Opplæring av førere av buss og lastebiler: endringsbestemmelser

Tittel

Forslag til europaparlaments- og rådsdirektiv om endring av direktiv 2003/59/EU om grunnleggende kvalifikasjonskrav og etterutdanningskrav for førere av visse kjøretøy som benyttes til godstransport eller personbefordring på vei, og av direktiv 2006/126/EF om førerkort

Proposal for Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/59/EC on the initial qualification and periodic training of drivers of certain road vehicles for the carriage of goods or passengers and Directive 2006/126/EC on driving licences

Siste nytt

Foreløpig holdning vedtatt av Rådet 8.6.2017

Kommisjonen la 1. februar 2017 fram forslag til endringer av regelverket for opplæring av buss- og lastebilsjåfører. Kjøreskolene bør legge større vekt på trafikksikkerhet, som for eksempel gjenkjenning av farer og beskyttelse av sårbare trafikanter, men også på energieffektiv kjøring. For å sikre like konkurrensevilkår i hele EU foreslår Kommisjonen også EU-standarder for grunnleggende kvalifikasjons- og etterutdanningskrav for førere av visse kjøretøyer som benyttes til godstransport eller personbefordring. Det er nå opp til Europaparlamentet og Rådet å ta stilling til endringsforslagene.

Nærmere omtale

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 10.5.2017)

Sammendrag av innhold
Europakommisjonen fremmet 1. februar 2017 et forslag til endring av direktiv 2003/59/EF om grunnleggende kvalifikasjonskrav og etterutdanningskrav for førere av visse kjøretøy som benyttes til godstransport eller persontransport på vei (yrkessjåførdirektivet), og av direktiv 2006/126/EF om førerkort (førerkortdirektivet). Yrkessjåførdirektivet innførte krav om obligatorisk yrkesutdanning for å heve kompetansen hos yrkessjåfører for tunge kjøretøy i hele Europa for å bedre trafikksikkerheten og bidra til mer rettferdig konkurranse i hele EU/EØS. Medlemsstatene har betydelig fleksibilitet for hvordan man gjennomfører direktivet f.eks. når det gjelder konkret innhold av opplæringen, de administrative kravene og strukturen i opplæringen. Formålet med endringsdirektivet er å rette opp visse uklarheter og mangler som ble avdekket i en evaluering av direktivet fra 2014.

Kommisjonen gjennomførte en evaluering av direktivet i 2014. I evalueringen ble det konkludert at yrkessjåførdirektivet ble gjennomført uten store problemer. Direktivet har forbedret arbeidskraftmobilitet og bidratt til den frie bevegelse av yrkessjåfører. I evalueringen ble det også bekreftet at direktivet har bidratt til sitt primær formål å bedre trafikksikkerheten. Imidlertid ble det bekreftet visse mangler som var til hinder for effektiviteten og sammenheng i de rettslige rammer, og som undergravde yrkessjåførdirektivets opprinnelige mål. De viktigste mangler var:

1. yrkessjåfører hadde vanskeligheter med å få godkjent utdannelse i en annen medlemsstat.

2. innholdet av utdannelsen var kun delvis relevant for sjåførenes behov

3. vanskeligheter med og juridisk usikkerhet i fortolkningen av unntaksbestemmelser

4. uoverensstemmelser mellom aldersgrense i yrkessjåførdirektivet og førerkortdirektivet.

5. Uklarhet ift. muligheten for å kombinere yrkessjåføropplæring med annen opplæring iht. EU-lovgivningen (dvs. farlig gods, busspassasjers rettighet og dyrevelferd) og uklarhet ift. bruk av IKT i opplæringen (f.eks. e-læring/kombinert læring)

Det fremlagte forslaget fokuserer på å håndtere disse identifiserte manglene. Flere av unntaksbestemmelsene foreslås presisert, og det foreslås en ny unntaksbestemmelse for fører av kjøretøy tilhørende landbruk-, gartneri-, skogbruk-, oppdrett- og fiskerivirksomhet, avgrenset til transport av egne varer. Det foreslås at medlemstatene skal være i stand til å utstede yrkessjåførbevis til alle yrkessjåfører som fullfører etterutdanning i den aktuelle medlemsstat. Det er også en oppdatering av innholdet av grunn og etterutdanningen. Videre foreslås en klar bestemmelsene om at minstealderen etter yrkessjåførdirektivet er et unntak fra de alminnelige alderskravene etter førerkortdirektivet.

Merknader
Forslaget til endringsdirektiv er hjemlet i TFEU Artikkel 91(1)(c). Dette er tilsvarende som grunndirektivet 2003/59/EF.

Direktiv 2003/59/EF er gjennomført i Norge i all hovedsak gjennom forskrift av 16. oktober 2008 nr. 362 om grunnutdanning og etterutdanning for yrkessjåfører (yrkessjåførforskriften) med tilhørende læreplan.

Rettslige konsekvenser
Mange av de foreslåtte endringene er allerede ivaretatt i norsk regelverk. Dette gjelder blant annet minstealder og utstedelse av yrkessjåførbevis, og hoveddelen av unntakene.

Endring av yrkessjåførdirektivet 2003/59/EF i samsvar med det fremsatte forslaget vil medføre behov for visse endringer av forskrift av 16. oktober 2008 nr. 362 om grunnutdanning og etterutdanning for yrkessjåfører (yrkessjåførforskriften) og eventuelt forskrift av 1. oktober 2004 nr. 1339 om trafikkopplæring og førerprøve m.m. (trafikkopplæringsforskriften) og forskrift av 19. januar 2004 nr. 298 om førerkort m.m. (førerkortforskriften). Dette gjelder særlig enkelte justeringer i innholdet av opplæringen og klargjøring av unntakene. De nødvendige forskriftsendringene anses ikke å gripe vesentlig inn i norsk handlefrihet.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Utover de nødvendige forskriftsendringer antas forslaget å ha begrensede økonomiske og administrative konsekvenser. Dette fordi Norge allerede utsteder bevis for yrkessjåførkompetanse til alle yrkessjåfører, herunder utenlandske sjåfører som gjennomfører yrkessjåførutdanning i Norge. Videre har Norge minstealderbestemmelser i tråd med direktivforslaget. Klargjøring av unntakene antas ikke å medføre særlige konsekvenesr samlet sett, men enkeltaktører kan berøres og for disse vil det få betydning om transporten omfattes av reglene eller ikke. Det vil også medføre visse konsekvenser for opplæringstilbydere, førere og myndigheter ved justeringer av opplæringen. De økonomiske og administrative konsekvenser vil håndeteres innenfor eksisterende budsjettrammer.

Sakkyndige instansers merknader
Forslag til endring av yrkessjåførdirektivet ble sendt på høring 3. februar 2017 til aktuelle høringsinstansene i Norge. Det har ikke kommet inn synspunkter eller kommentarer til forslaget fra høringsinstansene.

Forslaget anses EØS-relevant og akseptabelt. Det vises i den sammengen både til at det er et endringsdirektiv til et direktiv som allerede er tatt inn i EØS-avtalen og at det bidrar til klargjøring og mer ensartet praksis i EØS, samtidig som det forventes begrenset betydning i Norge.

Vurdering
En nærmere vurdering av de enkelte forslagene:

1. Endringer i unntakene

Det foreslås klargjøring av noen av unntakene, innføring et nytt unntak samt en viss harmonisering med kjøre- og hviletidsunntakene.

Forslaget til endring av artikkel 2, bokstav b presiserer at kjøretøyet ikke kan benyttes til andre formål enn det formål som er angitt i unntaket. Det betyr for eksempel at en brannbil som benyttes som en attraksjon på en festival eller marked, vil ikke omfattes av unntaket, og sjåføren må ha yrkessjåførkompetansebevis. Presiseringen sikrer sammenheng med det tilsvarende unntaket i artikkel 3, litra c, i forordninger om kjøre- og hviletid (561/2006). Dette er en presisering som i realiteten ikke antas å ha nevneverdig betydning for målgruppen.

Forslaget til endring av artikkel 2, bokstav d presiserer at kjøretøyer, når de benyttes til «ikke-kommersiell» transport av humanitær bistand, også er omfattet av unntaket, såfremt kjøretøyene benyttes i forbindelse med katastrofer eller under redningsoperasjoner, og sikrer sammenheng med tilsvarende unntak etter Artikkel 3(d) i forodningen om kjøre- og hviletid (561/2006). Humanitær hjelp har anses som ikke-kommerisell transport, og endringen har liten betydning for norsk forståelse.

Forslaget til endring i artikkel 2, bokstav e presiserer to ting: Den første at kjøretøyene ikke kun benyttes til kjøretimer, men også til prøver. Den andre, at unntaket omfatter kjøring under opplæring. Den kan ikke kombineres med kommersiell transport. Dette stemmer overens med lignende unntaksbestemmelser i henhold til artikkel 3, litra d, og artikkel 13, stk. 1 litra g, i forordning nr. 561/2006. Dette er samme innhold som Norge allerede har i yrkessjåførforskriften § 1 d og med at vi har valgt opplæringsmodellen, ikke prøvemodellen, antas denne presiseringen å ha liten betydning i Norge. Øvingskjøring med ledsager anses omfattet av unntaket, noe som sikrer at transport av gods mot vederlag ikke utføres av ufaglærte førere.

Forslaget til endring i artikkel 2, bokstav f presiserer at unntaket for ikke-kommersiell transport ikke nødvendigvis skal være til sjåførens «personlige bruk» f.eks. ikke-kommersiell transport for velgjørende eller allmennyttige organisasjoner. Dette stemmer overens med lignende unntaket iht. artikkel 3, litra h, og artikkel 13, litra i, i forordning nr. 561/2006. Denne presiseringen anses av mindre betydning for norsk forståelse av bestemmelsene hvor direktivet er gjennomført ved bruk av begrepet "mot vederlag", vurdert som konkret og situasjonsbestemt kjøring.

Forslaget til endring i artikkel 2, bokstav g tilføyer ordet «maskiner» for å presisere, at dersom sjåføren transporterer maskiner, som skal benyttes under utøvelse av sitt yrket, er sjåføren omfattet av unntaket. Dette stemmer overens med lignende unntak iht. artikkel 3, litra aa, i forordning nr. 561/2006. Norge har innfortolket maskiner i dette unntaket. Av eksempler kan nevnes beltegraver som i Norge anses som utstyr man må ha for å grave. Tilsvarende er det med bormaskiner til grunnundersøkelser/fjellboring, disse er også ansett som utstyr føreren må ha for å gjøre sine grunnundersøkelser, eller fjellboringer. Det legges i Norsk praksis til grunn en nærhet i tid i forhold til bestemmelsen, man kan ikke transporterer gravemaskinen en dag, for så neste dag gjøre arbeidet, da vurderes transporten som en regulær transport.

Forslaget til artikkel 2, bokstav h er en ny unntaksbestemmelse for førere av kjøretøy tilhørende landbruk-, gartneri-, skogbruk-, og oppdrett- og fiskerivirksomhet ved transport av egne varer. Dette stemmer overens med lignende unntak etter artikkel 13, stk. 1, litra b i forordning nr. 561/2006. Unntaket er utformet slik at det omfatter transport som er et ledd i deres egen næringsvirksomhet, forutsatt at kjøringen ikke er personens hovedaktivitet.

Reglenes rekkevidde for gartnerivirksomhet har tidligere vært diskutert i Norge, herunder uensartet praksis mellom landene. Dette forslaget vil klargjøre at slik virksomhet er unntatt, innenfor de foreslåtte rammer. Dette antas å gi mer ensartet praksis blant medlemslandene for slik virksomhet.

Et eksempel som kan vanskeliggjøre vurderingen av unntaket, kan være transport over lange avstander, for eksempel transport av fòr mellom østlandsområdet til Vestlandet eller Nord-Norge. Det er kommet forslag på at unntaket begrenses til å omfatte næringsvirksomhet innenfor en radius av inntil 100 km fra det stedet foretaket er hjemmehørende. Dette vil i noen tilfelle kunne forenkle håndhevingen, men vil samtidig kunne innebære en tilfeldig grense for næringsdrivende som innimellom transporterer sine egne varer utover 100 kilometer.

2. Minstealder og den norske lærlingordningen

Det foreslås nytt nummer sju til artikkel 4 i førerkortdirektivet (2006/126/EC) for å klargjøre at minstealderen etter 2003/59 er et unntak fra de alminnelige alderskravene i førerkortdirektivet. Norge har, i likhet med andre land forstått det eksisterende direktivet på denne måten, og dette er ivaretatt i førerkortforskriften § 3-1 andre ledd som fastslår at minstealderen for utstedelse av førerkort i klassene C, CE, D, DE, D1 og D1E kan være lavere for person som har påbegynt eller fullført godkjent opplæring etter yrkessjåførforskriften.

En viktig aktør i Norge er yrkessjåførutdanning i videregående skole, med læreperiode, som avsluttes med fagprøve, og som yrkessjåføreksamen er en del av. I dagens ordning benyttes tillatelse gitt av Statens vegvesen Region øst som dokumentasjon av lærekontrakt, og det er få eller ingen avhoppere og yrkessjåførutdanningen fordeles over hele utdanningsløpet, over fire år. Det er Utdanningsdirektoratet som er administrativt ansvarlig for lærlingeordningen, og Fylkeskommunene som utøvende ledd. Statens vegvesen har ansvar for forskriftene for yrkesjåførutdanningen, og som nevnt holder kontroll på lærlingens tillatelser

Det er en viss usikkerhet om den foreslåtte endringen kan ha konsekvenser for den norske læringeordningen. Isolert sett kan den foreslåtte ordlyden til endring av førerkortdirektivet artikkel 4 nytt syvende ledd tyde på at det kun gjelder for personer som har ervervet yrkessjåførbevis. Dette vil i tilfelle være utfordrende for dagens praksis der person i lærlingetiden får utstedt førerkort, men ikke får yrkessjåførbevis før fullført læretid. Sett i sammenheng med formuleringen i yrkessjåførdirektivet § 5(2) og 5(3) som det vises til i endringen av førerkortdirektivet og de videre henvisninger til yrkessjåførdirektivet artikkel 6(1) som igjen viser til artikkel 3(1) og at det heller ikke er holdepunkter for at formålet med endringen har vært å innskrenke adgangen til bruk av lærlingeordninger, vurderer Samferdselsdepartementet at det er adgang til benytte de lavere aldergrenser også for sjåfører som omfattes av unntaket i artikkel 3(1) og at den norske lærlingeordningen dermed ikke berøres av de foreslåtte endringene. Samferdselsdepartementet vil følge dette særskilt i den videre behandlingen av forslaget.

For kandidater utenfor skolesystemet, som ønsker å benytte de lavere aldersgrensene, vil ikke de foreslåtte endringene by på noen utfordringer. De går som regel et paralellt løp, med føreropplæring og yrkessjåførutdanning samtidig. I dag får de anledning til å avlegge førerprøve på tyngre klasser, såfremt de har påbegynt sin yrkesjåførutdanning. For disse vil det ikke være noen grunn til å utstede førerkort før yrkessjåføreksamen er bestått, da det ikke er noen førerettigheter de kan benytte seg av før de oppnår førerkortforskriftens alder eller oppnår yrkessjåførbevis.

3. Presisering av innholdet i opplæringen

Presiseringer av innholdet i utdanningen vil øke fokus på trafikksikkerhet, økonomisk kjøring, klargjøre ift. utvidelse av innholdet i utdanningen f.eks. transport av farlig gods, busspassasjerers rettigheter og transport av levende dyr. Etterutdanning skal også omfatte minst ett emne omhandlende trafikksikkerhet samt at ett og samme emne ikke blir gjentatt i samme opplæring. Det er også fastsatt at utdanningen skal være relevant for yrkessjåførens arbeid, noe vi i Norge har lagt stor vekt på i dagens organisering av etterutdanning.

Det er foreslått å endre vedlegg 1 i yrkessjåførdirektivet for:

-Bedre kjennskap til kjøretøyets teknologiske og tekniske egenskaper og styrke fokus på økonomisk kjøring. Yrkessjåførforskriften § 44 Kjøretøyteknisk og optimal bruk av tunge kjøretøy omhandler temaer om kjøretøyteknologi og tekniske egenskaper og dekker dette emnet. I bokstav a skal eleven kjenne til forskjellige motoralternativer, drivstofftyper, kraftoverføringsprinsipper mellom motor og hjul, hvordan disse er konstruert og virker og kjenne til forholdsregler ved bruk, som skal resultere i en sikker og optimal kjøring. Optimal kjøring er nær,ere beskrevet i kommentarene til læreplanen. Dette punktet anses ivaretatt i dagens forskrift.

- Øke fokus på trafikksikkerhet. Etter yrkessjåførforskriften § 44 bokstav a og bokstav f skal eleven (sjåføren) kunne forklare hva riktig kjøreatferd og bevisst valg av transportformer har å si for økonomi og miljø. Videre omhandler § 49 modul 6 sikker atferd på veg. Dette anses i hovedsak å dekke dette kravet, men enkelte ytterligere pressiseringer vurderes.

- Bruk av automatiske transmisjonssystemer for bedre å avspeile den aktuelle situasjon vedrørende kjøretøyets teknologiske og tekniske egenskaper. Yrkessjåførforskriften § 44 kjøretøyteknikk og optimal bruk av tunge kjøretøy omhandler temaer om kjøretøyteknologi og tekniske egenskaper og anses å dekke dette emnet. I bokstav a omhandles motoralternativer, kraftoverføringsprinsipper mellom motor og hjul, dette inkluderer både manuelle og automatiske girsystemer, og hvordan dette er konstruert og virker.

- Klargjøringer ift. utvidelse av innholdet i utdanningen f.eks. transport av farlig gods, busspassasjerers rettigheter og transport av levende dyr. Yrkessjåførforskriften § 42 bokstav b krever at eleven skal kjenne til og finne fram i aktuelle lover og forskrifter og annet regelverk. I læreplanen punkt 1.1 kommer punktene inn under hovedmålet som ett av flere hovedmomenter om tilleggskompetanse slik som kompetanse på transport av farlig gods (ADR), truckfører, kranfører, maskinfører, sikkerhetsopplæring, kjøreseddel for persontransport og spesielt kompetansebevis for transport av levende dyr.Dessuten dekkes litt av temaet ADR i læreplanene for førerkort for lastebil klassene, der ett mål er at elevene skal kjenne til at transport av farlig gods og spesialtransport er underlagt egne regelverk og beskrive hvilken kompetanse som kreves for å transportere farlig gods. Dette anses å dekke de kravene som foreslås.

Det foreslås også en klar adgang for medlemslandene til å la trening som kreves etter annet EU-regelverk telle som en del av yrkessjåføropplæringen. Dette gjelder særlig ADR, busspassasjerrettigheter og dyretransport. Det foreslås ikke endringer i det norske regelverkett for å utnytte denne muligheten når det gjelder ADR-trening da ADR-kompetanse ikke anses som en del av yrkessjåføropplæringen, men er ivaretatt av forskrift om landtransport av farlig gods.Statens vegvesen vil vurdere å innføre busspassasjerrettigheter som eget ”kurs” i forskrift og læreplan.

4. IKT bruk i utdanningen

Forslaget til endring av vedlegg 1 gir medlemsstatene en klarere mulighet til å bruke IKT-verktøyer i utdanningen, særlig til såkalt e-læring og kombinert læring. Det er i Norge i dag en viss anledning til å benytte fjernundervoisning i grunnutdanningen ved en kombinasjon av fjernundervisning og oppmøte på et lærested, jf yrkessjåførforksriften § 15, § 22 og § 39 i yrkessjåførforskriften. Fjernundervisning kan dekke teoretiske moduler, men ikke praksisrelatert undervisning. Det er i dag ikke anledning til fjernundervisining i etterutdanningen. Det legges ikke opp til endringer i den nasjonale tilnærmingen til bruk av fjernundervisning.

5. Utstedelse av yrkessjåførbevis dersom kode 95 ikke kan utstedes på førerkortet

For å sikre gjensidig annerkjennelse av yrkessjåførkompetanse foreslås krav om utstedelse av yrkessjåførbevis med kode 95 der koden ikke kan merkes på førerkortet. Dette er særlig aktuelt for sjåfører med førerkort utstedt og bosatt i et EØS-land, men som gjennomfører etterutdanning i et annet EØS land. Dette kravet er allerede ivaretatt i Norge, og forslaget vil ikke medføre særlige konsekvenser i Norge.

Det foreslås også en klargjøring av forpliktelsen til å anerkjenne førerattest utstedt etter Forordning 1072/2009 som bevis for yrkessjåførkompetanse for førere som er ansatt i foretak etablert i tredjeland. Forslaget vil ikke ha særlig betydning for Norge.

6. Krav til vinterkompetanse

Det er ikke foreslått bestemmelser som gir mulighet til å stille særskilte krav til kompetanse til kjøring under vanskelige vær og kjøreforhold. Dette ble spilt inn fra Norge i en tidlig fase av regelverksarbeidet for å håndtere utfordringer med utenlandske sjåfører som ikke har tilstrekkelig kompetanse til kjøring på norske vinterveger og de trafikksikkerhets og fremkommelighetsuitfordringer det medfører. Samferdselsdepartementet vil følge den videre behandlingen av forslaget tett.

Status
Etter at forslaget ble fremlagt 1.februar 2017 har forslaget vært diskutert i rådet. Kommisær Bulc uttalte i møte i EP 3. mai at rådet hadde gått gjennom forslaget på en positiv og konstruktiv måte.

Rapportøren for saken i TRAN-komiteen Lundgren (EFDD, Sverige) forbereder rapport med endringer til kommisjonens forslag, som ventes diskutert på TRAN-komiteens møte i juni og hvorpå det kan foretas endringer i løpet av juni. Det er videre lagt opp til avstemning om rapporten og foreslåtte endringer i komitemøte 12 oktober. Grapini (S&D, Romania), Zlotowski (ECR, Polen) og Dalunde (Grønneeens/EFA, Sweden) er oppnevnt som skyggerapportører.

I et faktanotat fra 8 mars 2017 fra Næringsdepartementet i Sverige fremkommer at Sverige er i hovedsak positiv til endringene og formålet om klare och tydligere regler. En viktig målsetting er "att den praktik som en elev genomför på ett transportföretag under en pågående utbildning, även fortsättningsvis ska vara möjlig att genomföra".

http://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/fakta-pm-om-eu-forsla...

I et grunn- og nærhetsnotat fra 28 februar 2017 er Transport, Bygnings- og Boligministeriet i Danmark generelt positive til forslaget.

http://www.eu.dk/samling/20171/kommissionsforslag/kom(2017)0047/bilag/1/1727828.pdf

Forslaget er under vurdering i EØS/EFTA-statene