Sakens bakgrunn

Kommisjonen reiste sak mot Malta, der den la ned påstand om at Maltas statsborgerskapslovgivning som åpnet for innvilgelse av statsborgerskap på grunnlag av investeringer og betalinger var i strid med EU-retten.

Malta hadde vedtatt to forskjellige lover. Den ene loven, som ble vedtatt i 2014, åpnet for at personer kunne få maltesisk statsborgerskap mot betaling og investeringer. Kommisjonen uttrykte i et åpningsbrev at ordningen kunne føre til salg av unionsborgerskap på en måte som strider imot TEUV artikkel 20 og TEU artikkel 4 (3) om prinsippet om lojalt samarbeid mellom unionen og medlemsstatene. I tilsvaret informerte Malta at de i 2020 hadde endret reglene som statsborgerskap, og at 2014-lovgivningen ikke lenger var i kraft.

I 2021 sendte Kommisjonen et nytt åpningsbrev der det ble anført at de endringene som ble innført ved vedtagelse av statsborgerskapsloven 2020, også var rettsstridige. Endringene hadde ikke forandret det grunnleggende transaksjonelle preget ved bestemmelsen.

I april 2022 sendte Kommisjonen en grunngitt uttalelse der den krevde at Malta måtte overholde EU-lovgivningen innen to måneder. Malta bestred at 2020-loven var EU-rettsstridig, og opprettholdt loven. Kommisjonen igangsatte derfor traktatsbruddssøksmål som hovedsakelig fokuserte på 2020-lovgivningen.

EU-domstolens vurdering

Innledningsvis uttaler EU-domstolen at ifølge TEU artikkel 9 og TEUV artikkel 20 (1) er enhver statsborger i en EU-medlemsstat også en EU-borger. Status som EU-borger er kun av supplerende karakter, og utgjør ingen erstatning for nasjonalt statsborgerskap. Medlemsstatene har ansvar for å fastsette vilkår for tildeling og tap av statsborgerskap. De nasjonale bestemmelsene må imidlertid holde seg innenfor EU-retten, jf. sakene C-369/90 Micheletti and Others avsnitt 10, C-135/08 Rottmann avsnitt 45 og C-689/21 Udlændinge- og Integrationsministeriet (Fortabelse af dansk statsborgerskab) avsnitt 30.

EU-domstolen avviser Maltas anførsel om at domstolen har begrenset prøvingsrett, i form av at den bare kan prøve om statsborgerlovgivningen medfører en «vesentlig» tilsidesettelse av EU-rettens verdier og formål. Det er intet i traktatenes ordlyd som taler for å gjøre unntak fra medlemsstatenes plikt til å overholde EU-retten ved prøvingen av reglene om innvilgelse av nasjonalt statsborgerskap. Et slikt unntak vil tvert imot undergrave EU-rettens forrang.

Videre fremhever domstolen TEU artikkel 3 (2), der det fremgår at unionen har som formål å gi borgerne frihet, sikkerhet og rettferdighet uten indre grenser. Den frie bevegeligheten innad i unionen skal sikres gjennom nødvendig grensekontroll, samt regler om asyl, innvandring og kriminalitetsforebygging. Videre er prinsippet om gjensidig tillit og anerkjennelse mellom medlemslandene grunnleggende for å opprettholde et område uten indre grenser, se sak C-456/12 O. og B avsnitt 35, C-202/13 McCarthy m.fl. avsnitt 31 og C-491/21 Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date avsnitt 37.

Et unionsborgerskap utløser en rekke rettsvirkninger, herunder rett til å bevege seg og å oppholde seg fritt innenfor medlemsstatenes landegrenser, samt politiske rettigheter som sikrer demokratisk deltagelse i unionen. Av dette følger det at medlemsstatenes regler om tildeling av statsborgerskap påvirker unionens funksjon som en felles rettsorden.

TEU artikkel 4 (3) gir uttrykk for prinsippet om lojalt samarbeid mellom medlemsstatene og unionen. Medlemsstatene skal treffe alle de tiltak som står i deres makt til å gjennomføre deres forpliktelser etter traktatene. Prinsippet innebærer også at medlemsstatene skal avholde seg fra å treffe tiltak som kan bringe unionens formål i fare. Unionsborgerskapet er basert på felles verdier som nedfelt i TEU artikkel 2 og på den gjensidige tilliten medlemsstatene imellom. Medlemsstatene kan derfor ikke utøve kompetansen på en måte som er uforenelig med essensen av unionsborgerskap, men de har en vid skjønnsmargin ved fastsettelsen av vilkår for statsborgerskap.

Medlemsstatene vil åpenbart tilsidesette den gjensidige tilliten som unionsborgerskapet hviler på, i strid med TEUV artikkel 20 og artikkel 4 (3), der den vedtar og anvender lovgivning som innvilger statsborgerskap på grunnlag av en transaksjonell prosedyre hvor statsborgerskapet tildeles på grunnlag av forutbestemte betalinger eller investeringer. Et slikt regelverk innebærer en kommersialisering av innvilgelse av statsborgerskap som er uforenelig med utformingen av den grunnleggende statusen en borger får i henhold til EU-traktatene.

Malta har gjennom 2020-loven etablert en ordning der en søker innvilges statsborgerskap ved å (1) betale 600 000 EUR eller 750 000 EUR til staten, (2) søkeren erverver fast eiendom til en verdi av 700 000 EUR eller leier en slik eiendom for en årlig husleie på minst 16 000 EUR over en femårsperiode. Søkeren må (3) donere minst 10 000 EUR til en organisasjon som er godkjent av myndighetene. Det kreves (4) lovlig bopel i Malta i 36 måneder, men perioden kan settes ned til 12 måneder om søkeren yter et ytterligere bidrag på 150 000 EUR. Det siste vilkåret er at søkeren må bestå en egnethetsvurdering.

EU-domstolen finner de førte tre vilkårene om betaling og investeringer av fastsatte beløp er avgjørende for innvilgelse av statsborgerskap, og at dette innebærer en kommersialisering av nasjonalitet. Vilkårene om opphold og egnethet endrer ikke dette. Til kravet om lovlig opphold, knytter vilkåret seg til et krav om lovlig bopel i Malta. Fysisk opphold er bare påkrevd ved innsamling av biometriske data for å få oppholdstillatelse og ved en avleggelse av troskapsed. Vilkåret om egnethet har som formål å verne om Maltas nasjonale sikkerhet, men egnethetsundersøkelsen endrer heller ikke karakteren av kommersialisering av innvilgelse av et maltetisk statsborgerskap. På denne bakgrunn kommer domstolen til at lovgivningen et i strid med TEUV artikkel 20 og TEU artikkel 4 (3).

EU-domstolens konklusjon

Maltas lov 2020 om statsborgerskap utgjør brudd på deres forpliktelser etter TEUV artikkel 20 og TEU artikkel 4 (3), ved at det settes vilkår om forhåndsbestemte betalinger og investeringer for at statsborgerskap innvilges. Vilkårene innebærer en kommersialisering av statsborgerskapsinnvilgelse, og i denne forlengelse en kommersialisering av tildeling av status som unionsborger.

TEUV artikkel 20 om unionsborgerskap har ikke et motsvar i EØS-avtalen. Dette er i for seg selvsagt siden EØS-landende nettopp har valgt å stå utenfor EU, og at konseptet unionsborgerskap ikke finnes i EFTA-pilaren. TEU artikkel 4 (3) har sitt motstykke i EØS-avtalens artikkel 3. Maltas lovgivning er nok også i strid med EØS-avtalen artikkel 3. En slik lovgivning vil nok innebære brudd på den gjensidige tilliten som mellom medlemmene i EØS-avtalen. EØS-avtalen innebærer at avtalepartene får tilgang til EUs indre marked på flere områder, herunder også en rett til fri bevegelighet innad i EØS-området. Videre avklarer dommen at det ikke gjelder en begrenset prøvingsintensitet i et spørsmål som dette.

EOE