PVU-forordningen om personlig verneutstyr

Tittel

Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2016/425 av 9. mars 2016 om personlig verneutstyr og om oppheving av rådsdirektiv 89/686/EØF

Regulation (EU) 2016/425 of the European Parliament and of the Council of 9 March 2016 on personal protective equipment and repealing Council Directive 89/686/EEC

Siste nytt

Europaparlaments- og rådsforordning publisert i EU-tidende 31.3.2016

Nærmere omtale

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 3.6.2016)

Sammendrag av innhold
Europaparlamentet og Rådet vedtok den 9. mars 2016 forordning (EU) 2016/425 om personlig verneutstyr og om opphevelse av direktiv 89/686/EØF.
Direktiv 89/686/EØF inneholder produktregler som ved krav til samsvarsvurdering og CE-merking av produktene sikrer fri flyt av personlig verneutstyr (PVU) samtidig som grunnleggende sikkerhetskrav er med på å sikre et høyt beskyttelsesnivå for brukerne av personlig verneutstyr. Direktiv 89/686/EØF stiller ikke krav til bruken av personlig verneutstyr, men det gjør direktiv 89/656/EØF.

Forordning (EU) 2016/425 har som formål å sikre et bedre beskyttelsesnivå for brukere av PVU, sikre markedsdeltakerne (dvs. produsent, representant, importør og leverandør) like konkurransevilkår på det indre markedet og tilpasse dagens direktiv til «varepakken» og dens bestemmelser om felles rammer for markedsføring av produkter. Varepakken er gjort til norsk rett ved lov 12. april 2013 nr. 13 om det frie varebytte i EØS (EØS-vareloven).

Forordningen inneholder flere definisjoner og tydeligere forpliktelser for markedsdeltakerne, meldermyndighetene, samsvarsvurderingsorganene (tekniske kontrollorganer) og gir Kommisjonen en annen rolle overfor ulike tekniske kontrollorgan (TKO) sammenlignet med direktiv 89/686/EØF. Listen (kategoriseringen) av personlig verneutstyr er endret, og virkeområdet utvides noe ved at noen produkter til privat bruk ikke lenger skal være unntatt.

Nærmere om de aktuelle endringene:

For å sikre et høyere beskyttelsesnivå for brukere av PVU er det vedtatt en mindre utvidelse av virkeområdet til direktiv 89/686/EØF, ved å fjerne unntaket for produkter til privat bruk til beskyttelse mot varme, fuktighet og vann. Begrunnelsen for utvidelsen er at erfaring med gjennomføring og håndheving av PVU-direktivet har vist at disse unntakene ikke lenger er berettiget. Visse bestemmelser er presisert og forenklet bl.a. ved en sammenstilling av risikofaktorer for personlig verneutstyr. Sammenstillingen gir en forenklet og mer oversiktlig måte å klassifisere personlig verneutstyr på, samt etterfølgende kontroll av at det aktuelle verneutstyret er plassert i den korrekte risikokategori sett hen til dets innretning og bruk.

Forordningen innebærer også en mindre skjerpelse av kravene til visse produkter, ved at de endrer risikokategori til kategori III og dermed blir underlagt en grundigere samsvarsvurderingsprosedyre. Dette gjelder PVU til beskyttelse mot for eksempel drukning og kuttskader fra håndholdt motorsag.

De største endringene følger av tilpasning til den såkalte «varepakken», og dens bestemmelser i beslutning 768/2008/EF om en felles ramme for markedsføring av produkter. Gjennom varepakken skal tilliten til varer som omsettes i det indre marked styrkes. Dette skal skje gjennom bedre og felles regelverk, lik håndheving, klarere prosedyrer og administrativt samarbeid mellom EØS-statene. Beslutningen inneholder en rekke sentrale definisjoner og bestemmelser om generelle forpliktelser for markedsdeltakerne, krav til produktets sporbarhet, krav til produsentens samsvarserklæring, krav til CE-merking, krav til utpekende myndigheter og beskrivelse av moduler for vurdering av samsvar mellom produkter og forordningens vesentlige helse- og sikkerhetskrav.

Forordningen innebærer tydeligere og mer omfattende forpliktelser for markedsdeltakerne. Formålet er å fremme et effektivt system for identifisering av markedsdeltakerne.

Produsentene vil, som før, få den samlende forpliktelsen for at produkter som gjøres tilgjengelig på markedet oppfyller sikkerhetskravene. Produsentene må sørge for å utarbeide teknisk dokumentasjon og gjennomføre eller få gjennomført krav til samsvarsvurdering. Produsenten skal utarbeide en EF-samsvarserklæring som angir at gjeldende helse- og sikkerhetskrav er oppfylt samt påføre CE-merking. Den tekniske dokumentasjonen og EF-samsvarserklæring skal oppbevares i minst 10 år etter at det aktuelle PVU er brakt i omsetning. Produktene må videre identifiseres og merkes med produsentens kontaktinformasjon. Produsenten skal sørge for at det med det aktuelle PVU følger en bruksanvisning, på et enkelt forståelig språk. Forordningen legger opp til at medlemstatene kan velge hvilket språk som skal benyttes i brukerinformasjon og merking. Norske myndigheter vil vurdere å videreføre dagens krav om norsk språk. Den foreløpige vurderingen er at hensynet til både arbeidstakere og forbrukere taler for at instruksjoner om bruk og informasjon om eventuelle begrensninger og farer ved bruk fortsatt bør være på norsk.

Importøren kan bare bringe i omsetning produkter som er i samsvar med regelverket. Han skal forsikre seg om at produsenten har gjort en vurdering av at kravene er oppfylt, har utarbeidet teknisk dokumentasjon, har CE-merket produktet og har vedlagt en EF-samsvarserklæring. Importøren skal også merke produktet med kontaktinformasjon og sørge for at det medfølger en bruksanvisning.

Distributørene er ikke direkte ansvarlig for produktets samsvar med regelverket, men skal vise tilstrekkelig aktsomhet når de gjør et PVU tilgjengelig på markedet. Det innebærer at de skal kontrollere at produktet er CE-merket og at det følges av en EF-samsvarserklæring.

For CE-merking viser forordningen til bestemmelsene i forordning (EF) nr. 765/2008 om fastsettelse av krav til akkreditering og markedstilsyn for markedsføring av produkter.

Forordningen inneholder også bestemmelser om utpeking av meldermyndighet som skal ha ansvaret for å opprette og utføre nødvendige fremgangsmåter for vurdering og melding (notifikasjon) av samsvarsvurderingsorganer, og for tilsyn med slike organer. Det kan bestemmes at vurdering og tilsyn (men ikke notifikasjon) skal utføres av et nasjonalt akkrediteringsorgan. Norsk Akkreditering er nasjonalt akkrediteringsorgan i Norge.

Forordningen stiller videre krav til meldte organer (tekniske kontrollorganer), jf. tilsvarende bestemmelser i beslutning 768/2008/EF. Videre gis kommisjonen i artikkel 31myndighet til å undersøke og komme med gjennomføringsrettsakter ("Implementing acts") til nasjonale myndigheter der hvor de utpekte TKOene ikke følger god praksis eller er utpekt på feil grunnlag. Dette er en endring i forhold til det tidligere PPE direktivet, men prinsippet fremkommer allerede av beslutning 768/2008/EF. Denne beslutningen er allerede en del av EØS avtalen og endringen reiser derfor ikke særlige problemstillinger ved implementeringen av forordningen. Endringen vil derimot styrke Kommisjonens mulighet til å undersøke misligheter ved TKOers arbeid. Dette kan bidra til større grad av lik praksis og like konkurransevilkår for markedsaktørene.

Merknader
Forordningen er fremsatt med hjemmel i EU-traktaten artikkel 114. Artikkel 114 gir hjemmel for å vedta rettsakter om det indre markeds opprettelse og funksjon og skal behandles etter den alminnelige lovgivningsprosedyren i EU-traktaten artikkel 294. Rådet treffer avgjørelsen med kvalifisert flertall.

Rettslige konsekvenser

Gjeldende norsk lovgivning og rettslige konsekvenser for Norge:

Dagens produktregler om personlig verneutstyr er nedfelt i forskrift 19. august 1994 nr. 819 om konstruksjon, utforming og produksjon av personlig verneutstyr (PVU). Forskriften gjennomfører direktiv 89/686/EØF i norsk rett. Forskriften er fastsatt med hjemmel i både arbeidsmiljøloven og lov om produktkontroll og stiller krav til personlig verneutstyr som brukes både privat og i yrkesmessig sammenheng. Forskriften håndheves av Arbeidstilsynet når det gjelder arbeid i virksomheter som omfattes av arbeidsmiljøloven og av DSB innenfor produktkontrollovens virkeområde, i den utstrekning forholdet ikke dekkes av arbeidsmiljøloven. Denne forskriften er også gjort gjeldende i petroleumsvirksomheten til havs gjennom en henvisning i forskrift 29. april 2010 nr. 634 om utforming og utrustning av innretninger med mer i petroleumsvirksomheten (innretningsforskriften)[1] § 75 med unntak av § 49 nr. 2.[2] Innretningsforskriften er hjemlet i arbeidsmiljøloven og petroleumsloven. Dette er en videreføring av tidligere rett, og er etablert praksis i petroleumsvirksomheten til havs. Forskrift av 19. august 1994 nr. 819 om konstruksjon, utforming og produksjon av personlig verneutstyr (PVU) ble gjort gjeldende i petroleumsvirksomheten til havs med virkning fra 1. august 1995 med samme unntak som i gjeldende innretningsforskrift.

Det følger av EØS-avtalen artikkel 7 bokstav a at en forordning som er EØS-relevant skal gjøres til en del av den interne rettsorden «som sådan». En slik gjennomføring bør som hovedregel skje ved inkorporasjon. Inkorporasjon innebærer at det vedtas en lov eller forskriftsbestemmelse som fastsetter at forordningen i EØS-tilpasset form skal gjelde direkte i norsk rett. En slik fremgangsmåte vil sikre rettsenhet.

Forordningen erstatter direktiv 89/686/EØF. Ved inkorporasjon av den nye forordningen, vil det derfor være naturlig at gjeldende forskrift om konstruksjon, utforming og produksjon av personlig verneutstyr oppheves.

Forordningen må deretter gjøres til norsk rett ved lov eller forskrift. En forskrift vil være mest hensiktsmessig for å kunne holde lovverket oppdatert med tanke på nye vedtakelser i EU. Forordningen legger plikter på ulike subjekter, som produsenter, importører, distributører, statlige tilsynsorganer og myndigheter. Det er vurdert at produktkontrolloven og arbeidsmiljøloven har tilstrekkelig hjemmel for å gjennomføre forordningen som forskrift.

Når det gjelder produktkontrolloven er DSB kjent med at det er foreslått innføring av hjemmel for overtredelsesgebyr og heving av strafferammen. En eventuell endring her vil kunne ha betydning for sanksjonsbestemmelsene i gjennomføringsforskriften. Videre anser DSB at det er behov for å vurdere endringer i produktkontrolloven når det gjelder spørsmålet om norske myndigheter har tilstrekkelig hjemmel for oppfølging av manglende formelt samsvar i henhold til forordningens art. 41.

Forordningen angir tre ulike tidspunkt for ikrafttredelse, jf. artikkel 47. De deler av forordningen som omhandler bestemmelser om tekniske kontrollorgan, dvs. artikkel 20-36 og 44 trer i kraft 21. oktober 2016. Artikkel 45 (1) trer i kraft fra 21. mars 2018, mens resterende del trer i kraft 21. april 2018. Forordningen vil etter planen implementeres samlet før 21. oktober med en bestemmelse i gjennomføringsforskriften som speiler de ulike delene av når forordningen trer i kraft. Det innebærer at gjeldende forskrift om personlig verneutstyr vil gjelde parallelt med at deler av forordningen trer i kraft. Det vil vurderes om det i gjennomføringsforskriften er aktuelt å oppheve noen av dagens bestemmelser eller vedlegg på grunn av motstrid.

[1] http://www.ptil.no/innretningsforskriften/category380.html#_Toc375309010
[2] Forskriften § 49 nr. 2 innarbeider direktiv 89/686/EØF 3.1.1. punkt 2 som lyder: «Pusteutstyret skal gjøre det mulig å forsyne brukeren med en gassblanding som kan pustes inn, under forventede bruksforhold og idet det særlig tas hensyn til den maksimale dykkedybden.

2. Når de forventede bruksforhold krever det, skal utstyret bestå av:

a) en drakt som beskytter brukeren mot det trykket som dykkedybden medfører (jfr. 3.2) og/eller mot kulde (jfr. 3.7);

b) en alarm som umiddelbart varsler brukeren om at det er i ferd med å oppstå en svikt i tilførselen av gassblandingen som kan pustes inn (jfr. 2.8);

c) en livredningsdrakt som gjør brukeren i stand til å komme opp til overflaten (jfr. 3.4.1).» Denne bestemmelsen er videreført i utkastet til forordning om personlig verneutstyr, datert 27. mars 2014

Økonomiske og administrative konsekvenser
Forordningen antas ikke å føre til administrative konsekvenser ut over ordinært regelverksarbeid, utarbeidelse av informasjonsmateriell og opplæring av aktuelle medarbeidere.

Forordningen antas å medføre enkelte administrative og økonomiske konsekvenser for markedsdeltakerne på grunn av nye forpliktelser. Det er ingen utpekte Tekniske kontrollorganer som foretar samsvarsvurderinger på PVU området i Norge, som vil ha behov for ny utpeking eller akkreditering. Konsekvensene for markedsdeltakerne blir dermed å tilpasse produksjon og annen distribusjon til de nye kravene innen fristene som fremkommer av artikkel 47. Ved godt informasjonsarbeid fra myndighetenes side antas det allikevel at konsekvensene vil bli minimale, da det er lagt opp til romslige tidsfrister i overgangsbestemmelsen slik at restlagre skal kunne selges ut.

Produkter som bringes i omsetning før 21. april 2019 kan ha EF typeprøvingssertifikat som henviser til PVU-direktivet (89/686/EØF) inntil sertifikatet selv utløper, men senest til 21. april 2023.

Produkter som bringes i omsetning etter 21. april 2019 skal imidlertid oppfylle kravene i den nye PVU-forordningen og ha EF typeprøvingssertifikat i henhold til denne. Overgangsordningene fremkommer av forordningens artikkel 47. Definisjonen for hva som menes med "bringe i omsetning" fremkommer av forordningens art 3 nr. 3 og er samsvarende med definisjonen i artikkel R1 nr. 2 i vedlegg 1 til beslutning 768/2008 inntatt i EØS vareloven. Denne beslutningen er en felles ramme for markedsføring av produkter i EU. Siden formålet med beslutning 768/2008/EF er å sikre like definisjoner og like forpliktelser for markedsaktørene, antas forordningen på lengre sikt å føre til forenklinger, dette gjelder særlig for produsenter og importører som må forholde seg til flere regelverk for samme produkt eller som har flere produkter i sin portefølje.

Gruppering av rettsakten:
Gjennomføringen kan gjøres med endring i forskrift og rettsakten grupperes derfor i gruppe 2 (rettsakter som krever forskriftsendring som ikke griper vesentlig inn i norsk handlefrihet).

Sakkyndige instansers merknader
Forslag til forordning ble sendt på nasjonal høring den 16. februar 2015, med seks ukers høringsfrist. Det ble mottatt 11 høringsinnspill, hvorav ni var uten merknader.

På bakgrunn av de innkomne innspill ble det vurdert at det ikke var aktuelt å sende norsk eller EØS/EFTA-posisjon til EU.

Den nye veilederen til utredningsinstruksen åpner for unnlatt høring av gjennomføringen av forordninger som har vært hørt på et tidlig stadium i prosessen, og hvor det ikke er tilkommet større endringer. PVU forordningen har vært hørt tidligere, og det har ikke tilkommet større endringer. Allikevel understrekes det i siste ADCO-møte for PPE området at det er svært viktig at myndighetene bidrar til god informasjon til markedsaktørene. Dette kan gjøres enkelt ved å sende forordningen ut på ny høring. I tillegg kommer det inn noen spesialbestemmelser rundt språk og sanksjoner som gjør at gjennomføringsforskriften bør høres. Hvis gjennomføringsfristen i forordningen skal overholdes må høringen imidlertid ha kortere høringsfrist, noe det også åpnes for i veilederen til utredningsinstruksen.

Vurdering
Forordningen vil medføre behov for endringer i norsk regelverk, blant annet mulige endringer i arbeidsmiljøloven og produktkontrolloven, opphevelse av PVU-forskriften og innarbeiding av forordningen i en ny nasjonal forskrift.

Norske regler som gjennomfører forordningen vil kunne få rettslige-, økonomiske og administrative konsekvenser både for næringsdrivende og det offentlige som tilsynsmyndighet.

Forordningen er relevant og akseptabel.

Status
Norge deltar i Europakommisjonens ekspertgruppe for PVU. Etter at Europakommisjonens forslag til PVU-forordning ble fremmet 27. mars 2014, har Norge primært fulgt arbeidet i EU gjennom de nordiske EU-landene. I tillegg har Norge deltatt i prosessen gjennom nordisk samarbeid.

Nøkkelinformasjon
norge-flagg

Norge

Ansvarlig departement
Arbeids- og sosialdepartementet
Informasjon fra departementet