Saken omhandler

EU-domstolen avsa 18. desember 2025 prejudisiell avgjørelse i sak C-417/23 Slagelse Almennyttige Boligselskab Schackenborgvænge. Saken gjelder begrepene «direkte» og «indirekte» diskriminering etter direktiv 2000/43/EF (rasediskrimineringsdirektivet) artikkel 2 nr. 2 bokstav a og b.  

Sakens bakgrunn  

I boligområder hvor andelen «innvandrere og etterkommere fra ikke-vestlige land» har steget til over 50 % i løpet av fem år, fastsetter den danske allmennboligloven en plikt til å vedta såkalte «utviklingsplaner». Denne planen skal ta sikte på å redusere antallet sosialboliger for familier i området. 

Den danske domstolen Østre Landsret har fem tvister som angår lovgivningen til behandling. 
Tvistene står dels mellom leietakere og boligorganisasjonen Slagelse Almennyttige Boligselskab (SAB), dels mellom leietakere og Sosial-, bolig- og eldredepartementet. 

Østre Landsret har bedt EU-domstolen om en prejudisiell avgjørelse om begrepene «direkte» og «indirekte» diskriminering i direktiv 2000/43/EF [rasediskrimineringsdirektivet]. 

EU-domstolens vurdering 

Direktivets anvendelsesområde

EU-domstolen begynner med å vurdere om den aktuelle ordningen for sosialboliger faller inn under rasediskrimineringsdirektivets anvendelsesområde. 

Domstolen tar utgangspunkt i artikkel 3 om anvendelsesområdet til direktivet. Samtidig poengterer domstolen at anvendelsesområdet ikke må defineres innskrenkende, men fastlegges i lys av direktivets formål. Direktivet må forstås som uttrykk for prinsippet om ikke-diskriminering etter grunnrettighetspakten artikkel 21. 

EU-domstolen viser til at direktivet får anvendelse på «tjenester» jf. artikkel 3 nr. 1 jf. artikkel 2 nr. 1. Dette omfatter tjenester relatert til boligmarkedet Det nærmere spørsmålet er derfor om det danske systemet for sosialboliger er å regne som en «tjenesteytelse». 

«Tjenesteytelser» omfatter enhver selvstendig næringsvirksomhet som normalt utføres mot betaling, jf. direktiv 2006/123/EF (tjenestedirektivet) artikkel 4 nr. 1. 

EU-domstolen poengterer at det ikke har betydning at det danske sosialboligsystemet forvaltes av ideelle organisasjoner eller at husleien er lavere enn markedsprisen. Det avgjørende er at aktiviteten ikke er vederlagsfri. 

Fordi sosialboligene for familier stilles til rådighet mot betaling, er det tale om en tjenesteytelse jf. tjenestedirektivet artikkel 4 nr. 1. Dette er tilstrekkelig til å fastslå at rasediskrimineringsdirektivet kommer til anvendelse, jf. artikkel 3 nr. 1.   

Om begrepet «etnisk opprinnelse» 

EU-domstolen tolker diskrimineringsgrunnlaget «etnisk opprinnelse», som ikke er nærmere definert i rasediskrimineringsdirektivet. 

Domstolen fremhever at «etnisk opprinnelse» viser til at en gruppe blant annet har samme nasjonalitet, religion, språk, kulturelle bakgrunn, tradisjoner og levested, jf. sak C-83/14 CHEZ avsnitt 46. «Etnisk opprinnelse» kan ikke fastslås ut fra ett moment alene, som nasjonalitet eller opprinnelsesland. En rekke forhold må tas i betraktning. Momentlisten er heller ikke uttømmende. 

Om avgrensningen mot nasjonalitet i direktivets bestemmelse om anvendelsesområdet, uttaler EU-domstolen at bestemmelsen ikke er til hinder for at nasjonalitet tas hensyn til blant andre momenter. «Nasjonalitet» kan derimot ikke alene tjene til å konkludere på spørsmål om «etnisk opprinnelse». Dette skyldes at det ikke knyttes bare én etnisk opprinnelse til hver stat. På samme måte kan vurderingen ikke alene baseres på «opprinnelsesland», men momentet kan tas i betraktning blant andre forhold. 

Til rasediskrimineringsdirektivets sammenheng hører også grunnrettighetspakten artikkel 21. Bestemmelsen forbyr diskriminering på grunn av «rase og etnisk opprinnelse». Under henvisning til EMDs rettspraksis, fremhever EU-domstolen at etnisitetsdiskriminering utgjør en særlig avskyelig form for diskriminering. De farlige konsekvensene som knytter seg til etnisitetsdiskriminering, krever årvåkenhet og kraftige reaksjoner fra myndighetene. 

Om «direkte forskjellsbehandling» på grunn av etnisk opprinnelse

Domstolen går over til å utpensle relevante momenter til Østre Landsrets vurdering av om kriteriet «innvandrere og etterkommere fra ikke-vestlige land» i allmennboligloven utgjør direkte diskriminering etter rasediskrimineringsdirektivet.

Direkte diskriminering foreligger i direktivets forstand når en person stilles dårligere på grunn av «rase eller etnisk opprinnelse» enn en annen blir, har blitt eller ville blitt, i tilsvarende situasjon, jf. direktivet art. 2 nr. 2 bokstav a. 

For at lovgivningen skal være direkte diskriminerende, må det altså påvises at den 
(i) innfører forskjellsbehandling på grunn av etnisk opprinnelse, at denne 
(ii) fører til at personer «stilles dårligere» enn andre, som 
(iii) må påvises å være i en «sammenlignbar» situasjon. 

EU-domstolen tar først stilling til om loven innfører forskjellsbehandling på grunn av etnisk opprinnelse. Domstolen peker på at forpliktelsen til å vedta utviklingsplaner for å redusere sosialboliger kun inntrer i områder andelen «innvandrere og etterkommere fra ikke-vestlige land» overstiger 50 %. Forpliktelsen inntrer med andre ord ikke i boligområder som oppfyller de samme sosioøkonomiske kriteriene i loven, så lenge andelen «innvandrere og etterkommere fra ikke-vestlige land» er lavere enn 50 %. EU-domstolen vurderer derfor at allmennboligloven innfører en forskjellsbehandling i forhold til boligområder med lavere andel innvandrere eller etterkommere fra ikke-vestlige samfunn. Forskjellsbehandlingen synes hovedsakelig basert på kriteriet «innvandrere og etterkommere fra ikke-vestlige land».

Domstolen tar stilling til om et generelt kriterium som rammer mange etnisiteter oppfyller direktivets begrep om forskjellsbehandling på grunn av «etnisk opprinnelse».

Allmennboligloven definerer «innvandrer» og «ikke-vestlige land» etter en positivt angitt liste med stater. Domstolens tolkning av uttrykket «etnisk opprinnelse» tidligere i dommen, innebærer at nasjonalitet og opprinnelsesland ikke alene er nok til å fastslå «etnisk opprinnelse». Kriteriene «innvandrer» og «ikke-vestlige land» kan derfor i utgangspunktet anses som nøytrale. Hensynet til effektiviteten av direktivet taler imidlertid for at også generelle kriterier som rammer en rekke etnisiteter kan anses som basert på «etnisk opprinnelse».

Domstolen uttaler at det er tilstrekkelig for å konstatere direkte diskriminering at betraktninger som knytter seg til etnisk opprinnelse har vært avgjørende for beslutningen om å innføre forskjellsbehandling, jf. sak C-83/14 CHEZ avsnitt 76.  

Domstolen går videre til å utpensle momenter for vurderingen av om noen «stilles dårligere» enn andre i en tilsvarende situasjon.

Forpliktelsen til å vedta utviklingsplaner innebærer at beboere i berørte områder utsettes for en større risiko for førtidig oppsigelse av leiekontrakter og tap av bolig. Den samme risikoen utsettes ikke beboere med lavere andel «innvandrere eller etterkommere fra ikke-vestlige land», selv om området er i en tilsvarende problematisk sosioøkonomisk situasjon.

EU-domstolen fremhever at respekt for hjemmet er en grunnleggende rettighet etter EUs grunnrettighetspakt artikkel 7. Det fremgår av EMDs rettspraksis knyttet til den tilsvarende EMK artikkel 8, at tapet av en bolig er en av de mest alvorlige krenkelser av retten til respekt for hjemmet, se for eksempel McCann mot Storbritannia, sak nr. 18984/91 [EMD-1991-18984]. 

Den økte risikoen for førtidig oppsigelse og tap av bolig, kan dermed utgjøre «dårligere behandling» jf. artikkel 2 nr. 2 bokstav a i rasediskrimineringsdirektivet. 

For å vurdere om det foreligger dårligere behandling, oppfordrer EU-domstolen Østre Landsret også til å vurdere om kvalifiseringen som «omdannelsesområde» er støtende eller stigmatiserende. Lovgivningen kan være basert på eller bidra til å videreføre stereotypier og fordommer. Domstolen påpeker at en slik vurdering kan gjøres på grunnlag av forarbeidene til loven. 

EU-domstolen legger til at bevisbyrden påligger Sosial-, bolig- og eldredepartementet, dersom Øvre Landsret formoder direkte forskjellsbehandling. Departementet vil da kreves å godtgjøre at loven utelukkende er basert på objektive faktorer og ikke på noen måte den etniske opprinnelsen til flertallet av beboere i de berørte områdene, jf. sak C-83/14 CHEZ artikkel 85. 

Om uttrykket «indirekte diskriminering»

Dersom den danske domstolen ikke vurderer lovgivningen som direkte diskriminering, blir spørsmålet om lovgivningen utgjør indirekte diskriminering jf. direktivet artikkel 2 nr. 2 bokstav b.  

Det foreligger «indirekte diskriminering» i direktivets forstand dersom en tilsynelatende nøytral bestemmelse eller praksis vil stille personer av en bestemt rase eller opprinnelse særlig ufordelaktig i forhold til andre personer. Indirekte forskjellsbehandling er likevel ikke diskriminering dersom bestemmelsen er begrunnet i et legitimt formål, og midlene anses egnede og nødvendige. 

I motsetning til direkte diskriminering, kreves det ikke at bestemmelsen er begrunnet med en henvisning til rase eller etnisk opprinnelse. Det er nok at den i praksis fører til at mennesker stilles særlig ufordelaktig, jf. sak C-83/14 CHEZ avsnitt 95 og 96.  

Domstolen tar stilling til betydningen av avvikende formuleringer med hensyn til diskrimineringsgrunnlaget «etnisk opprinnelse». I noen språkversjoner lyder ordlyden «bestemt», men andre henviser til «etnisk opprinnelse» uten nærmere presiseringer. Dette kunne gi inntrykk av at direktivet kun kommer til anvendelse der en enkeltgruppe rammes, og ikke ved generelle kriterium som rammer flere grupper. Avvikende formuleringer i noen språkversjoner kan imidlertid ikke alene tjene som grunnlag for å tillegge en språkversjon større betydning enn andre. Det må i stedet tas hensyn til direktivets formål og effektivitet. Direktivets formål og effektivitet tilsier at direktivet gis anvendelse der en bestemmelse rammer flere grupper, og ikke avgrenses til diskriminering av én bestemt gruppe alene. 

EU-domstolen uttaler at den danske domstolen må vurdere statistikk for å avgjøre spørsmålet om det foreligger indirekte forskjellsbehandling. 

Kravet til forholdsmessighet

Dersom bestemmelsen fører til at visse etniske grupper stilles særlig ufordelaktig, blir spørsmålet om lovgivningen er begrunnet i et legitimt formål, og om den er egnet, nødvendig og forholdsmessig. 

Begrepet objektiv begrunnelse skal i sammenheng med indirekte diskriminering etter rasediskrimineringsdirektivet fortolkes strengt, jf. sak C-83/14 CHEZ avsnitt 112.  

Danmark har vist til formålet om å sikre sosialt fellesskap og å integrere tredjelandsborgere. Vellykket integrering av tredjelandsborgere kan utgjøre et tvingende allment hensyn. Begrepet «innvandrere og etterkommere fra ikke-vestlige land» rammer imidlertid også statsborgere i EUs medlemsstater, herunder danske statsborgere. For så vidt den gis anvendelse på statsborgere i EUs medlemsstater, kan lovgivningen ikke begrunnes i integrering av tredjelandsborgere.  

EU-domstolen påpeker videre at medlemsstatene også på et område med vid skjønnsmargin er forpliktet til å overholde forbudet mot enhver forskjellsbehandling på grunn av rase eller etnisk opprinnelse jf. grunnrettighetspakten artikkel 21, som konkretisert ved rasediskrimineringsdirektivet. Forskjellsbehandling på grunn av rase eller etnisk opprinnelse kan undergrave oppfyllelsen av formålet om å utvikle et område med frihet, sikkerhet og rettferdighet, demokratiske og tolerante samfunn hvor alle kan delta uansett rase eller etnisk opprinnelse jf. sak C-83/14 CHEZ avsnitt 74.  

For å være «egnet» må tiltaket reelt sett ta sikte på å nå formålet, og gjennomføres på en sammenhengende og systematisk måte. 

EU-domstolen trekker i tvil om formålet gjennomføres på en sammenhengende måte. Domstolen viser til at boligområder med samme sosioøkonomiske problemer som omdannelsesområdene ikke kreves å vedta utviklingsplaner. Vilkåret kan likevel være oppfylt dersom det påvises andre virkemidler i disse områdene. Den nasjonale domstolen må altså vurdere om formålet likevel forfølges på en sammenhengende og systematisk måte. 

For å vurdere om tiltaket er proporsjonalt i snever forstand, er spørsmålet om ulempene står i et rimelig forhold til påberopte formål, og om det medfører et for vidtgående inngrep i de berørte beboernes interesser. Formål av allmenn interesse kan ikke forfølges uten hensyn til grunnleggende rettigheter og prinsipper. Påberopte mål av allmenn interesse må altså avveies mot aktuelle grunnrettigheter og prinsipper. Muligheten til å begrunne en begrensning i rettigheter etter grunnrettighetspakten skal vurderes under hensyn til alvoret av inngrepet. Formålet som forfølges må stå i forhold til dette alvoret.  

EU-domstolen omtaler flere nærmere momenter av betydning i forholdsmessighetsvurderingen. Domstolen gjentar at risikoen for førtidig oppsigelse og tap av bolig utgjør et av de mest alvorlige inngrepene i retten til respekt for bolig etter grunnrettighetspakten artikkel 7.  Et annet moment av betydning, er om bopelen er lovlig etablert eller ikke. Det skal også tas hensyn til personenes tilhørighet til sosialt utsatte grupper. Endelig har det betydning om myndighetene påtar seg ansvar for å finne alternativ innkvartering. Samtidig må det tas hensyn til om personer mister boliger som de har bodd lovlig i over mange år.

EU-domstolens konklusjon  

EU-domstolen overlater den endelige vurderingen til den nasjonale domstolen. 
 

Direktiv 2000/43/EF (rasediskrimineringsdirektivet) faller i utgangspunktet utenfor EØS-avtalens virkeområde. Lovgiver har likevel valgt å gjennomføre direktivet, og at norske regler minst skal svare til nivået i direktivet jf. Prop. 81 L (2016-2017) kapittel 6.2.3.1. Rasediskrimineringsdirektivet er likevel EU-rett som ikke er gjort til EØS-rett, men tatt direkte inn i norsk rett. Det taler for at samme forpliktelse til å følge EU-rettens utvikling etter homogenitetsmålsetningen ikke gjelder med samme styrke.

Grunnrettighetspakten er ikke gjort til del av EØS-retten. Rettighetene EU-domstolen her anvender har imidlertid paralleller til EMK artikkel 8 om respekt for hjemmet mv. og artikkel 14 om ikke-diskriminering. EU-domstolen innvender derimot ikke et aksessorisk diskrimineringsforbud, slik som det følger av EMK artikkel 14.

Sak C-417/23 er en formålsorientert avgjørelse som gjennomgående vektlegger hensynet til rasediskrimineringsdirektivets effektivitet. 

Materielt kan en merke seg at EU-domstolen anser risiko for førtidig oppsigelse og tap av bolig som et av de mest alvorlige bruddene på retten til respekt for hjemmet. Til forholdsmessighetsvurderingen av indirekte diskriminering, er relevante momenter blant annet om bopelen er lovlig, om de berørte tilhører marginaliserte grupper og om myndighetene gir alternativ innkvartering. 

Domstolen fremstår derimot ikke å legge opp til at «direkte diskriminering» på grunnlag av etnisitet kan rettferdiggjøres, sml. direkte forskjellsbehandling etter likestillings- og diskrimineringsloven § 9. En kan i dette henseendet merke seg domstolens uttalelse om at etnisitetsdiskriminering utgjør en særlig avskyelig form for diskriminering som har farlige konsekvenser.

EMA