som foreslås å få særskilte økonomiske konsekvenser for norske myndigheter. Dette gjelder imidlertid ut fra dagens situasjon hvor helikopterselskapene er lokalisert og sertifisert i Norge og dermed betaler gebyr for tilsyn til Luftfartstilsynet. Dersom man etter en eventuell gjennomføring av de foreslåtte reglene opplever at selskaper som er sertifisert i andre EØS-stater etablerer seg med virksomhet i Norge, vil ikke Luftfartstilsynet kunne dekke tilsynet med disse operatørene gjennom gebyrer. I et slikt tilfelle vil Luftfartstilsynet ønske å utøve tilsynsvirksomhet overfor utenlandske helikopteroperatører som et virkemiddel for å opprettholde sikkerheten for offshore helikopteroperasjoner på norsk område. En slik tilsynsvirksomhet vil innebære oppgave som må finansieres på annen måte enn gjennom gebyrer.

For helikopteroperatørene som driver offshore CAT operasjoner ventes det ikke at det foreslåtte kravet om SPA-godkjenning vil få vesentlige økonomiske konsekvenser. Dette utledes på grunnlag av at disse operatørene alt etter dagens regler må inneha en særskilt godkjenning fra Luftfartstilsynet for å utføre slike operasjoner, tilsvarende SPA-godkjenningen som nå foreslås i forordning nr. 965/2012, samt at kravene som stilles i forslaget i hovedsak alt er implementert gjennom nasjonal forskrift eller kundekrav (OLF retningslinje 066).
Luftfartstilsynet kjenner ikke til at det i dag utføres ikke-ervervsmessige operasjoner (NCC). Aerial work operasjoner (SPO) til offshoreinstallasjoner på norsk område forekommer sporadisk ved spesielle løfteoppdrag. Dersom noen ønsker å starte opp slike operasjoner etter at bestemmelsene som foreslås er kommet til anvendelse, vil disse operatørene måtte oppfylle kravene i den nye Part-SPA, subpart K og inneha en SPA-godkjenning for offshore operasjoner. Dette vil øke oppstartskostnadene noe sammenlignet med i dag. På den annen side vil kravene som foreslås bidra til økt flysikkerhet sammenlignet med dagens nasjonale regelverk.

For uten å sikre et felles høyt sikkerhetsnivå i EU/EØS-området, har regelverket som formål å sikre aktørene like konkurransebetingelser når det gjelder flysikkerhetsmessige myndighetskrav. Norge er allerede en del av det indre markedet for sivil ervervsmessig lufttransport. Frem til nå har imidlertid ikke flygninger på den norske kontinentalsokkel vært en del av dette markedet. De nye felleseuropeiske tilleggsreglene for offshore helikopteroperasjoner vil imidlertid legge til rette for å åpne det norske markedet for offshore helikopterflyginger for helikopteroperatører fra andre EU/EØS-land.

Dersom markedet for offshore helikopter operasjoner åpnes opp, vil det medføre fri bevegelse av tjenester og et totalharmoniserte regelverk. Operatører med driftstillatelse (AOC) fra andre EU/EØS-land vil fritt kunne operere på norsk sokkel, og norske helikopteroperatører vil måtte konkurrere med europeiske operatører på operasjoner til installasjoner på norsk kontinentalsokkel. Ettersom kravet om norsk AOC ikke lenger kan opprettholdes i en slik situasjon, vil vi også kunne erfare at norske selskaper som inngår i et større europeiske konsern, velger å samle sin virksomhet under en AOC fra et annet EU/EØS-land. Dette vil kunne få konsekvenser for de norske ansatte i administrasjon, blant flyvende personell og muligens også for ansatte i vedlikeholdsorganisasjonene.

På den annen side, vil økt konkurranse kunne være en fordel for oljeselskapene når de skal kjøpe helikoptertjenester, ettersom økt konkurranse vil kunne føre til at prisene på disse tjenestene blir presset ned.

Øvrige foreslåtte endringer i forordning nr. 965/2012:
For operatører som driver ikke-ervervsmessig flyging med komplekse luftfartøyer, vil de foreslåtte lettelsene for de som opererer fartøyer under 5700 kg medføre lavere kostnader. Bortfallet av kravet til å etablere og opprettholde en driftsorganisasjon vil her være det viktigste bidraget.
Reglene om lettelser i kravene for bruk av oksygen i ikke-komplekse privatfly (NCO operatører), vil medføre mindre omfattende utstyrskrav med tilsvarende lavere kostnader for slike operatører.

Sakkyndige instansers merknader
EØS-notatet var til behandling i Spesialutvalget for transport 24. november 2015.

Vurdering

I. Reglene om offshore helikopter operasjoner:
Dagens flysikkerhetsnivå i Europa for denne delen av luftfarten ivaretas gjennom at det i forordning 965/2012 er tillatt å anvende nasjonale regler for offshore helikopter operasjoner for å ivareta sikkerhetskrav som per i dag ikke stilles i forordningen. Dette er i imidlertid bare en midlertidig løsning som følge av at forordningen opprinnelig ikke inneholdt tilstrekkelige regler om offshore helikopter operasjoner. Kommisjonens klare oppfatning er imidlertid at EASA-forordningen krever at det utarbeides totalharmoniserende felleseuropeiske regler for luftfartsoperasjoner, dette gjelder også for offshore helikopteroperasjoner. Med dette utgangspunktet er det nå positivt at EU Kommisjonen ved å legge fram forslag til særskilte krav til offshore helikopter operasjoner, erkjenner behovet for ekstra sikkerhet og dermed ønsker å reparere denne svakheten i gjeldende utgave av forordning 965/2012.

Dersom det foreslåtte regelverket blir gjort gjeldende i Norge vil det etter Luftfartstilsynets oppfatning innebære følgende endringer fra i dag:

a. Myndighet til å fastsette regler:
En gjennomføring av de foreslåtte reglene som EØS rett, vil medføre at Norge ikke lenger står fritt til å regulere driftsbestemmelsene for offshore helikopteroperatører. Nye regler på dette området vil som hovedregel måtte utvikles innenfor rammene av EASA-samarbeidet, og deretter fastsettes av EU-kommisjonen. Som et land med mye offshoretrafikk og mye fagkompetanse på dette området, vil Norge selvsagt kunne øve god innflytelse på disse prosessene, herunder kunne ta initiativ til at det bør igangsettes regelverksarbeid.

Selv om nye regler vil måtte utvikles som beskrevet over, inneholder de felleseuropeiske reglene en mekanisme for å ivareta umiddelbare sikkerhetsutfordringer. Dersom det skulle oppstå slike sikkerhetsutfordringer knyttet til helikopter offshore operasjoner som det ikke er tatt høyde for i det felleseuropeiske regelverket, kan den enkelte stat benytte artikkel 14(1) i forordning 216/2008 for å fastsette nødvendige sikkerhetskrav. Av bestemmelsen SPA.HOFO.110(10) i forslaget fremgår det at alle aktuelle operatører vil måtte rette seg etter disse kravene. EASA har også bekreftet at statene kan fastsette nasjonale krav for å løse spesielle sikkerhetsutfordringer av lokal art, f.eks. de operasjonelle og klimatiske forholdene hvor virksomheten finner sted. EASA har uttalt at de vil vurdere å supplere reglene med veiledningsmateriale, eventuelt foreta en regelendring, for å bedre beskrive dette nasjonale handlingsrommet. Britiske luftfartsmyndigheter har allerede informert om at de vil benytte seg av denne muligheten for å ivareta enkelte konkrete sikkerhetsutfordringer. Luftfartstilsynet vil også etter en nærmere vurdering av behovet, ta initiativ til at Norge benytter seg av denne muligheten.

Det bør også nevnes at selv om Norge har hatt og fortsatt har myndighet til å regulere dette området nasjonalt, har Norge bl.a. gjennom tidligere JAA (Joint Aviation Authorities) hatt tradisjon for å samarbeide med andre europeiske land om utvikling av regelverk på området. EASA har nå tatt over dette felleseuropeiske regelsamarbeidet. Selv om slike regelprosesser innebærer kompromisser, er det også positive faglige synergier ved at eksperter fra EASA og flere land deltar i utviklingen. Dersom Norge velger å ikke gjennomføre reglene, risikerer man å bli holdt utenfor dette samarbeidet.

b. Endringer på regelverkssiden:
Dagens nasjonale regelverk for helikopter offshore operasjoner er mangelfullt og delvis utdatert. En vesentlig del av kravene som regulerer sikkerheten ved disse operasjonene fremgår isteden i retningslinjene fra Norsk Olje og Gass (NOG 066). Disse kravene kompenserer i praksis for et mangelfullt regelverk, ved at de konsekvent anvendes som kundekrav ved kjøp av helikoptertjenester. En gjennomføring av de foreslåtte felleseuropeiske reglene vil medføre at dagens nasjonale regler blir erstattet av et mer oppdatert og helhetlig regelverk, hvor hoved-stolpene i dagens norske system, som for eksempel krav til særskilt godkjenning og aircraft tracking, også er ivaretatt. Utkastet til regler som nå foreligger anses derfor foreløpig å være i samsvar med hva Luftfartstilsynet kan akseptere på et sikkerhetsfaglig grunnlag. Forslaget innebærer likevel ingen vesentlig utvikling fra den tidligere standarden JAR-OPS 3 amendment 5 fra 2007. Luftfartstilsynet anser imidlertid som verdifullt at disse kravene blir felleseuropeisk rett, og forventer at disse reglene blir videreutviklet av EASA i årene som kommer.

c. Tilsynsfaglig:
Luftfartstilsynet har ansvaret for å føre tilsyn med alle helikopterselskapene som utfører offshoreflyging fra Norge. En gjennomføring av de foreslåtte felleseuropeiske reglene vil endre dette, ettersom man vil kunne få inn helikopterselskaper som er sertifisert av andre EU/EØS-land. Ansvaret for tilsynet med disse selskapene vil ligge hos tilsynsmyndighetene i landet hvor selskapet er sertifisert. Fra å være i en situasjon hvor Luftfartstilsynet har det helhetlige tilsynsansvaret for selskapet, vil Luftfartstilsynet bare kunne føre tilsyn med disse selskapenes virksomhet i Norge dvs. selskapets base i Norge. Dette vil imidlertid ikke være like omfattende som virksomhetstilsynet Luftfartstilsynet fører med norske selskaper, hvor også selskapets ledelsessystem blir inspisert. Ved funn av avvik vil Luftfartstilsynet ikke selv kunne kreve retting av disse, men isteden måtte melde disse til luftfartsmyndigheten som har sertifisert selskapet. Dersom de foreslåtte reglene ikke gjennomføres, vil det innebære at Luftfartstilsynet beholder myndighet til å sertifisere alle helikopterselskapene som utfører offshoreflyging på norsk kontinentalsokkel. Forskjellen fra tilfellet nevnt over vil være at Luftfartstilsynet selv kan kreve retting avvik og i den forstand beholde rollen som håndhever av regelverket.

Denne problematikken om graden av kontroll en vertsstat for grensekryssende helikopteroperasjoner kan utøve med andre europeiske helikopterselskaper, har vært et vesentlig spørsmål under utarbeidelsen av de foreslåtte reglene. Bekymringen har vært knyttet til muligheten for at slik virksomhet startes opp uten at helikopterselskapet eller dets sertifiserende myndighet har tilstrekkelig kunnskap om spesielle fly sikkerhetsmessige utfordringer som f.eks. finnes i norske områder. Å få nye helikopteroperatører inn i dette markedet, som ikke har samme erfaring og kunnskap som dagens norske operatører, kan medføre en økt risiko for flysikkerheten. Diskusjonen om hvilken rolle vertsstatens luftfartsmyndighet skal ha i tilsynet med utenlandske helikopteroperatører har vært kontroversiell, ettersom en slik kontroll kan synes å stille spørsmål med andre luftfartsmyndigheters kompetanse/kvalifikasjoner på området, og bryte med prinsippet og gjensidig anerkjennelse av sertifiseringer innenfor det indre markedet. Som et kompromiss inneholder imidlertid utkastet som nå foreligger en regel om at en helikopteroperatør som skal utføre offshore operasjoner på et annet lands område, plikter å informere luftfartsmyndighetene i dette landet på forhånd. Luftfartstilsynet er tilfreds med en slik løsning, ettersom de i tillegg til den muligheten de ellers har for å gjennomføre en inspeksjon av slike selskapers virksomhet i Norge, gis mulighet til å komme i en tidlig dialog med helikopterselskapet og dets myndighet om spesielle forhold de bør hensynta når de planlegger og godkjenner operasjonen. Dersom de foreslåtte reglene gjøres gjeldende i Norge vil Luftfartstilsynet, når et utenlandsk selskap varsler at det vil igangsette helikopteroperasjoner, igangsette arbeid med å verifisere at selskapet har den nødvendige kompetansen for å operere i våre områder. Luftfartstilsynet vil deretter kunne føre tilsyn med selskapets operasjoner her til lands. I den grad det anses hensiktsmessig eller nødvendig vil Luftfartstilsynet også arbeide for å få til avtale det sertifiserende landets myndighet om utføring av andre tilsynsoppgaver. På denne måten ønsker Luftfartstilsynet å arbeide for et godt tilsynsregime med eventuelle utenlandske helikopter operatørers virksomhet på norsk område. Slik tilsynsvirksomhet vil imidlertid ikke dekkes av gebyrer fra disse operatørene.

d. Bruken av NOG 066 som bransjestandard:
Som nevnt foran ivaretas flere sikkerhetsforebyggende krav for offshore helikopteroperasjoner av at retningslinjene fra Norsk Olje og Gass (NOG 066), benyttes som kontraktsmessig krav mellom partene. Kravene i NOG 066 danner også utgangspunktet for å tilfredsstille de funksjonsbaserte sikkerhetskravene som følger av petroleumslovgivningen. Bruken av de ekstra sikkerhetskravene NOG 066 inneholder, anses å være viktig for å opprettholde dagens sikkerhetsnivå for denne typen flyging. Ettersom NOG 066 inneholder strengere sikkerhetskrav enn både dagens nasjonale regler og utkastet til felleseuropeiske regler, vil dette gjelde uansett hvilket av disse regelverksettene som anvendes.

De foreslåtte felleseuropeiske reglene vil ikke begrense muligheten for å opprettholde en slik bransjestandard som inneholder strengere krav enn regelverket. Med de felleseuropeiske reglene risikerer man imidlertid at man får inn nye helikopterselskaper som kanskje ikke ønsker å benytte kravene i NOG 066. Det må i den sammenheng nevnes at bruken av NOG 066 er frivillig også i dag. For offshore trafikken vil det derfor i dag som i fremtiden være opp til kjøperen av tjenesten om man skal benytte en slik bransjestandard som kontrakts krav. En innføring av de foreslåtte reglene vil i seg selv altså ikke endre dette. Luftfartstilsynet vil imidlertid ikke ha myndighet til å håndheve kravene som fremgår av bransjestandarden.

Avslutningsvis til dette punktet bør det også nevnes at enhver helikopteroperatør er pålagt å ha et sikkerhets-styringssystem (SMS) for å analysere og motvirke risiko ved flyoperasjonene. At en strengere bransjestandard som NOG 066 brukes av samtlige aktører i dette markedet på norsk område, vil være relevant for den sikkerhetsvurderingen som skal skje innenfor helikopteroperatørens SMS system. Dersom en ny aktør skulle velge å ikke benytte denne standarden, vil dette måtte begrunnes med en sikkerhetsfaglig vurdering. Det samme gjelder dersom et helikopterselskap som i dag opererer på norsk område skulle velge å gå bort fra å bruke NOG 066.

e. Samarbeidsforum for helikoptersikkerhet på norsk kontinentalsokkel:
Luftfartstilsynet har sammen med de norske helikopterselskapene, petroleumsmyndighetene, Avinor og oljeindustriens interesseorganisasjoner på arbeidstaker og arbeidsgiversiden, etablert Samarbeidsforum for helikoptersikkerhet på norsk kontinentalsokkel. Dette er et formalisert samarbeid som skal arbeide for kontinuerlig forbedring av flysikkerheten ved offshore helikopter transport på norsk område. Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet anser dette sikkerhetssamarbeidet som et viktig element for å skape best mulig sikkerhet for denne delen av luftfarten. Deltakelse i dette forumet er frivillig, men i praksis deltar alle aktuelle aktører. Det foreslåtte felleseuropeiske regelverket vil ikke være til hinder for at dette sikkerhetssamarbeidet fortsetter. Dette regelverket vil imidlertid legge til rette for at helikopterselskapene ikke lenger behøver å være sertifisert av Luftfartstilsynet. Dette kan igjen medføre at det kommer aktører inn i markedet som i verste fall ikke ønsker å delta i dette sikkerhetssamarbeidet. En annen tenkelig mulighet er at enkelte av dagens norske helikopterselskaper velger å trekke hovedkontoret ut av Norge og således bare opprettholde flygingen i Norge ut fra baser. Dette kan igjen medføre at de viktigste beslutningstakerne i selskapene ikke lenger vil prioritere deltakelse i dette sikkerhetssamarbeidet. Hvorvidt dette vil skje er vanskelig å si. Samarbeidet er godt innarbeidet og erfaringen så langt er at deltakerne ser stor verdi av dette samarbeidet, ettersom man her greier å samle alle interessentene i dette markedet om flysikkerhet som et felles mål. Det foreslåtte regelverket er som nevnt ikke til hinder for dette samarbeidet. Luftfartstilsynet har også mottatt signaler fra EASA som tyder på at de vil støtte at dette sikkerhetssamarbeidet fortsetter. Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet ønsker imidlertid uansett å jobbe aktivt for at samarbeidsforumet fortsetter, og jobbe for at eventuelle nye aktører på dette markedet ser verdien av et slikt samarbeid, bl.a. for å bygge opp kompetansen for å operere sikkert i våre områder.

f) Forholdet til EØS-avtalens geografiske virkeområde
Ifølge EØS-avtalen artikkel 126 nr. 1 gjelder avtalen på Norges territorium. Den omfatter etter norsk syn ikke norsk økonomisk sone, norsk kontinentalsokkel eller det åpne hav. Norsk rett er likevel ikke til hinder for beslutninger om å gi bestemte EØS-regler anvendelse utenfor territoriet. En sterk saklig, funksjonell eller økonomisk sammenheng mellom de delene av en bestemt aktivitet som skjer innenfor og utenfor territoriet, kan tale for at man etter en konkret vurdering beslutter å gi vedkommende EØS-regler tilsvarende anvendelse eller velger å la norsk gjennomføringslovgivning få anvendelse også utenfor EØS-avtalens geografiske avgrensning, selv om Norge ikke anser seg forpliktet til det etter EØS-avtalen.

Når det gjelder det flyoperative regelverket som EASA utarbeider, er utgangspunktet klart: Enhver rettsakt som innlemmes i EØS-avtalen, skal behandles i samsvar med Grunnlovens regler for inngåelse av internasjonale avtaler, og må vurderes individuelt. Norge må på selvstendig grunnlag vurdere regelverket opp mot EØS-avtalens saklige og geografiske virkeområdet, samt regelverkets akseptabilitet.

II. Øvrige foreslåtte endringer i forordning nr. 965/2012:
Reglene som omhandler lettelser for allmennflyging, heriblant NCC operatører og lettelser i kravene om oksygenutstyr for NCO operatører, vil etter Luftfartstilsynets oppfatning gi mer forholdsmessig regulering av aktiviteten uten å svekke flysikkerheten.
Reglene i forordning 965/2012 om endringer vedrørende data service leverandører (DAT providers), ACAS II, PBN, skjer som følge av endringer i andre korresponderende felleseuropeiske regelverk. Luftfartstilsynet har ikke motforestillinger til de foreslåtte endringene. Det samme gjelder utsettelsen av overgangsfristene for reglene seil- og ballongflyging i forordning 965/2012.

III. Konklusjon:
Det er Samferdselsdepartementets foreløpige vurdering at reglene vil gi et forsvarlig sikkerhetsnivå. SD utreder imidlertid fortsatt enkelte elementer med tanke på regelverkets sikkerhetsmessige konsekvenser, og har derfor ikke kommet til en endelig konklusjon med tanke på regelverkets akseptabilitet eller EØS-relevans. Før det tas endelig stilling til om rettsakten skal tas inn i EØS-avtalen, må spørsmålet behandles i regjeringen.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13.

Nøkkelinformasjon
eu-flagg

EU

EU-vedtak (CELEX-nr)
Dato
22.07.2016
Anvendelsesdato i EU
25.08.2016
norge-flagg

Norge

Ansvarlig departement
Samferdselsdepartementet
Informasjon fra departementet
Gjennomføring i norsk rett
Dato
12.09.2016
Anvendes fra i Norge
12.09.2016
Annen informasjon