Spørsmålet i saken

EFTA-domstolen avsa 28. april 2026 rådgivende uttalelse i sak E-17/25 Redd Ullevål Sykehus mot den norske staten. Saken gjelder tolkningen av direktiv 2001/42/EF [plandirektivet]. 

Sakens bakgrunn 

To helseforetak har i mange år utredet alternativer for Nye Oslo Universitetssykehus («Nye OUS»). I 2016 vedtok helseforetakenes øverste organ et mål om at Ullevål Sykehus skulle erstattes av sykehus på Gaustad og Aker. Det ville innebære delvis riving og utvidelse av eksisterende sykehusbygg, og oppføring av nye bygg. 

I 2018 konkludere Plan- og bygningsetaten med at det var betydelig reguleringsrisiko på en rekke punkter, fordi tomtene på Gaustad og Aker ble vurdert til å være for små. Dette førte til en langvarig prosess mellom helseforetakene og Oslo kommune.

Mens prosessen mellom helseforetakene og Oslo kommune pågikk, søkte helseforetakene om lån til byggeprosjektet over statsbudsjettet. Stortinget ga garanti for lånet i 2019. 

I 2022 overtok Kommunal- og distriktsdepartementet som planmyndighet. Året etter vedtok departementet to statlige reguleringsplaner for områdene Gaustad og Aker i Oslo. Det ble utstedt igangsettingstillatelser i medhold av reguleringsplanene. 

Foreningen Redd Ullevål Sykehus anla sak om gyldigheten av reguleringsplanene og igangsettingstillatelsene. Redd Ullevål Sykehus anfører at planene og tillatelsene er ugyldige fordi reguleringsplanene skulle vært underlagt en miljøvurdering i henhold til plandirektivet. Oslo tingrett har bedt EFTA-domstolen om en rådgivende uttalelse angående tolkningen av plandirektivet. 

Det første spørsmålet er hvilke forhold som er relevante ved vurderingen av hva som utgjør «planer og programmer» i plandirektivet artikkel 2 (a) og artikkel 3 (2) (a) med hensyn til de tre beslutningene saken gjelder, og om prosjektets størrelse og karakter har betydning for denne vurderingen.

Det andre spørsmålet er om det er forenlig med EØS-avtalen at en nasjonal domstol kommer til at mangelen på en miljøvurdering i samsvar med reglene i plandirektivet ikke kan ha virket inn på vedtakets innhold, og at vedtaket derfor er gyldig. 

EFTA-domstolens vurdering

1. Hvilke forhold som er relevante ved vurderingen av begrepet «planer og programmer»

EFTA-domstolen innleder med at direktivets formål er å sikre et høyt nivå for miljøvern. Bestemmelsene om direktivets virkeområde, særlig de som fastsetter definisjonene av tiltakene direktivet gjelder, må derfor tolkes vidt.

EFTA-domstolen gjennomgår vilkårene for å anse noe som «planer og programmer» i direktivet, og sammenhengen mellom de ulike bestemmelsene. For at planer og programmer skal være gjenstand for en miljøvurdering, må fire kumulative vilkår, fastsatt i artikkel 2 (a) og artikkel 3 (2) til (4), være oppfylt.

Det kreves (1) at planen/programmet utarbeides og/eller vedtas av en myndighet på nasjonalt, regionalt eller lokalt plan, eller er utarbeidet av en myndighet med sikte på vedtakelse i parlament eller regjering, ved en lovgivningsprosess, og (2) at planen/programmet kreves i henhold til lover og forskrifter. Videre må planen/programmet (3) utarbeides for en av sektorene som er nevnt i artikkel 3 (2) (a), og (4) fastsette rammene for fremtidige utbyggingstillatelser for prosjekter oppført i vedlegg I og II til Direktiv 2011/92/EU [Prosjektdirektivet].

Vurderingen av de faktiske forholdene i saken, den påfølgende rettsanvendelsen og avgjørelsen er nasjonale domstolers ansvar. EFTA-domstolen gir likevel veiledning som den anser nødvendig til løsningen av saken. 

Arbeidet med reguleringsplanene startet med helseforetakene som forslagsstiller og Oslo Kommune som planmyndighet. Etter at Kommunal­- og distriktsdepartementet tok over rollen som planmyndighet ble begge reguleringsplanene sluttført som statlige reguleringsplaner. Reguleringsplanene oppfyller dermed vilkåret i plandirektivet artikkel 2 (a) om at planene skal vedtas av en myndighet på nasjonalt, regionalt eller lokalt plan.

Det andre vilkåret i artikkel 2 (a) er at planen eller programmet vedtas i henhold til lov eller forskrift dersom det finnes et særlig rettsgrunnlag i nasjonal rett som gir vedkommende myndigheter kompetanse til å vedta planen eller programmet. EFTA-domstolen mener at planene synes å være hjemlet i plan- og bygningsloven, og det andre vilkåret synes derfor også å være oppfylt.

Hva gjelder det tredje vilkåret, nevner EFTA-domstolen at «by- og regionplanlegging eller arealbruk» ikke er begrenset til arealbruk i snever forstand, det vil si inndeling av landarealer i områder og fastsettelse av hvilke aktiviteter som er tillatt innenfor disse områdene. Vilkåret har nødvendigvis et bredere anvendelsesområde. 

Under det fjerde vilkåret må den nasjonale domstolen kontrollere at de aktuelle reguleringsplanene fastsetter rammene for fremtidige utbyggingstillatelser for prosjekter oppført i vedlegg I og II til prosjektdirektivet, jf. plandirektivet artikkel 3 (2) (a) og prosjektdirektivet artikkel 14. Reguleringsplanene gjelder utviklingsprosjekter for byområder, som er oppført i prosjektdirektivet vedlegg II nr. 10 (b).

EFTA-domstolen går videre til å vurdere de ulike anførslene i saken. 

Staten har anført at plandirektivet bare gjelder for arealdelen av kommuneplanen, og ikke for detaljreguleringsplanen, som må være i samsvar med kommuneplanen. EFTA-domstolen gjennomgår begrepet «planer og programmer». En reguleringsplan som fastsetter nærmere regler for tillatelse til og gjennomføring av ett eller flere prosjekter innenfor rammen av kommuneplanens arealdel, faller inn under plandirektivets virkeområde.

Oslo tingrett har spurt om prosjektets størrelse og karakter har betydning for vurderingen. Det er et snevert unntak fra kravet om miljøvurdering for planer og programmer som gjelder bruken av små områder på lokalt plan og mindre endringer av planer eller programmer, på visse fastsatte vilkår, jf. plandirektivet artikkel 3 (3). EFTA-domstolen mener likevel at det snevre unntaket i plandirektivet artikkel 3 (3) ikke synes å komme til anvendelse i saken. 

Redd Ullevål Sykehus har anført at staten ikke kan omgå plandirektivets krav ved å dele opp beslutningene. Staten har anført at plandirektivet ikke kommer til anvendelse på foretaksmøtets beslutning 24. juni 2016, de to reguleringsplanene eller Stortingets lånerammevedtak. 

EFTA-domstolen viser til plandirektivets fortale og hovedformålet med direktivet. Etter dette skal planer og programmer som sannsynligvis vil få betydelige miljøvirkninger, undergis en miljøvurdering når de utarbeides og før de vedtas. Videre minner EFTA-domstolen om at begrunnelsen for direktivet særlig var at erfaring viste at når prosjekter ble vurdert, hadde tidligere by- og arealplanleggingstiltak allerede etablert at det forelå betydelige miljøvirkninger, og at det derfor ikke lenger var mulig å ta dem fullt ut i betraktning ved godkjenningen av det aktuelle prosjektet. Det var derfor mer hensiktsmessig å undersøke slike virkninger, og ta hensyn til dem, på tidspunktet for de forberedende tiltakene.

Det er derfor nødvendig å unngå strategier som kan være utformet for å omgå forpliktelsene etter plandirektivet, ved oppdeling av tiltak, som derved reduserer den praktiske virkningen av direktivet. 

Videre gir EFTA-domstolen noen retningslinjer for vurderingen av de ulike beslutningene. Hva gjelder Stortingets lånerammevedtak viser EFTA-domstolen til at finans- og budsjettplaner uansett ikke omfattes av plandirektivet, jf. artikkel 3 (8). 

Det er også stilt spørsmål ved om en vurdering etter prosjektdirektivet gjør at det ikke også kreves en egen miljøvurdering etter plandirektivet. 

Vurderingen etter prosjektdirektivet inneholder ikke en vurdering av rimelige alternativer.  Etter plandirektivet artikkel 11 (1) og (2) vil ikke en miljøkonsekvensvurdering utført i henhold til prosjektdirektivet medføre fritak fra plikten til å utføre en vurdering i henhold til plandirektivet. Vurderingene er forskjellige, og det er nødvendig å oppfylle kravene samtidig. 

Bestemmelsen åpner imidlertid for samordnede eller felles fremgangsmåter for å utføre vurderinger som oppfyller forpliktelsene i begge direktivene samtidig. Fordi vurderingen av rimelige alternativer er en grunnleggende og selvstendig forpliktelse etter plandirektivet, vil vurderinger etter prosjektdirektivet uten slik vurdering likevel ikke oppfylle kravene til felles fremgangsmåte.

2. Om EØS-retten tillater at domstolene likevel kjenner planene gyldige

EFTA-domstolen viser innledningsvis til at hverken plandirektivet eller prosjektdirektivet regulerer konsekvensene av manglende miljøvurderinger i henhold til plandirektivet. 

Etter EØS-avtalen artikkel 3 er EØS-statene forpliktet til å eliminere de ulovlige konsekvensene av et brudd på EØS-retten. Denne plikten påhviler nasjonale domstoler. 

Når det foreligger et brudd på EØS-retten, skal nasjonale domstoler så langt det er mulig tolke og anvende relevante bestemmelser i nasjonal rett på en slik måte at det er mulig å eliminere konsekvensene av bruddet. Slike tiltak kan blant annet omfatte tilbakekalling eller suspensjon av en tillatelse som allerede er gitt, med sikte på å gjennomføre en vurdering av miljøvirkningene. 

Dersom nasjonale domstoler avgjør at vedtakene er gyldig på tross av manglene miljøvurdering etter plandirektivet, ville det innebære et fritak fra anvendelsen av plandirektivet i sin helhet. Anvendelsen av en regel som forvaltningsloven § 41 i en situasjon der det ikke er gjennomført en miljøvurdering etter plandirektivet, vil følgelig ikke eliminere konsekvensene av bruddet på EØS-retten.

EFTA–domstolen viser likevel til muligheten for etterfølgende godkjenning ved å gjennomføre en miljøvurdering mens et prosjekt pågår eller til og med etter at det er fullført, jf. C-261/18 Kommisjonen mot Irland. Dette forutsetter at nasjonale regler som tillater slik etterfølgende godkjenning ikke gir de berørte parter mulighet til å omgå EØS-rettens bestemmelser. I tillegg må en eventuell etterfølgende eller supplerende vurdering som utføres med godkjenningsformål også ta hensyn til miljøkonsekvensene siden prosjektet ble påbegynt. 

EFTA-domstolens konklusjon 

Svaret på det første spørsmålet er at fire kumulative vilkår må være oppfylt for at planer og programmer skal være gjenstand for en miljøvurdering etter plandirektivet. 

For det første må planene/programmene utarbeides og/eller vedtas av en myndighet på nasjonalt, regionalt eller lokalt plan, eller være utarbeidet av en myndighet med sikte på vedtakelse i parlament eller regjering, ved en lovgivningsprosess. For det andre må lover og forskrifter kreve planene/programmene. Det tredje vilkåret er at planene/programmene utarbeides for sektorene nevnt i artikkel 3 nr. 2. Det fjerde vilkåret er at planene/programmene fastsetter rammene for fremtidige utbyggingstillatelser for prosjekter oppført i vedlegg I og II til prosjektdirektivet.

Svaret på det andre spørsmålet er at en avgjørelse fra en nasjonal domstol om at mangelen på en miljøvurdering i samsvar med plandirektivet likevel er gyldig fordi det ikke anses å ha virket inn på vedtakets innhold, ville innebære et fritak fra plandirektivet i sin helhet. Anvendelsen av forvaltningsloven § 41 i en slik situasjon, vil ikke gjøre opp for konsekvensene av bruddet på EØS-retten. Muligheten for etterfølgende godkjenning ved å gjennomføre en miljøvurdering mens en plan pågår eller til og med etter at den er fullført er ikke utelukket, men må være unntaket.

Direktiv 2001/42/EF inntatt i EØS-avtalens vedlegg XX (Miljø) og gjennomført i norsk rett ved forskrift 21. juni 2017 nr. 854 om konsekvensutredninger. Direktiv 2011/92/EU [Prosjektdirektivet] er inntatt i EØS-avtalens vedlegg XX, og gjennomført i flere lover og forskrifter, herunder forskrift 21. juni 2017 nr. 854 om konsekvensutredninger.

EFTA-domstolens rådgivende uttalelse bygger videre på uttalelsene i E-18/24 Greenpeace Norden om EØS-rettens krav til konsekvenser av brudd på statens forpliktelse til å utrede miljøkonsekvenser etter EØS-retten. Avgjørelsen bekrefter at brudd på utredningsplikten etter plandirektivet og prosjektdirektivet må avbøtes. En regel som medfører at vedtaket er gyldig uten slik utredning direktivene krever, er det ikke rom for.  For en inngående analyse av virkninger etter norsk rett av brudd på EØS-initierte saksbehandlingsregler anbefales Siri Venemyr, Om EØS-rettslige krav til forvaltningsrettslige følger av feil (2023). 

EPB