Kvotehandelsdirektivet (endring): EUs kvotehandelsystem for klimagasser etter 2020

Tittel

Forslag til europaparlaments- og rådsdirektiv om endring av direktiv 2003/87/EF for å fremme kostnadseffektive utslippsreduksjoner og investeringer i lavutslippsløsninger

Proposal for Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC to enhance cost-effective emission reductions and lowcarbon investments

Siste nytt

Foreløpig holdning vedtatt av Rådet 28.2.2017

Europaparlamentet vedtok 15. februar en foreløpig posisjon til forslaget om videreføring av EUs kvote­handels­system (ETS) etter 2020. Rådet fulgte 28. februar opp med sin foreløpige holdning. Uformelle forhandlinger mellom de to institusjonene kan dermed starte med sikte på et kompromiss. Gjennom EØS-avtalen er Norge inkludert i kvotesystemet.

Nærmere omtale

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert12.5.2016)

Sammendrag av innhold
Forslaget gjelder rettsakten for fjerde periode (2021- 2030) i EUs kvotesystem, som skal erstatte tredje periode som varer frem til 2020. Forslaget videreutvikler reglene for det eksisterende kvotesystemet som følger av kvotehandelsdirektivet (direktiv 2003/87/EF). Forslaget innebærer ingen store endringer i strukturen i systemet, og omfanget av systemet (kvotepliktige sektorer og gasser) forblir det samme.

Hovedhensikten med revideringen av kvotedirektivet er å ta inn de politiske rammene for klima- og energipolitikken som ble vedtatt i Det europeiske råd den 24. oktober 2014. Enkelte nøkkelelementer for fase 4 kan derfor allerede anses vedtatt gjennom føringer fra disse rådskonklusjonene. Det tilligger imidlertid Kommisjonen å foreslå konkret regelverk for kvotesystemets fjerde fase, som starter 1. januar 2021, innenfor de føringene som er gitt av Rådet.

Etter enighet i forhandlinger mellom Europaparlamentet og Det europeiske råd ble det formelt vedtatt en markedsstabiliseringsmekanisme den 18. september 2015. Dette er en kvotereserve som tar kvoter midlertidig ut av systemet, og som dermed bidrar til å redusere overskuddet av kvoter som har bygd seg opp etter finanskrisen. Se eget EØS-notat om markedsstabiliseringsmekanismen.

Foruten å ta inn de politiske rammene fra vedtaket fra Det europeiske råd dreier forslaget til endringer i kvotedirektivet seg i stor grad om fordelingen av den samlede kvotemengden mellom bedrifter, sektorer og land innad i EU, samt klargjøring av lovverket for fase 4.

Nedenfor vises det til de viktigste elementene i forslaget, med fokus på endringer fra det direktivet som gjelder for perioden 2013-2020. For mer informasjon om grunnleggende trekk ved kvotesystemet, vises til tidligere EØS-notater om direktivet for handel med kvoter for klimagassutslipp i EU (2003/87/EF og 2009/29/EF).

Den lineære reduksjonsfaktoren
Ordningen med en årlig nedtrapping av den samlede kvotemengden som begynte fra og med 2013, fortsetter også etter 2020. Den årlige nedtrappingen av kvotetaket vil imidlertid øke fra 1,74 prosent til 2,2 prosent fra og med 2021. Kvotemengden blir dermed 48 millioner tonn lavere hvert år. Nedtrappingen bidrar til at kvotemengden for 2030 vil være 43 prosent lavere enn 2005-utslippene fra de kvotepliktige sektorene. Med den nye reduksjonsfaktoren på 2,2 prosent vil kvotemengden i 2030 vil være ca 100 millioner tonn lavere enn det som ville ha vært tilfellet dersom man hadde beholdt den tidligere reduksjonsfaktoren på 1,74 prosent.

Markedsstabiliseringsmekanismen
Mekanismen skal bidra til å redusere det tilgjengelige overskuddet av kvoter som har bygget seg opp i kvotesystemet. Fra 2019 vil mekanismen årlig ta ut deler av overskuddet og plassere det i en reserve frem til overskuddet er under 833 millioner kvoter. Denne mekanismen inngår ikke i direktivforslaget, men det henvises til den i flere av forslagene til endring i direktivet.

Kvoteperiodens lengde
Fjerde kvoteperiode skal forlenges til 10 år (2021-2030). Dette er en økning på 2 år fra inneværende kvoteperiode (2013-2020), fem år fra andre kvoteperiode (2008- 2012), og 7 år fra første periode (2005-2007).

Forholdet mellom vederlagsfri tildeling og auksjonering av kvoter

Forslaget legger til grunn at hovedandelen av kvotene skal selges (auksjoneres). Det foreslås at 57% av den samlede kvotemengden auksjoneres i fase 4. Summen av vederlagsfri tildeling kan imidlertid variere noe fra år til år. I ny artikkel 10a(5) innføres en regel som innebærer at de kvotepliktige virksomhetene ikke skal tape på at summen av vederlagsfri tildeling i et gitt år ikke når opp til taket. De kvotene som ikke ble tildelt vederlagsfritt i et gitt år, til tross for at det var muligheter for det, skal tas i betraktning ved beregningen av hvor mange kvoter som kan tildeles vederlagsfritt i påfølgende år.

Vederlagsfri tildeling av kvoter

Kvoteperiodens lengde forlenges til 10 år. Perioden deles imidlertid i to hva gjelder tildeling av vederlagsfrie kvoter (2021-2025 og 2026-2030). Dette åpner for at det kan gjøres justeringer i tildelingen for å reflektere den teknologiske utviklingen og andre endringer blant de kvotepliktige virksomhetene.

Som for kvoteperioden 2013-2020 er de kvotepliktige virksomhetene delt inn i tre ulike kategorier, som avgjør hvordan og hvor mange kvoter de skal få tildelt vederlagsfritt:

Den første kategorien dekker virksomheter i energisektoren og anlegg for CO2-håndtering. Disse aktivitetene får ingen kvoter tildelt vederlagsfritt, jf. artikkel 10a nr. 3, med enkelte unntak for enkelte land basert på blant annet graden av fossilt brennstoff i elektrisitetsproduksjonen og BNP per innbygger. Dette unntaket er ikke aktuelt for Norge. Det skal fortsatt tildeles vederlagsfrie kvoter til elektrisitetsprodusenter i den grad de leverer høyeffektiv kraftvarme iht. direktiv 2004/8/EF, jf. artikkel 10a nr. 4.

Den andre kategorien omfatter selskap i alle andre sektorer som ikke regnes som konkurranseutsatt med stor risiko for karbonlekkasje. Disse selskapene vil fra 2021 få tildelt vederlagsfrie kvoter tilsvarende 30 prosent av tildelingsgrunnlaget (utslippsstandard/benchmark) som er fastsatt for den aktuelle aktiviteten.

Den tredje kategorien omfatter virksomheter i sektorer som etter fastlagte regler blir bestemt å være spesielt utsatt for risiko for karbonlekkasje. Virksomhetene i denne kategorien vil få tildelt kvoter vederlagsfritt tilsvarende 100 prosent av tildelingsgrunnlaget (utslippsstandard/benchmark) som er fastsatt for den aktuelle aktiviteten. Karbonlekkasje innebærer at globale utslipp øker som følge av at produksjon flyttes til land utenfor kvotesystemet fordi utslippskostnaden til den enkelte virksomhet blir for høy som følge av kvotesystemet.

Metoden for å bestemme hvorvidt en sektor er karbonlekkasjeutsatt eller ikke, er revidert fra fase 3. Den reviderte metoden er basert på to kombinerte kriterier: utslippsintensitet og handelsintensitet. Det er ikke lagt fram noen offisiell liste over sektorene som vil bli ansett som karbonlekkasjeutsatt da denne skal legges fram i 2019 basert på nye data, men den foreslåtte endringen anslås å ville redusere antall karbonlekkasjeutsatte sektorer fra om lag 150 til om lag 50. Andelen av industriutslippene i systemet som anses utsatt for karbonlekkasje reduseres imidlertid bare fra 97 prosent til 94 prosent.

Forslaget fastsetter at utslippsstandardene for produkter, som bestemmer tildelingen til en stor andel av industrien, oppdateres for å gjenspeile de teknologiske fremskrittene i relevante sektorer. Det legges til grunn en fast, årlig forbedring i utslippsintensitet på 1 prosent per år, noe som innebærer en tilsvarende nedjustering i den vederlagsfrie tildelingen til den enkelte virksomhet. Det foreslås også alternative, faste nedjusteringstakter, én på 0,5 prosent forbedring i utslippsintensitet per år (for de virksomhetene som har årlig forbedring på under 0,5 prosent per år) og én nedjusteringstakt på 1,5 prosent forbedring i utslippsintensitet per år (for de virksomhetene som har årlig forbedring på over 1,5 prosent forbedring per år).

Det er ikke lagt opp til å endre antallet utslippsstandarder for produkter fra dagens 54 utslippsstandarder (52 produktstandarder, samt utslippsstandard for varme og for brensel).

Tildelingen vil i større grad forsøke å være på linje med virksomhetens faktiske produksjonsnivå. Med dette mål for øye vil tildelingen regelmessig oppdateres.

Karbonpriskompensasjon
Forslaget legger opp til at medlemslandene bør, men ikke må, gi kompensasjon for indirekte kvotepris som følger av påslag i elektrisitetsprisen. Kompensasjonen må være i overensstemmelse med reglene for statsstøtte. Dette er en justering fra inneværende periode, hvor det kun åpnes for at medlemsstatene kan gi kompensasjon.

Kvotereserve til nye virksomheter
Tildeling til nye virksomheter og ved produksjonsøkninger i eksisterende virksomheter vil kunne bli utdelt fra en øremerket reserve. Denne reserven vil i første omgang tilsvare 250 millioner kvoter, men vil bli etterfylt med kvoter som følge av tilbaketrekking av kvoter fra nedleggelser eller produksjonsreduksjoner fra anlegg i perioden etter 2021. Kvoter som ikke tildeles vederlagsfritt til virksomheter frem til 2020, og som ikke overføres markedsstabiliseringsmekanismen, vil også inngå i denne reserven. Til sammen antas reserven å bli på om lag 400 mill kvoter. I perioden 2013-2020 måtte virksomheten dokumentere en kapasitetsutvidelse for å få økt tildeling; fra 2021 foreslår Kommisjonen at tildelingen også skal kunne økes for å reflektere økt utnyttelse av eksisterende kapasitet.

Virksomheter med små utslipp
Det gis fortsatt mulighet til å utelukke virksomheter med små utslipp fra kvotesystemet (opt-out). Dette på grunnlag av at disse virksomhetene har forholdsmessig høy administrativ kostnad knyttet til sin deltakelse i kvotesystemet. Utelukkelse fra systemet forutsetter at virksomheten stilles overfor virkemidler som bidrar til sammenlignbare utslippsreduksjoner som om virksomhetene var inkludert i kvotesystemet.

Innovasjonsstøtte
Den nåværende støtte til innovasjon blir økt ved å sette av 400 millioner kvoter til dette formålet. Ytterligere 50 millioner kvoter, som ikke blir utnyttet i perioden 2013- 2030, og som ellers ville ha blitt plassert i markedsstabiliseringsmekanismen, skal legges til denne mengden. Kvotene auksjoneres og inntektene benyttes til nærmere bestemte formål. I fase 3 er innovasjonsstøtte begrenset til å dekke CO2-håndtering (CCS) og fornybar energi, men vil fra fase 4 også dekke innovasjon til lavutslippsteknologier og -prosesser i industrien.

Moderniseringsfondet
Det skal det etableres et moderniseringsfond som skal støtte investeringer i modernisering av energisystemer og forbedring av energieffektivisering i medlemsland med BNP pr. innbygger på under 60% av EU- gjennomsnittet i 2013. 2% av den samlede mengden kvoter som skal auksjoneres skal settes av til dette fondet. Dette fondet er ikke aktuelt for Norge.

Fordeling av salgsinntekter mellom land
Av den samlede mengden kvoter som skal selges, etter at 2% er avsatt til moderniseringsfondet, skal 90 prosent fordeles til medlemsstatene iht. medlemsstatenes relative andeler av utslippene i 2005, eller gjennomsnittlige utslipp i perioden 2005-2007 dersom dette er høyere. 10 prosent skal som tidligere forbeholdes utvalgte medlemsstater av solidaritetshensyn. Norge får anledning til å auksjonere om lag 0,75 prosent av kvotene som er satt av til auksjonering.

Bruk av inntekter fra salg
Minst 50 prosent av inntektene oppfordres brukt til å redusere utslipp, forskning, fremme fornybar energi, CO2-håndtering, fond for energieffektivitet, fornybar energi i utviklingsland, avskoging etc. Forslaget legger til tre nye oppfordringer om hva disse midlene kan benyttes til: CO2-priskompensasjon, klimafinansiering og klimatilpasning i sårbare tredjeland, samt omstilling av arbeidskraft i en økonomi med lave utslipp. Landenes bruk av inntektene fra salg skal notifiseres til Kommisjonen.

Kvoter fra de prosjektbaserte mekanismene CDM og JI
Det åpnes ikke for bruk av kvoter fra de prosjektbaserte mekanismene (CDM/JI) i fase 4.

Merknader

Rettslige konsekvenser
Rettsakten endrer direktiv 2003/87/EF som er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett gjennom klimakvoteloven og klimakvoteforskriften. Det forventes derfor at rettsakten vil måtte innlemmes i EØS-avtalen og gjennomføres i norsk rett.

Økonomiske og administrative konsekvenser
Rettsakten gjelder fordeling av klimakvoter over en ti-årsperiode. Kvotene er verdipapirer som kan omsettes i et marked, og representerer store økonomiske verdier. Forslaget har således omfattende økonomiske konsekvenser for de virksomhetene som omfattes av regelverket, og også for staten som vil få inntekter fra auksjonering av klimakvoter. Rettsakten viderefører et eksisterende system som Norge allerede deltar i. Det er relativt små justeringer i systematikken sammenlignet med det som gjelder perioden 2013-2020. Forslaget antas derfor å ville gi begrensede administrative konsekvenser både for myndigheter og virksomhetene som omfattes av regelverket.

Sakkyndige instansers merknader
Rettsakten skal behandles i Spesialutvalget for miljø, der berørte departementer er representert. Spesialutvalget er ikke ferdig med sin vurdering.

Vurdering
Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Status
Kommisjonens forslag ble lagt fram 15. juli 2015 og er til behandling i Rådet/Europaparlamentet.