Spørsmålene i saken 

EU-domstolen avsa 12. mars 2026 prejudisiell avgjørelse i sak C-43/24 Shipova. Spørsmålet er om en stat kan nekte sine egne borgere å endre opplysninger om kjønn i pass og andre ID-dokumenter, i lys av retten til fri bevegelighet, hjemstaters plikt til å utstede legitimasjon og retten til respekt for privatlivet, jf. henholdsvis TEUV artikkel 21, direktiv 2004/38/EF [unionsborgerdirektivet] artikkel 4 nr. 3 og EUs charter om grunnleggende rettigheter artikkel 7. 

Sakens bakgrunn 

K.M.H. ble født i Bulgaria i 1990. Hun har helt siden barndommen følt seg som kvinne med hensyn til utseende, følelsesliv og oppførsel. En psykolog konkluderte da K.M.H. var fylt 24 år, med at hun led av kjønnsdysfori. K.M.H. fikk kjønnsbekreftende behandling. I dag bor hun i Italia, hvor hun har etablert et stabilt familieforhold med en italiensk statsborger. 

I passet og andre ID-dokumenter, står det fremdeles at K.M.H. er en mann, med mannlig fornavn, personnummer og patronym, et etternavn som gir uttrykk for biologisk kjønn. K.M.H. har fått avslag og tapt i flere rettsinstanser etter krav om å endre disse opplysningene. Bulgarsk lovgivning åpner ikke for å endre kjønn på psykologisk grunnlag. Kjønn fastsettes ved fødsel og kan bare endres ved kroppslige forandringer. 

EU-domstolens vurdering

EU-domstolen viser til at K.M.H. har gjort bruk av retten til fri bevegelighet ved å bosette seg i Italia. Det er derfor på det rene at hun kan påberope seg rettigheter som er knyttet til retten til fri bevegelighet for unionsborgere etter TEUV artikkel 21 jf. TEUV artikkel 20.

Utgangspunktet er at kjønnsidentitet og registrering av navn hører til nasjonalstatenes skjønn. EU-domstolen understreker at EU-retten ikke skal gripe inn i det nasjonale skjønnet. Samtidig følger det av langvarig rettspraksis at medlemsstatene må overholde EU-retten også på områder hvor de utøver skjønnsmessig kompetanse. 

Domstolen fastslår at det kan hindre bruken av retten til fri bevegelighet om hjemstater nekter borgerne sine å endre kjønnsidentitet gjennom for eksempel fornavn eller etternavn. Når utseendet ikke stemmer overens med passets opplysninger om kjønn, fører det til at man stadig må forklare seg om sin identitet og godtgjøre ID-dokumenter. K.M.H. har oppgitt betydelige ulemper, både i møte med personale i flyselskaper, på hoteller og overfor politi ved grenseoverganger. 

Spørsmålet er dermed om hindringen kan rettferdiggjøres. Det beror på om hindringen er begrunnet i objektive, allmenne hensyn og om den er forholdsmessig.

Bulgaria har ikke gjort gjeldende annet enn at rettslig anerkjennelse av kjønnsidentitet hører til medlemsstatenes kompetanse. 

Når medlemsstater begrenser en grunnleggende frihet etter TEUV med begrunnelse i et tvingende allment hensyn, er det videre slik at statene anses å «gjennomføre» EU-rett slik begrepet brukes i charteret artikkel 51 nr. 1. Det innebærer at charteret kommer til anvendelse. Den bulgarske lovgivningen må følgelig også være i tråd med grunnleggende rettigheter som retten til respekt for privatliv etter charteret artikkel 7. 

Ved tolkningen av charteret artikkel 7 skal retten til privatliv etter EMK artikkel 8 brukes som et minstenivå. EU-domstolen finner derfor veiledning i rettspraksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD).

Det følger av EMDs praksis at EMK artikkel 8 beskytter en persons kjønnsidentitet. EMD har omtalt kjønnsidentitet som et av de mest intime aspektene av privatlivet. Medlemsstatenes skjønnsmargin er begrenset, se sak C-4/23 Mirin avsnitt 64 og 65 med videre henvisninger til EMDs rettspraksis.

EMK artikkel 8 innebærer positive plikter til å innføre prosedyrer for å sikre respekt for transpersoners kjønnsidentitet. Det kan i den forbindelse ikke kreves at man gjennomgår kirurgisk behandling som ikke er ønsket. 

EU-domstolen slutter fra EMDs rettspraksis at medlemsstatene er forpliktet til å innføre en tydelig, tilgjengelig og forutsigbar prosedyre for rettslig anerkjennelse av kjønnsidentitet. Prosedyren må muliggjøre endringer av opplysninger om kjønn, og dermed også fornavn, etternavn og personnummer i offisielle dokumenter.

EU-domstolen peker videre på at saker om den bulgarske lovgivningen saken gjelder har vært oppe til behandling for EMD, som har konstatert krenkelse av EMK artikkel 8, jf. sak nr. 41701/16 [EMD-2016-41701] Y.T. mot Bulgaria og sak nr. 46509/20 [EMD-2020-46509] P.H. mot Bulgaria. 

EU-domstolen understreker at lovgivningen også uavhengig av EMK strider med EU-retten. Lovgivning som ikke anerkjenner en transpersons kjønnsidentitet, gjør at man ikke kan oppfylle vilkår for å utøve bevegelighet. Forskjellsbehandling på grunnlag av biologisk og sosialt kjønn ville videre krenke verdigheten og friheten som transpersoner har rett til, og som EU-domstolen har plikt til å beskytte. 

EU-domstolens konklusjon 

EU-retten er til hinder for at hjemstater nekter egne borgere, som har gjort bruk av retten til fri bevegelighet, endringer i opplysninger om kjønn i pass og andre ID-dokumenter, så som kjønn, etternavn, patronym, fornavn og personnummer, jf. retten til fri bevegelighet TEUV artikkel 21, unionsborgerdirektivet artikkel 4 nr. 3 og charteret artikkel 7. 

EUs primærrettslige bestemmelser om retten til fri bevegelighet i kraft av unionsborgerskapet etter TEUV artikkel 21 jf. artikkel 20, har ikke klare paralleller i EØS-avtalen. EØS-avtalen artikkel 28 fastslår retten til fri bevegelighet for arbeidstakere. I hvilken utstrekning og på hvilket grunnlag det gjelder en allmenn rett til fri bevegelighet i EØS, er ikke uomtvistet. Høyesterett har lagt til grunn at det i EØS-kontekst er unionsborgerdirektivet «som må anses å gi grunnlaget for retten til fri bevegelighet for økonomisk inaktive», jf. HR-2025-490-S avsnitt 96. Direktiv 2004/38/EF [unionsborgerdirektivet] er inntatt i EØS-avtalens vedlegg V og er gjennomført i norsk rett ved lov 15. mai 2008 nr. 35 (utlendingsloven). Resultatet i sak C-43/24 vil uansett antakelig kunne forankres i unionsborgerdirektivet artikkel 4 nr. 3 om utstedelse av legitimasjon. 

EUs charter om grunnleggende rettigheter er ikke innlemmet i EØS-avtalen. Charteret vektlegges likevel under hensyn til homogenitet og felles konstitusjonelle tradisjoner, se for eksempel forente saker E-1/24 og E-7/24. Når vi har parallelle bestemmelser i EMK er det ikke komplisert å forankre samme resultat der. 

Et tilsvarende resultat som i sak C-43/24 kan begrunnes i parallellen til charteret artikkel 7 i EMK artikkel 8. Ettersom EU-domstolen i stor grad baserer seg på EMDs rettspraksis, fremstår charteret her ikke å gå lengre enn det som kan forankres i EMK artikkel 8.

EU-domstolen skjærer gjennom et polarisert område og fastslår entydig og klart en rett for transpersoner til å få sin kjønnsidentitet rettslig anerkjent i ID-dokumenter. Det er mulig å spørre seg hvorfor saken ikke er anlagt som et diskrimineringsrettslig spørsmål, for eksempel etter charteret artikkel 21. Kanskje er det likevel nettopp ved å hanke resultatet på det indre markedets alminnelige regler, at dommen gir et vern som ikke kan oppheves ved tilbakeslag mot særskilte rettigheter og vern.

EMA