Sakens bakgrunn

I perioden 2021 til 2023 godkjente Energidepartementet plan for utbygging og drift (PUD) av tre petroleumsfelt – Yggdrasil, Breidablikk og Tyrving. Breidablikk og Tyrving er satt i produksjon. Yggdrasil har planlagt oppstart i 2027.

Greenpeace og Natur og Ungdom angrep PUD-godkjennelsene ved søksmål mot staten i 2023. Grunnlaget var at rettighetshaverne, før PUD-ene ble godkjent, ikke hadde konsekvensutredet de globale klimavirkningene av forbrenning av utvunnet petroleum.

Foreningene hevdet at dette var i strid med direktiv 2014/52/EU [prosjektdirektivet] artikkel 3, som sier følgende:

«Miljøkonsekvensvurderingen skal i hvert enkelt tilfelle på en hensiktsmessig måte identifisere, beskrive og vurdere prosjektets direkte og indirekte vesentlige virkninger på følgende faktorer: ... befolkning og menneskers helse, biologisk mangfold ... vann, luft og klima [og] samspillet mellom faktorene.»

Miljøforeningene mente de globale klimavirkningene er «virkninger» i bestemmelsens forstand. Staten bestred dette, fordi det bare er virkningene av «prosjektet» som skal konsekvensutredes, og «prosjektet» knytter seg til selve utbyggingen av plattformene – ikke forbrenningen.

Miljøforeningene hevdet også at lojalitetsplikten i EØS-avtalen artikkel 3 krevde ugyldighet som resultat. EU-domstolen har utledet av den nesten tilsvarende TEU art. 4 nr. 3 at «Member States are required to nullify the unlawful consequences of a breach of Community law», jf. f.eks. C-201/02 Wells avsnitt 64. Dette kan gjøres gjennom «the revocation or suspension of a consent already granted, in order to carry out an assessment of the environmental effects of the project», jf. Wells avsnitt 65.

For å kunne sikre de underliggende interessene bak kravet om ugyldighet, krevde miljøforeningene midlertidig forføyning mot iverksettelsen av prosjektene.

Oslo tingrett ga miljøforeningene medhold. Vedtakene ble kjent ugyldige, og det ble samtidig nedlagt midlertidig forbud mot at staten fattet andre vedtak som forutsatte gyldig PUD-godkjennelse.

Staten anket avgjørelsen til Borgarting lagmannsrett.

Lagmannsretten besluttet at tre spørsmål skulle forelegges for EFTA-domstolen. Da lagmannsretten avholdt muntlige forhandlinger i september, var det altså bare forføyningskravet som ble behandlet.

Miljøforeningene krevde da at staten skulle pålegges å suspendere PUD-vedtakene, subsidiært at tingrettens kjennelse skulle bli stående. Blant grunnlagene som ble anført for at midlertidig forføyning skulle gis, var EØS-rettslige krav til direktivkonform tolkning, prinsippet om effektiv rettsbeskyttelse og reparasjonsplikten.

Lagmannsretten la til grunn miljøforeningenes pretensjoner om at prosjektdirektivet var brutt og hvilke faktiske og rettslige konsekvenser det har hatt og vil ha. Lagmannsretten konkluderte likevel med at det ikke skulle gis midlertidig forføyning, fordi det etter lagmannsrettens oppfatning lå utenfor domstolenes kompetanse å nedlegge forføyning i en sak som dette. Lagmannsretten fant at EØS-retten ikke var til hinder for denne konklusjonen.

Miljøforeningene anket kjennelsen til Høyesterett og anførte at lagmannsretten la til grunn uriktig forståelse av EØS-retten.

Høyesteretts vurdering

Høyesterett kan i utgangspunktet bare prøve saksbehandlingen og lagmannsrettens lovforståelse, siden anken var en videre anke over kjennelse, jf. tvisteloven § 30-6. Lagmannsrettens subsumsjon under EMK kan også prøves. Høyesterett finner det ikke nødvendig å ta stilling til om det samme gjelder for EØS-avtalen.

Spørsmålet er om domstolene bare kan, eller om de også må, gi midlertidig forføyning der prosjektdirektivet er brutt og vilkårene for midlertidig forføyning er oppfylt.

Utgangspunktet er at domstolene «kan» på visse vilkår gi midlertidig forføyning, jf. tvisteloven § 34-1 første ledd. «Kan» viser til et dommerskjønn.

Høyesterett uttaler imidlertid at spillerommet domstolene har, begrenses dersom det blir sannsynliggjort at prosjektdirektivet er brutt, selv om EØS-avtalen ikke har regler om nasjonal håndtering av forføyningskrav. Det EØS-rettslige effektivitetsprinsippet og prinsippet om effektiv rettsbeskyttelse tilsier at det ikke er rom for noe «kan»-skjønn dersom vilkårene for midlertidig forføyning – sikringsgrunn og sannsynligjøring av hovedkrav – er oppfylt.

Vedrørende innholdet i disse prinsippene, viser Høyesterett til EØS-avtalen artikkel 3, E-11/12 Koch mfl. Avsnitt 117 og 121, Rt-2005-597 Allseas avsnitt 38 og C-432/05 Unibet avsnitt 82. Essensen i disse uttalelsene er at nasjonal rett ikke må gjøre det umulig eller uforholdsmessig vanskelig å utøve de rettigheter EU-/EØS-retten gir.

Høyesterett uttaler videre at prinsippene krever at det skal være mulig å sikre krav om midlertidig stans av petroleumsaktivitet grunnet brudd på prosjektdirektivet. Dette er spesielt viktig om det blir påvist at konsekvensutredningsfeil «fører til» irreversible miljøskader. «Då» vil staten ha en plikt til å stoppe virkningene av EØS-bruddene, «til dømes» ved å utsette virkningene av allerede fattede vedtak, jf. C-24/19 A mfl. avsnitt 83. Denne plikten tilligger også de nasjonale domstolene innenfor kompetansen deres.

Høyesteretts konklusjon

Konklusjonen er derfor at «kan»-skjønnet i tvisteloven § 34-1 (1) ikke kan brukes til å nekte midlertidig forføyning dersom retten anser det sannsynliggjort at prosjektdirektivet er brutt og vilkårene ellers er oppfylt. Da må domstolene gi midlertidig forføyning.

Kjennelsen anviser et unntak fra utgangspunktet om statenes prosessuelle autonomi. Etter dette utgangspunktet har statene adgang til å fastsette og følge egne vilkår for midlertidig forføyning ved brudd på en EU-/EØS-rettslig regel, se C-432/05 Unibet avsnitt 82. EU-domstolen presiserer imidlertid i denne dommen at effektivitetsprinsippet stiller visse krav til fastsettelsen og/eller tolkningen og anvendelsen av slike vilkår. Kjennelsen er dermed i tråd med Unibet-avgjørelsen.

Høyesterett går inn for en videre forståelse av de EØS-rettslige kravene til rettsvirkninger av brudd på EØS-rettslige saksbehandlingsregler, enn den EU-domstolen hittil har anerkjent. Etter det redaksjonen har kunnet bringe på det rene, har EU-domstolen kun formulert en fortidsrettet reparasjonsplikt – en plikt til å eliminere eksisterende ulovlige virkninger av brudd på EU-retten. Høyesterett tar det imidlertid ett steg lenger ved å si at man må «stoppe» virkninger av EØS-brudd. Ordet «stoppe» har både et fortidsrettet og et framtidsrettet preg. Myndighetene må altså forhindre at ulovlige virkninger av EØS-brudd inntrer.

Det er uklart om Høyesterett bare mente staten må stoppe virkningene av brudd på prosjektdirektivet når det blir sannsynliggjort at bruddene har innvirket på vedtaket, eller om Høyesterett også mente at en slik plikt inntrer uavhengig av bruddets innvirkning. Tar man førstvoterende på ordet, begrenset han seg til å mene det førstnevnte, uten å avvise at det sistnevnte også er riktig. Høyesterett skriver at midlertidig forføyning er særlig viktig når konsekvensutredningsfeil «fører til» irreversible miljøskader og at staten da vil ha en plikt til å stoppe virkningene av EØS-bruddene. Høyesterett underbygger imidlertid synspunktet sitt med henvisning til C-24/19 A mfl. Her forutsetter EU-domstolen at brudd på plandirektivet må medføre at vedtakets virkninger opphører, uten at EU-domstolen tar noe forbehold for om feilen kan ha innvirket eller ikke (se avsnitt 83 og 95). Det at Høyesterett bare skulle mene det er ved innvirkning at bruddet produserer ulovlige virkninger, synes også vanskelig å forene med premissene om at effektivitetsprinsippet krever midlertidig forføyning der prosjektdirektivet er brutt og de øvrige forføyningsvilkårene er oppfylt. Premissene forutsetter tross alt at effektivitetsprinsippet får denne funksjonen uavhengig av om feilen kan ha innvirket. Dette tyder på at Høyesterett mener feilen produserer ulovlige virkninger selv om den ikke kan ha innvirket.

Særlig med denne forståelsen av kjennelsen, kan det ha store rettslige implikasjoner at Høyesterett uttaler at staten plikter å stoppe virkninger av brudd på prosjektdirektivet, eksempelvis gjennom å utsette virkningene av fattete vedtak. Mer presist kan det i praksis bety at store deler av petroleumsaktiviteten på norsk sokkel må midlertidig stenges ned. Dette skyldes kombinasjonen av to forhold. For det første gjelder det påståtte bruddet på prosjektdirektivet ikke bare for petroleumsfeltene som saken handler om, men også andre aktive petroleumsfelt. Hvis EFTA-domstolen (som snart skal avgi rådgivende uttalelse i saken) finner at prosjektdirektivet krever konsekvensutredning av forbrenningsutslipp, kan staten vanskelig høres med at prosjektdirektivet ikke er brutt i anledning en rekke petroleumsfelt. For det andre må Høyesteretts uttalelse antakelig leses som at staten vanskelig kan oppfylle plikten til å stoppe virkninger av EØS-brudd uten å utsette virkningene av vedtakene. Høyesterett viser til C-24/19 A mfl. I avgjørelsens avsnitt 95 kommer det frem at virkningene av en rettsakt i strid plandirektivet «kun» kan opprettholdes hvis helt spesielle vilkår er oppfylt. Avgjørelsen viser dermed at staten som utgangspunkt må utsette virkningene av vedtak truffet i strid med den EØS-rettslige konsekvensutredningsplikten. For de som ønsker å trenge dypere inn i EØS-rettens krav til forvaltningsrettslige følger av feil ved forvaltningsvedtak anbefales å lese tidligere EuroRett-redaktør Siri Kildahl Venemyrs doktoravhandling «EØS-rettens krav til forvaltningsrettslige følger av feil», som kom i 2024.

EHM