BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 20.6.2017)

Sammendrag av innhold
EU-kommisjonen la den 23. mai 2013 frem et forslag til forordning om markedsadgang for tilbydere av havnetjenester og finansiell gjennomsiktighet for havner, KOM (2013) 296. Forordningen ble formelt vedtatt gjennom Europaparlaments- og Rådsvedtak den 15. februar 2017. Forslaget er en oppfølging av EUs Single Market Act II om fullføring av det indre marked, og er merket som EØS-relevant. EUs havner står overfor utfordringer vedrørende overbelastning, forbindelser til innlandet, forventet trafikkvekst, investeringsbehov, m.m. Det er behov for å utvikle multimodale forbindelser, modernisere havnetjenestene samt tiltrekke investeringer. Sjøtransporten utgjør 74 % av godsmengden til og fra Europa, men en femtedel av dette går via kun tre havner: Rotterdam, Hamburg og Antwerpen. Dette medfører stor trafikktetthet i disse havnene og økte kostnader.

Forordningen retter seg mot havnene i det europeiske TEN-T-nettverket. Dette er havner som er utpekt i retningslinjene for det transeuropeiske nettet for transport i Europa. Oslo havn og Narvik havn inngår i det såkalte kjernenettverket i TEN-T ("core network") mens mange stamnetthavner inngår i det mer omfattende nettverket ("comprehensive network").

I Kommisjonens meddelelse om forslaget, også fremlagt 23. mai 2013, understrekes havnenes betydning når det gjelder handel i EUs indre marked og handel med resten av verden. I Kommisjonen viser videre til en rekke tiltak som må iverksettes for å nå målene med forordningen. Disse tiltakene er blant annet knyttet til forbindelser til innlandet, markedstilgang, administrativ forenkling (herunder forholdet til andre EU-initiativ som Blue Belt og e-maritime), tilrettelegging for investeringer, åpenhet knyttet til finansiering, forholdet mellom de involverte yrkesgruppene og miljøaspektet knyttet til havneavgifter.

Nærmere om innholdet i forordningen

Forordningen er betydelig endret siden Kommisjonens opprinnelige forslag. Virkeområdet er begrenset, flere havnetjenester er unntatt fra kapittelet om markedsadgang for tjenesteleverandører og flere bestemmelser fremstår som mindre forpliktende for havnene. Dette har sammenheng med at flere medlemsland har vært skeptiske til at forordningen griper for sterkt inn i medlemslandenes mulighet til å organisere egen havnevirksomhet (i strid med subsidaritetsprinsippet).

Det følger av artikkel 1 at forordningen etablerer rammer for adgang til markedet for havnetjenester og felles bestemmelser knyttet til finansiell gjennomsiktighet. Forordningen gjelder kun TEN-T-havnene, med mindre den enkelte medlemsstat beslutter at forordningen også skal gjelde andre havner eller velger å ikke la forordningen gjelde for havner i det omfattende nettverket som er lokalisert i "outermost regions" (artikkel 349 TFEU).

Forordningen omfatter følgende havnetjenester: bunkring, godshåndtering, fortøyning, passasjertjenester, mottaksfasiliteter for avfall i havner, los og buksering/slep. Godshåndtering, passasjertjenester og los er unntatt fra kapittel II om organisering av havnetjenester. Kontrakter knyttet til disse tjenestene vil i hovedsak være omfattet av konsesjonsdirektivet (KOM (2011) 897). Mudring er tatt bort fra virkeområdet, men det fremgår av artikkel 12 (2) at det skal settes opp separate regnskap for offentlig finansiert mudring, jf artikkel 12 (2).

Kapittel II omfatter bestemmelsene om markedsadgang for leverandører av havnetjenester (her er som nevnt godshåndtering, passasjertjenester og los unntatt). I henhold til artikkel 3 er det anledning til å begrense/regulere adgangen for aktører som vil tilby visse havnetjenester på følgende måter: minstekrav til leverandører, begrensning av antallet leverandører, "Public service" (PS-forpliktelser) og restriksjoner relatert til interne operatører. Medlemslandene kan bestemme at slike begrensninger/reguleringer likevel ikke skal kunne foretas for en eller flere av tjenestene. Leverandører av havnetjenester skal ha adgang til havnefasiliteter på fair, rimelige og ikke-diskriminerende betingelser.

Det følger av artikkel 4 at en havn (eller kompetent myndighet) kan fastsette minimumskrav som leverandører må oppfylle. Minimumskravene kan kun relateres til kvalifikasjoner, finansiell situasjon, utstyr, oppfyllelse av miljøkrav og arbeidsrettslige forhold, tilgjengelighet for brukerne til tjenesten som skal ytes samt omdømmebetraktninger. Minstekravene skal være gjennomsiktige, ikke-diskriminerende, objektive og relevante for den aktuelle typen havnetjeneste.

I artikkel 6 fastslås det at havnen kan sette et tak på antall leverandører av havnetjenester bl.a. i følgende situasjoner: ved plassmangel eller plassforbehold som fremgår i en formell havneutviklingsplan, dersom begrensning av antallet leverandører er nødvendig for at en leverandør skal kunne utføre offentlige tjenester pålagt av myndighetene, ved behov for å sørge for sikre eller miljøvennlige havneoperasjoner eller særlige forhold ved havneinfrastruktur eller sjøtrafikken tilsier reduksjon i antall tilbydere. Enhver begrensning skal følge en utvelgelsesprosedyre som er åpen, ikke-diskriminerende og gjennomsiktig. Hvis havnen selv vil yte tjenesten skal tiltak for å unngå interessekonflikter iverksettes. Medlemslandene kan beslutte at havner som ikke oppfyller godsomslagskriteriet i TEN-T forordningen § 20 (2) b (Regulation (EU) No 1315/2013) skal kunne begrense antall leverandører for en gitt tjeneste.

Det følger av artikkel 8 at medlemsstatene kan pålegge leverandører av havnetjenester såkalte "Public service" forpliktelser for å sikre tjenesten minst et av følgende: tilgjengelig hele døgnet, tilgjengelig for alle brukere på like vilkår, ytes til en rimelig pris for visse brukerkategorier og ivaretar hensyn til security, sikkerhet og miljø samt adekvat transporttilbud og geografisk samhørighet. "Public service" forpliktelser er definert i artikkel 2 som et krav som er definert eller fastsatt for å sikre levering av havnetjenester av allmenn interesse som en operatør på rent forretningsmessig grunnlag ikke ville påta seg eller ikke ville ha påtatt seg i samme omfang eller på samme vilkår.

I artikkel 9 fremgår det at havnen kan bestemme å ivareta havnetjenestene selv eller gjennom en juridisk adskilt enhet som havnen selv kontrollerer (minimumskrav i § 4 gjelder tilsvarende her).

I artikkel 12-14 foreslås bestemmelser som skal øke transparensen i havnene. De finansielle forbindelser mellom de offentlige myndighetene og et havneforvaltingsorgan som mottar offentlige midler skal avspeiles på en gjennomsiktig måte i regnskapene og slik informasjon skal beholdes i fem år og kunne fremvises. Dersom en havn mottar offentlige midler for å yte havnetjenester eller foreta mudring, skal det føres separate regnskaper for den støttende tjenesten eller mudringen. Medlemslandene kan unnta visse havner fra kravet om separate regnskaper for offentlige støttede tjenester for å unngå administrative byrder så lenge hensynet til transparens ellers er tilstrekkelig ivaretatt.

Leverandører som mottar offentlige midler i tilknytning til public service-forpliktelse, skal ikke kunne kryssubsidiere andre virksomhetsområder med de offentlige midlene. Den offentlige støtten skal gå klart frem av regnskapene.

Artikkel 13 og 14 omhandler hhv "port service charges" og "port infrastructure charges". Slike "charges" tilsvarer det vi i Norge betegner som vederlag for tjenester og bruk av infrastruktur. Vederlagene for hver enkelt tjeneste eller bruk av infrastruktur skal være lett å identifisere av brukerne.

Vederlag (charges) for tjenester som er koblet mot en public service-forpliktelse skal fastsettes på en gjennomsiktig, objektiv og ikke-diskriminerende måte samt står i forhold til tjenestens kostnader (artikkel 13). 

Det følger av artikkel 14 at medlemslandene skal sikre at havninfrastrukturvederlag innkreves. Vederlaget skal fastsettes i henhold til havnens kommersielle strategi, men generelle krav i medlemslandenes havnepolitikk må respekteres. Vederlagene kan differensieres på forskjellige måter. Havnen skal sørge for at havnebrukerne er informert om nivå på havneinfrastrukturavgiftene og informere om endringer minst to mnd på forhånd. Åpenhet rundt disse forholdene er forventet å kunne bidra til å skape like vilkår og fremme en mer effektiv prissetting i tillegg til å tiltrekke flere investeringer .

Iht. artikkel 15 skal havnene, i samsvar med nasjonal rett, konsultere havnebrukerne om sin vederlagspolitikk samt koordinering av havnetjenester, tiltak for å bedre intermodalitet, effektivitet i administrative prosedyrer, miljøforhold m.v.. 

Artikkel 17-19 omhandler klagerett. Medlemsstatene skal sørge for en effektiv klagemekanisme. Klagemyndigheten skal være uavhengig av eier av havnen. 

Det følger av artikkel 20 at medlemsstatene skal fastsette sanksjoner for overtredelse av forordningen, samt treffe alle nødvendige tiltak for å sikre gjennomføringen av sanksjonene.

Merknader
Gjeldende norsk rett på området

Konkurranselovgivning - markedsadgang for leverandører av tjenester
Forordning fastslår at leverandører av visse tjenester skal ha adgang til å levere sine tjenester i TEN-T-havnene. Videre inneholder utkastet til forordning bestemmelser om visse prosedyrer som må følges dersom antallet leverandører skal begrenses. Det foreligger ikke norsk lovgivning som spesifikt omhandler havnenes forhold til slike tjenesteleverandører, men den generelle konkurranselovgivningen vil gjelde.

Losloven - lostjenester
I Kommisjonens opprinnelige forslag er losing opplistet som en av havnetjenestene som er omfattet av forordningens regler, art. 1 nr. 2 (g). Det ligger en avgrensning i at forordningen kun gjelder tjenester som ytes "inside the port area" eller "on the waterway access to and from the ports". I fortalen til forordningen sies eksplisitt at losing "in the deep sea" ikke er omfattet av forordningen. Dette forslaget var ikke tilpasset norske forhold. I Norge er det ingen havner som yter lostjenester. Lostjenesten er derimot organisert som en felles statlig tjeneste med avgiftssatser som er felles for hele landet. Lostjenesten er ikke knyttet opp mot administrasjonen eller organiseringen av de enkelte havnene og kan ikke anses som en havnetjeneste.

Losing i Norge består i stor grad av kystseilas i tillegg til losing inn/ut havn. Det skillet forordningen oppstiller mellom "waterway access to and from ports" og losing "in the deep seas" vil være krevende å definere for norske forhold. På grunn av fjordene som preger store deler av kysten starter losseilasene ofte ved innløpet til en fjord, ikke ved leden inn til kai/havn. Videre har vi et stort innslag av kyst/fjordseilas mellom norske havner. Forordningens definisjoner gir liten veiledning i hvor skillet i praksis skal gå.

I utkast til innstilling av 11. november 2013 fra Parlamentets transportkomité ble det foreslått å unnta lostjenesten fra kapittelet om fri adgang til å tilby havnetjenester. Begrunnelsen for dette var at tjenesten har svært stor betydning for sjøsikkerheten. FNs sjøfartsorganisasjon, IMO, understreker i resolusjon A. 960 betydningen lostjenesten har når det gjelder sjøsikkerhet og beskyttelse av det marine miljøet. Det vises videre til at IMO ikke har som intensjon å befatte seg med nasjonale regler om sertifisering og godkjenning av loser, og derfor bør disse forholdene heller ikke reguleres i EU. Rådet vedtok generell innstilling i oktober 2014. Virkeområdet for forordningen ble endret slik at enkelte tjenester kan holdes utenfor konkurranseutsetting, herunder losing og mudring. 

Havne- og farvannsloven – havneinfrastrukturavgifter m.v.
I havne- og farvannsloven (hfl) legges prinsippet om alminnelig prising til grunn ved prising av havnetjenester. Prisingen skal være åpen og gjennomsiktig. Det vises til havne-og farvannsloven § 42 fjerde ledd som inneholder hjemmel for at departementet i forskrift kan fastsette at den som tilbyr havne- og transporttjenester skal utarbeide en oversikt over gjeldende priser og andre opplysninger som kan være av betydning for den som bruker eller oppholder seg i havn (FOR-2010-12-20- 1961). Prinsippet i forordningen om at havnene selv kan fastsette infrastrukturavgifter i samsvar med egne forretnings- og investeringsstrategier og gjennomsiktighet følger dermed allerede av havne-og farvannsloven.

Arbeidstakernes rettigheter
Det presiseres i forordningen at den ikke berører anvendelse av sosiale og arbeidsrettslige regler i medlemslandene. Forslaget innebærer dermed ikke konkrete tiltak som vil myke opp havnearbeidermonopolet, men det skal inviteres til en sosial dialog som har som formål å finne løsninger på slike konflikter i havnene.

Rettslige konsekvenser
Forordningen kan implementeres i forskrift med hjemmel i havne- og farvannsloven. Hovedtrekkene i forordningen følger allerede for øvrig av gjeldende rett.

Administrative og økonomiske konsekvenser
Utkast til forordning er i stor grad samsvar med prinsipper som legges til grunn i norsk rett. Forordningen kan medføre noe mer administrasjon for havnene, særlig når det gjelder tjenesteleverandører. Utover dette ventes det ikke at forordningen vil medføre særlige økninger administrative eller økonomiske konsekvenser for havnene eller myndighetene.

Høring 
EU-kommisjonens opprinnelige forslag til ny forordning om havner ble sendt på en begrenset høring 3. juli 2013, med frist 25. august 2013.

Norsk Havneforening bemerker at forslaget ikke vil innebære store endringer for norske havner. Norske havner er markedsorientert og er underlagt et regelverk som fremmer åpenhet, konkurranse og objektivitet, både gjennom havne- og farvannsloven og konkurranselovgivningen. Norsk Havneforening påpeker også at muligheten for statsstøttetilskudd for å styrke infrastrukturen i havner bør utformes i tråd med Nasjonal transportplan. Norsk Havneforening er positive til utviklingen med forslag til forenkling av administrative systemer. Norsk Havneforening foreslår Konkurransetilsynet som tilsynsmyndighet iht. artikkel 17.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap viser til at flere havner trolig på sikt vil tilby bunkring av flytende naturgass (LNG) til skip. Regelverk omkring bunkring av LNG på skip er under utvikling, både internasjonalt og i Norge.

KS Bedrift Havn peker på at investeringsprogrammet i EU ikke omfatter norske havner, og etterlyser derfor norske, statlige investeringsbidrag til infrastruktur for å styrke havnenes konkurranseevne. Videre påpeker KS Bedrift Havn at havne- og farvannsloven i stor grad omfatter regler for åpenhet og har retningslinjer for forholdet mellom havnens rolle som offentlig forvalter av regelverk og forretningsmessig drift. KS Bedrift Havn er skuffet over at forordningen ikke foreslår konkrete tiltak rettet mot havnearbeidermonopolet. KS Bedrift Havn er positive til at Narvik havn og Oslo havn er foreslått som havner i kjernenettverket, og KS Bedrift Havn støtter forslaget om å inkludere norske stamnetthavner i det omfattende nettverket. KS Bedrift Havn er imot å etablere et nytt tilsynsorgan jf. artikkel 17, og mener Kystverket bør ha denne rollen.

Norges Rederiforbund stiller seg positivt til grunnprinsippene i havneforordningen om åpenhet og like konkurransevilkår, men er samtidig skuffet over at arbeidstakerrelaterte spørsmål utelukkes fra forslaget.

Norsk Losforbund mener at lostjenestene ikke bør omfattes av forslaget til havneforordning. Det blir i høringsuttalelsen vist til at konkurranseutsetting av lostjenesten kan føre til høyere kostnader og lavere sjøsikkerhet. Det blir også trukket frem at det i innledende betraktning 18 i forslaget blir åpnet for at den kompetente myndigheten selv kan velge å utføre havnetjenester. Norsk Losforbund oppfatter dette som at Staten v/Kystverket kan fortsette å drive lostjenester alene.

Daværende Nærings- og handelsdepartement var positive til økt grad av transparens og medvirkning for havnens operatører og havnens brukere. Forordningen vil trolig bidra til at tjenestetilbudet og avgiftsnivået tilpasses transportbehovet, samt forenkling for skipsfarten og harmonisert havneregime i EU/EØS.

Kystverket kommenterer at forordningens tekst om lostjenester ikke passer til norske forhold. I Norge er det ingen havner som yter lostjenester, og lostjenesten er organisert som en felles, statlig tjeneste. Kystverket mener at forordningen bør innta et generelt unntak for lostjenester som er organisert som en statlig tjeneste. Forordningens artikkel 6 nr. 4 synes å innebære at havnens forvaltningsorgan ikke skal ha adgang til å beslutte at det bare er havnen selv som skal levere en gitt havnetjeneste. Dette vil innebære en endring for norske havner jf. havne- og farvannsloven.

Vurdering
Norske myndigheter er positive til at det foreslåtte regelverket har som formål å bidra til velfungerende og effektive havner og å legge til rette for investeringer i havnene. Mer effektive og lønnsomme havner vil kunne bidra til å styrke sjøtransporten, herunder nærskipsfarten.

Lostjenesten er nå unntatt fra kapittelet om adgang til å tilby havnetjenester i tråd med det som har vært norsk posisjon, se nærmere beskrivelse av den norske lostjenesten over.

Status
Utkast til innstilling fra Europarlamentets transportkomité ble fremlagt 11. november 2013. Avstemning om forslaget skulle vært avholdt den 18. mars 2014, men ble ikke gjennomført. Det var ikke mulig å finne grunnlag for et kompromiss mellom partigruppene blant de rundt 550 endringsforslagene som ble framsatt. Det ble dermed ingen avstemning i parlamentet før nyvalget i mai 2014. En rekke søreuropeiske medlemsstater har vært svært negative til forslaget. Flere søreuropeiske medlemsstater har også avgitt såkalte grunngitte uttalelser om at forslaget strider mot subsidaritetsprinsippet. De stater som klart har stilt seg positive til forslaget er Finland, Sverige, Danmark og Nederland.

Rådet vedtok generell innstilling 8. oktober 2014. Virkeområdet for forordningen ble endret slik at enkelte tjenester kan holdes utenfor konkurranseutsetting, herunder losing og mudring. Alle tjenester skal imidlertid fortsatt være underlagt reglene for finansiell transparens. I mars 2016 vedtok Parlamentet sin plenumsinnstilling ved førstegangsbehandling. Parlamentet ønsket en rekke endringer i forhold til kommisjonens forslag. Markedsadgang ønskes nedbetont og det ønskes kriterier for bruk av vederlag og uavhengig tilsyn. Parlamentet ønsket som Rådet at flere tjenester skal holdes utenfor konkurranseutsetting herunder losing og mudring. Første trilogiforhandlinger er gjennomført. Coreper godkjente avtalen med Parlamentet 29. juni 2016. Det har vært diskusjoner knyttet til fortalens omtale av statsstøtte. Parlamentet fikk gjennomslag for å ta inn et punkt 22 c som angir at Kommisjonen skal identifisere hvilken type infrastruktur som ikke faller inn under virkeområde for statsstøtte tatt i betrakting deres ikke økonomiske natur.

Eropaparlamentet og Rådet vedtok formelt forordningen 15. februar 2017.