Spørsmålene i saken

EU-domstolen avsa 26. mars 2026 storkammerdom i forente saker C-696/23 P Pumpyanskiy, C-704/23 P Khudaverdyan, C-711/23 P Rashnikov, C-35/24 P Mazepin og C-111/24 P Khan. Sakene gjelder blant annet tolkningen av vilkåret «leading businesspersons» som grunnlag for sanksjoner etter forordning (EU) nr. 269/2014 artikkel 3 nr. 1 bokstav g. Omtalen i EuroRett er avgrenset til dommens avklaringer knyttet til denne bestemmelsen. 

Sakens bakgrunn   

Etter Russlands invasjon av Ukraina vedtok EUs ministerråd sanksjoner mot «leading businesspersons» i sektorer som er en viktig inntektskilde for den russiske regjeringen, ved beslutning (FUSP) 2022/329 som endret 2014/145/FUSP. 

Saken gjelder fem næringsdrivende personer som er ilagt sanksjoner. Tre av dem er russiske, en er armensk og den femte har russisk-israelsk statsborgerskap. Da de ble ansett som «leading businesspersons» jf. forordning (EU) nr. 269/2014 artikkel 3 nr. 1 bokstav g, ble alle fem oppført på listen over sanksjonerte personer i vedlegg I til forordningen.

Forordning (EU) nr. 269/2014 artikkel 2 fastsetter en plikt til å fryse midler som tilhører personer som er oppført i vedlegg I. Det relevante grunnlaget følger av forordningen artikkel 3 nr. 1 g og omfatter i norsk oversettelse følgende gruppe:

framstående næringsdrivende som driver virksomhet i Russland, samt medlemmer av deres nærmeste familie, eller andre fysiske personer som drar fordel av dem, eller næringsdrivende, juridiske personer, enheter eller organer som driver virksomhet innenfor økonomiske sektorer som er en viktig inntektskilde for Den russiske føderasjons regjering, som er ansvarlig for annekteringen av Krim og destabiliseringen av Ukraina[.]

De fem har anlagt søksmål mot Rådet med påstand om annullering av sanksjonene mot dem.  Saksøkerne fikk ikke medhold for påstanden i Underretten («General Court») og har anket til EU-domstolen. 

EU-domstolens vurdering

«Viktig inntektskilde» beror på sektoren, ikke enkeltpersonen

Et hovedspørsmål i saken gjelder ordlyden «som er en viktig inntektskilde for Den russiske føderasjons regjering», jf. forordning (EU) nr. 269/2014 artikkel 3 nr. 1 bokstav g. Spørsmålet er om det relative pronomenet «som» viser tilbake til den næringsdrivende eller til «økonomiske sektorer». Etter den første tolkningen vil den næringsdrivende være den «som er en viktig inntektskilde» for Russland. Etter det andre tolkningsalternativet er det nok at sektoren den næringsdrivende opererer i, er en viktig inntektskilde for Russland. 

Til støtte for at den næringsdrivende selv må påvises å være en viktig inntektskilde for Russland, har saksøkerne vist til flere språkversjoner og uttalelser fra EU-lovgiver om å ramme næringsdrivende «who themselves provide a substantial source of revenue», jf. forordning (EU) 2022/427 og (FUSP) 2022/329. 

EU-domstolen viser til alminnelige metodiske utgangspunkter angående EU-rettsaktenes ulike språkversjoner. Ordlyden i en bestemt språkversjon er ikke i seg selv nok til å begrunne en løsning som går på bekostning av andre språkversjoner. Dersom det konstateres en avvikende ordlyd, er det avgjørende å se til bestemmelsens kontekst og formålet ved regelverket bestemmelsen inngår i. 

EU-domstolen begynner med å se på ulike språkversjoner. I visse språkversjoner viser «som» tilbake til «økonomiske sektorer». I andre språkversjoner er det flertydig om inntekter gjennom ordet «som» viser tilbake til næringsdrivende enkeltpersoner eller «økonomiske sektorer». EU-domstolen finner imidlertid at det er mulig å tolke språkversjonene på en enhetlig måte, slik at inntekter ved ordet «som» viser til «økonomiske sektorer» jf. artikkel 3 nr. 1 bokstav g i forordning (EU) nr. 269/2014. Fordi EU-domstolen ikke anser språkversjonene som avvikende, avvises innsigelsene mot underrettens uttalelser om formålet bak bestemmelsen. 

I tillegg poengterer EU-domstolen at tolkningen saksøkerne har anført, ville gjøre bestemmelsen overflødig. Et grunnlag for å ramme personer som direkte støtter den russiske regjeringen følger allerede av 2014/145/FUSP artikkel 2 nr. 1 bokstav f. 

Hvem er «framstående næringsdrivende»? 

Bestemmelsen rammer «framstående næringsdrivende» i norsk oversettelse, på engelsk «leading businesspersons» jf. forordning (EU) nr. 269/2014 artikkel 3 nr. 1 bokstav g. Det er anført at adjektivet «framstående» eller «leading» innebærer et krav om at det må øves reell innflytelse på styret i Russland.

EU-domstolen poengterer at ulike språkversjoner bruker uttrykk som er sammenlignbare på den måten at de uttrykker at den næringsdrivende er viktig, ledende, prominent eller fremstående, og så videre. Det er ikke holdepunkter for at adjektivet «ledende» innebærer et krav om at det må øves reell innflytelse på styret i Russland.

Domstolen poengterer at ordvalget i en bestemt språkversjon, ikke uten hensyn til kontekst eller formål, kan innebære en avgrensning av uttrykket «ledende» til en politisk betydning.

Uttrykket «ledende» viser til at den næringsdrivende er en viktig aktør i sektoren. Det er ikke avgjørende om vedkommende i tillegg har – eller ikke har – faktiske koplinger til regjeringen. 

Bestemmelsen krever altså ikke en sammenheng mellom den russiske regjeringen og en ledende næringsdrivende, men mellom den russiske regjeringen og den økonomiske sektoren den næringsdrivende er del av. For å rammes er det derfor nok at den næringsdrivende har stor betydning for en sektor som er lukrativ for det russiske styret. En begrunnelse for dette er at det å opprettholde en viktig sektor for Russland indirekte finansierer den russiske regjerings destabilisering av Ukraina.

Krav om objektiv forbindelse mellom tredjelandet og de sanksjonerte

Det er anført at sanksjonene mangler hjemmel (er «unlawful»). 

Grunnlaget for Rådets kompetanse til å fastsette sanksjoner følger av TEUV artikkel 215 annet ledd. Bestemmelsen slår fast at Rådet kan vedta sanksjoner mot ledere i tredjeland samt fysiske eller juridiske personer som er direkte knyttet til dem – men også mot fysiske eller juridiske personer uten noen kopling til det aktuelle landet. 

EU-domstolen konstaterer at Rådet har en bred skjønnsmargin. Vedtak må koples til EUs Felles Utenriks og Forsvarspolitikk (FUSP), som Rådet har vedtatt i tråd med TEU artikkel 29. I lys av den brede skjønnsmarginen, uttaler EU-domstolen at iverksatte sanksjoner og de rettslige kriteriene som legger til grunn for dem, bare kan anses å mangle hjemmel dersom de er «manifestly inappropriate» i lys av målene organet forfølger.

Det er ikke dermed sagt at Rådet kan iverksette sanksjoner mot personer som ikke har noen objektiv forbindelse til det aktuelle landet. Det må etableres en objektiv forbindelse («objective link») mellom de kategoriene av personer og enheter som rammes, og det aktuelle tredjelandet. 

EU-domstolen finner at det er en logisk og derfor objektiv sammenheng mellom sanksjonenes innretning mot næringsdrivende med betydning for sektorer som gir betydelige inntekter til Russland, og unionens fastsatte mål om å øve press mot Russlands handlinger. Sanksjoner mot denne kategorien av personer vil sannsynligvis øke kostnadene for Russlands handlinger i Ukraina, gitt betydningen av de relevante sektorene for den russiske økonomien. Forordning (EU) nr. 269/2014 vedlegg I artikkel 3 nr. 1 bokstav g bygger etter dette på en nødvendig objektiv sammenheng.

EU-domstolens konklusjon 

Ankene forkastes.

EUs Felles Utenriks- og Sikkerhetspolitikk (FUSP) er ikke omfattet av EØS-avtalen. Norge har likevel inngått en rekke avtaler som knytter Norge til samarbeidet. Herunder speiler Norge EUs sanksjoner mot Russland etter annekteringen av Krim og invasjonen av Ukraina. Forordning (EU) nr. 269/2014 artikkel 3 nr. 1 bokstav g er gjennomført i forskrift 15. august 2014 nr. 1076 [sanksjonsforskrift Ukraina] § 3 annet ledd bokstav g. Selv om forordningen ikke er omfattet av EØS-avtalen, tilsier formålet med forskriften, å speile EUs sanksjoner, at EU-domstolens rettspraksis tillegges vekt ved tolkningen av den.

EMA