Spørsmålene i saken
EU-domstolen avsa 5. mars 2026 prejudisiell avgjørelse i sak C-151/24 Luevi. Saken gjaldt retten til likebehandling for en tredjelandsborger ved tildeling av sosiale ytelser jf. direktiv 2011/98/EU [«single permit»-direktivet] artikkel 12 og forordning (EF) nr. 883/2004 [trygdeforordningen 2004].
Sakens bakgrunn
En albansk statsborger kom til Italia på familiegjenforeningstillatelse i 2006. Oppholdstillatelsen varte i to år, og ga rett til å jobbe.
Tredjelandsborgeren fikk senere avslag på søknad om en italiensk sosialytelse. Ytelsen gis til økonomisk vanskeligstilte personer over 65 år som har redusert arbeidsevne på grunn av alder. Avslaget var begrunnet i at tredjelandsborgeren ikke hadde en EU-rettslig rett til permanent opphold, noe som var et vilkår etter italiensk rett. Det samme vilkåret gjelder ikke for tildeling av ytelsen til italienske statsborgere. Saken reiser derfor spørsmål om likebehandling.
Forfatningsdomstolen i Italia har bedt EU-domstolen om en prejudisiell avgjørelse.
Direktiv 2011/98/EU [«single permit»-direktivet] etablerer en samlet søknadsprosedyre for opphold og arbeidstillatelse for tredjelansborgere. Artikkel 12 i direktivet gir rett til likebehandling med statens borgere innenfor nærmere bestemte områder.
Spørsmålet EU-domstolen er forelagt, er om likebehandlingsregelen i direktivet artikkel 12 får anvendelse på ytelser i henhold til trygdeforordningen artikkel 70. I så fall vil likebehandlingsbestemmelsen være til hinder for å kreve at tredjelandsborgere har permanent opphold, når det samme kravet ikke gjelder statens egne borgere.
EU-domstolens vurdering
Likebehandlingsregelen i direktiv 2011/98/EU fastslår rett til likebehandling for så vidt gjelder «sociale sikringsgrener» som definert i trygdeforordningen. Ordlyden svarer i dansk språkversjon til trygdeforordningen artikkel 3 nr. 1, som regulerer hvilke ytelser trygdeforordningen får anvendelse på.
Trygdeforordningen artikkel 3 har overskriften «anvendelsesområde». Trygdeforordningen får anvendelse på all lovgivning som retter seg mot områdene av trygdesystemet bestemmelsen angir i artikkel 3 nr. 1. EU-domstolen tar først stilling til om ytelsen i saken faller innenfor, jf. trygdeforordningen artikkel 3 nr. 1.
Ett av områdene trygdeforordningen gjelder er «ytelser ved alder» jf. artikkel 3 nr. 1 bokstav d.
Et av vilkårene for at en ytelse skal være omfattet av trygdeforordningen, er at den ikke er å regne som sosialhjelp. Det følger av fast praksis at kategoriene skilles blant annet ved at trygdeytelser ikke tildeles på grunnlag av en konkret, skjønnsmessig vurdering. Trygdeytelser tildeles snarere på grunnlag av lovbestemte kriterier, for situasjoner som svarer til den nevnte listen av områder i artikkel 3 nr. 1.
Ytelsen som saken gjelder betales ikke utelukkende til personer som mottar pensjon. Den har til formål å sikre behovene til økonomisk vanskeligstilte personer, som ikke kan jobbe på grunn av alderen. Ytelsen fremstår etter dette ikke å være en trygdeytelse. EU-domstolen poengterer at ytelsen derfor også faller utenfor anvendelsesområdet for charteret artikkel 34 om «sosial sikring og sosial bistand».
Trygdeforordningen får også anvendelse på ikke-bidragspliktige ytelser jf. trygdeforordningen artikkel 70 jf. artikkel 3 nr. 3. Trygdeforordningen artikkel 70 gjelder ytelser som har trekk av å være både trygd og sosialhjelp.
Et av vilkårene for at ytelsen skal omfattes av trygdeforordningen artikkel 70, er at den utelukkende finansieres av det generelle skattesystemet. Med andre ord må ytelsen ikke være betinget av innbetalte trygdeavgifter eller lignende fra den som mottar ytelsen. I tillegg må den være nevnt i trygdeforordningen vedlegg X. Ytelsen i saken oppfyller vilkårene i trygdeforordningen artikkel 70.
Spørsmålet blir da om ikke-bidragspliktige ytelser etter artikkel 70 er omfattet av direktiv 2011/98/EU. Likebehandlingsregelen i direktivet artikkel 12 refererer bare til «sociale sikringsgrener», altså trygdeytelser jf. trygdeforordningen artikkel 3 nr. 1.
For å tolke likebehandlingsbestemmelsen i lys av regelverket den inngår i, kommer EU-domstolen inn på sondringen mellom trygdeytelser og ikke-bidragspliktige ytelser. EU-domstolen uttaler at disse kategoriene er gjensidig utelukkende. Bakgrunnen for skillet er nettopp at trygdeytelser er finansiert av arbeidstakeres og arbeidsgiveres økonomiske bidrag, ikke gjennom statsbudsjettet.
Når det personelle anvendelsesområdet for direktiv 2011/98/EU artikkel 12 er avgrenset til «sociale sikringsgrener», må det anses som et uttrykkelig valg fra EU-lovgiver om å ikke utvide likebehandlingsregelen til andre ytelser enn dem som faller inn under trygdeforordningen artikkel 3 nr. 1. De nevnte forskjellene mellom kategoriene gir grunn til å fastholde at ikke-bidragspliktige ytelser faller utenfor.
Medlemsstatene er følgelig ikke forpliktet til å likebehandle tredjelandsborgere etter direktivet med landets egne borgere for så vidt gjelder ikke-bidragspliktige ytelser. Dette innebærer at det kan stilles andre krav til tredjelandsborgere for tildeling av ytelsen, enn til landets egne borgere.
Domstolen mener resultatet gir best sammenheng i regelverket. Medlemsstatene kan også overfor unionsborgere gjøre tildeling av ikke-bidragspliktige ytelser betinget av rett til permanent opphold, som oppnås etter uavbrutt opphold i fem år, jf. direktiv 2004/38/EF [unionsborgerdirektivet] artikkel 24 nr. 2. Unionsborgere kan kun kreve likebehandling i tildeling av sosiale ytelser dersom oppholdet er i tråd med vilkårene for opphold etter direktiv 2004/38/EF [unionsborgerdirektivet], jf. C-709/20 CG. Dersom likebehandlingsregelen i direktiv 2011/98/EU artikkel 12 ikke kunne betinges av permanent opphold, ville tredjelandsborgere dermed stilles gunstigere enn unionsborgere. Et slikt resultat ville gå lengre enn formålet med direktivet, som er å gi tredjelandsborgere sammenlignbare, men altså ikke sterkere, rettigheter enn unionsborgere.
EU-domstolens konklusjon
Likebehandlingsregelen i direktiv 2011/98/EU artikkel 12 får ikke anvendelse på ikke-bidragspliktige ytelser jf. trygdeforordningen artikkel 70. Bestemmelsen er følgelig ikke til hinder for at medlemsstatene betinger ytelsen av permanent opphold i medhold av EU-retten.
Direktiv 2011/98/EU er ikke innlemmet i EØS-avtalen, og er ikke bindende for Norge. Forordning (EF) nr. 883/2004 [trygdeforordningen 2004] er innlemmet i EØS-avtalens vedlegg VI og gjennomført i folketrygdloven § 1-3 a. EUs charter om grunnleggende rettigheter er ikke innlemmet i EØS-avtalen, men vektlagt av EFTA-domstolen i flere avgjørelser, se særlig E-1/24 og E-7/24 og omtale av denne i EUR-2025-10-1.
Et interessant aspekt ved dommen er domstolens stilltiende avvisning av generaladvokatens anførsler om EUs charter om grunnleggende rettigheter. Generaladvokaten viste i sitt forslag til avgjørelse til storkammerdommen C-709/20 CG. Saken gjaldt en unionsborger i en svært sårbar situasjon, som hadde fått opphold etter nasjonal rett, men ikke oppfylte vilkårene for opphold etter direktiv 2004/38/EF [unionsborgerdirektivet]. CG kunne ikke kreve likebehandling i relasjon til sosiale ytelser, men EU-domstolen oppstilte en plikt for vertsmedlemsstaten til å vurdere om avslaget ville medføre risiko for brudd på CG eller hennes barns grunnleggende rettigheter, særlig artikkel 1 om menneskets verdighet. Generaladvokaten argumenterte i sitt forslag til avgjørelse for at vertsmedlemsstaten også i denne saken burde være forpliktet til å forsikre seg om at avslaget ikke innebærer risiko for krenkelse av tredjelandsborgerens grunnleggende rettigheter, igjen særlig artikkel 1 om menneskets verdighet. Det eneste EU-domstolen siterer fra C-709/20 CG i denne saken, er imidlertid at medlemsstatene står fritt til å nekte likebehandling til sosiale ytelser for unionsborgere som ikke oppfyller vilkårene for opphold etter direktiv 2004/38/EF [unionsborgerdirektivet].
EMA