Reduksjon av plast i miljøet

Tittel

Forslag til europaparlaments- og rådsdirektiv om reduksjon av virkningen av visse plastprodukter på miljøet

Proposal for Directive of the European Parliament and of the Council on the reduction of the impact of certain plastic products on the environment

Siste nytt

Kompromiss med Europaparlamentet bekreftet av Rådet 18.1.2019. Omtale publisert av Norges EU-delegasjon 21.1.2019

Nærmere omtale

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 18.2.2019)

EU-kommisjonen la 28. mai 2018 fram forslag til et direktiv om reduksjon av miljøkonsekvensene av visse engangsartikler av plast (Directive on the reduction of the impact of certain plastic products on the environment). Iht. artikkel 1 skal direktivet bidra til å unngå og til å redusere miljøkonsekvensene av visse plastprodukter samt å fremme en overgang til en sirkulær økonomi. Forslaget er en del av EUs oppfølging av strategien om plast i den sirkulære økonomien fra 16. januar 2018.

Forslaget inneholder ulike virkemidler for 10 utvalgte produktgrupper av engangsartikler, og for fiskeri- og oppdrettsutstyr som inneholder plast. Produktgruppene er valgt ut på bakgrunn av funn ved strandrydding i Europa. Ca. 70 % av marin forsøpling stammer fra de produktgruppene direktivet adresserer. Virkemidlene i direktivforslaget gjelder både for fossil plast, biobasert og bionedbrytbar plast.

Sammendrag av innhold

Redusert forbruk (artikkel 4)

Kommisjonen foreslår at medlemslandene skal oppnå en ambisiøs og vedvarende reduksjon i forbruk ("ambitious and sustained reduction") av engangsprodukter av ­plast som det er stort forbruk av og som ofte havner i miljøet. Dette kravet vil gjelde for engangsbeholdere til mat («take-away») og kopper i plast (se del A av direktivets anneks). Landene kan selv velge hvilke virkemidler som er mest effektive for å oppnå dette, f.eks. nasjonale reduksjonsmål, tiltak som sikrer forbrukerne tilgang til alternativer som kan brukes flere ganger, virkemidler som sikrer at engangsplast ikke gis ut gratis. Kommisjonen kan utarbeide en gjennomføringsrettsakt om beregning og verifikasjon av medlemslandenes reduksjon i bruk. Det presiseres at tiltakene ikke skal gå utover hensynet til mattrygghet.

Omsetningsforbud (artikkel 5)

Medlemslandene må innføre nasjonale forbud mot omsetning av følgende engangsartikler: Q-tips, bestikk (kniver, skjeer, gafler og spisepinner), tallerkener, sugerør, rørepinner for drikke og ballongpinner, og matbeholdere, drikkevareemballasje og drikkebeger laget av EPS (styrofoam) (se Annex del B). EU-kommisjonen foreslår forbud mot denne gruppen artikler fordi de mener det eksisterer egnede, rimelige og miljøvennlige alternativer på markedet i dag. Landene må i tillegg innføre omsetningsforbud for alle produkter laget av oxo-nedbrytbar plast, ikke begrenset til produkter listet i Annex til direktivet.

Krav til produktdesign (artikkel 6)

Medlemslandene skal sikre at engangs-drikkevareemballasje i plast skal designes og produseres på en måte som sikrer at korker/lokk i plast forblir festet til emballasjen under bruk. Kommisjonen vil be de europeiske standardiseringsorganisasjonene om å utarbeide harmoniserte standarder for dette.

Merkekrav (artikkel 7)

For å oppnå mer bærekraftig forbruk og avfallshåndtering må medlems­landene sørge for tydelig merking av produkter. Dette kravet vil gjelde for bind, tamponger, våtservietter, tobakksprodukter og filtre laget av plast, og drikkebeger (se Annex del D). Dette skal gi forbrukerne informasjon om avfallshåndtering, negative miljøeffekter ved forsøpling og annen uønsket avfallshåndtering (eks. om de kastes i toalettet), og om innhold av plast. Kommisjonen vil utarbeide nærmere bestemmelser om merking.

Utvidet produsentansvar (artikkel 8)

Medlemslandene må innføre utvidede produsentansvarsordninger for visse plastprodukter: Matbeholdere, drikkebeger, drikkevareemballasje, emballasje til chips og o.l., sigaretter og plastfiiltre til sigaretter, våtservietter, ballonger og lette bæreposer i plast (se Annex del E), og fiskeriutstyr som inneholder plast.

Ansvaret innebærer at produsent/importør av disse produktene skal dekke kostnadene for håndtering av avfallet, inkludert for opprydning av forsøpling. Forslaget skal gi insentiver for utvikling av mer bærekraftige produkter, økt materialgjenvinning, redusert forsøpling, finansiering av avfallshåndtering og for at forbrukerne skal få økt kunnskap om hvordan avfallet skal håndteres.

For produktene som er emballasje vil bestemmelsene i forslaget supplere kravene til utvidet produsentansvar som allerede finnes i emballasjedirektivet (94/62/EC). For fiskeriutstyr skal produsent/importør dekke kostnader for håndtering av utstyr som er levert til havner eller andre mottakssteder, noe som skal øke insentivene for innlevering. For begge disse områdene skal produsentansvaret også dekke kostnader ved holdningsskapende arbeid.

Separat innsamling (artikkel 9)

Kommisjonen foreslår at medlemslandene skal sikre at 90 % av engangs plastflasker samles inn ved separat innsamling innen 2025. Dette skal sikre økt innsamling, tilgang til sekundære råvarer med høy kvalitet og redusert forsøpling. For å oppnå dette kan medlemslandene f.eks. innføre panteordninger eller innsamlingsmål for relevante produsentansvarsordninger.

Holdningsskapende arbeid (artikkel 10)

For produkter som ofte havner i naturen eller kastes i toalett/avløp må medlemslandene sørge for holdningsskapende tiltak ovenfor forbrukerne. Dette gjelder for matbeholdere og drikkebeger, drikkevareemballasje, emballasje til chips/søtsaker, sigaretter med plastfiltre, lette plastbæreposer, ballonger og sanitetsprodukter (Annex del del G).

Kommisjonen foreslår at de ulike tiltakene i direktivet skal gjennomføres innen 2 år fra ikrafttredelsen av direktivet. For kravet i artikkel 6 gis fem års overgangsbestemmelse.

Kommisjonens forslag inneholder også en artikkel som skal bidra til å gjennomføre Århuskonvensjonens bestemmelser om tilgang til klage og domstolsprøving, som bl.a. skal sikre at innbyggere og NGO-er kan be om juridisk gjennomgang av landenes beslutninger under direktivet.

Det foreslås at direktivet skal evalueres innen 6 år etter gjennomføring av direktivet. Det skal da bl.a. vurderes om det er behov for endringer i hvilken engangsplast som adresseres, og om det er mulig å innføre et bindende reduksjonsmål for produktene i del A av annekset.

Merknader

Rettslige konsekvenser
De rettslige konsekvensene av direktivet for Norge vil avhenge av hvilke virkemidler som innføres for å gjennomføre rettsakten. Det er blant annet foreslått både forbud og innføring av produsentansvar og det må forventes at direktivet til dels vil måtte gjennomføres ved forskriftsendringer.

Økonomiske og administrative konsekvenser
De økonomiske og administrative konsekvensene av direktivet for Norge vil avhenge av hvilke virkemidler som benyttes for å gjennomføre direktivet. Miljødirektoratet har fått i oppdrag å vurdere hvilke virkemidler som kan være styringseffektive og kostnadseffektive for å oppnå en reduksjon i bruk av ulike engangsartikler og medfølgende miljøkonsekvenser av dette. Direktoratet skal i vurderingene ta hensyn til forslaget til direktiv fra EU-kommisjonen og den pågående prosessen i EU rundt dette direktivet samt annet relevant arbeid på dette området.

Kommisjonen har utarbeidet en konsekvensvurdering for EU i tilknytning til sitt forslag. Resultatene fra denne analysen er ikke direkte overførbare til norske forhold, men kan likevel bidra til å belyse effektene av direktivet. Det er forventet at Kommisjonens forslag vil medføre en reduksjon i marin plastforsøpling med 56 prosent, tilsvarende en reduksjon på omtrent 4,8 millioner tonn med søppel i EU. Nytten av dette er verdsatt gjennom reduserte oppryddingskostnader. Kostnadssiden er beregnet som summen av kostnader knyttet til informasjonskampanjer, bedrifters kostnader ved å vaske/fylle på flerbruksprodukter, bedrifters kostnader for avfallshåndtering og tap som følge av redusert salg av produkter. Analysen konkluderer med at nytten av direktivet vil være større enn kostnadene. For mer detaljer fra denne analysen vises til rapport utarbeidet av Eunomia og ICF på oppdrag for EU-kommisjonen Plastics: Reuse, recycling and marine litter - Impact assessment of measures to reduce litter from single use plastics (2018).

Sakkyndige instansers merknader
Forslag til direktiv har vært på offentlig høring. Miljødirektoratet har mottatt høringsinnspill fra både industri, NGO-er, kommuner og bransje- og interesseorganisasjoner. Høringsinstansene er i utgangspunktet positivettil direktivet som sådan , men har flere kommentarer til forslagene. Miljødirektoratet har sammenstilt høringsinnspillene i et eget brev til Klima- og miljødepartementet av 19. september 2018. Flere aktører har også gitt innspill i form av et felles brev til Klima- og Miljødepartementet av 27. juni 2018.

KLD informerte om forslaget på møte i SU Miljø 13. november 2018.

Vurdering
I brev 24. september 2018 som ble sendt til Rådet, Parlamentet og Kommisjonen stilte Norge seg generelt positiv til forslaget fra EU-kommisjonen, og foreslo samtidig fire konkrete endringsforslag. Norge foreslo at det innføres en substitusjonsplikt, og en bestemmelse som pålegger statene å overvåke forekomsten av plastprodukter i det marine miljøet og å gjøre denne informasjonen tilgjengelig. Overvåkningen av plastprodukter kan blant annet gi informasjon om hvorvidt andre produktgrupper bør inkluderes i direktivet. Norge understreket viktigheten av kunnskapsbaserte og målrettede tiltak og at vi ikke må erstatte ett miljøproblem med et annet. For enkelte produktgrupper foreslo Norge at det ikke bør innføres produsentansvar. For noen produktgrupper vil kostnadene ved å administrere og kontrollere produsentansvaret være uforholdsmessig store sett opp mot gevinsten for miljøet. I stedet foreslo Norge at produsentene av disse produktene får ansvar for å finansiere opprydding og holdningsskapende tiltak. Det ble også foreslått at i evalueringen av direktivet, som Kommisjonen skal gjøre etter seks år, skal landbruksplast vurderes særlig.

Forslaget om at medlemslandene skal sikre at 90 % av drikkeflasker samles inn ligger Norge nært opp til å møte fra før av, gjennom dagens retursystem for flasker. Miljødirektoratet har utredet utvidet produsentansvar for fiskeri- og oppdrettsnæringene som snart oversendes departementet. Direktoratet utreder også å utvide produsentansvaret for emballasje til å omfatte medansvar for forsøpling.

Videre har Miljødirektoratet fått i oppdrag å utrede nærmere ulike virkemidler for å redusere miljøkonsekvenser av engangsartikler av plast. Direktoratet skal bl.a. vurdere for hvilke produkter/produktgrupper et forbud kan være aktuelt. Departementet har også hatt dialog med næringslivet om et mer forpliktende samarbeid om å redusere unødvendig bruk av engangsartikler av plast. Slike frivillige avtaler kan bidra til reduksjonsmålet.

Rettsakten skal behandles i i spesialutvalget for miljø, der berørte departementer er representert.

Status
Direktivforslaget har vært gjennom trilogforhandlinger, og EUs organer har kommet til enighet om det endelige innholdet i direktivet. Direktivet ventes formelt vedtatt i løpet av våren.