Spørsmålet i saken

EU-domstolen avsa 23. april 2026 prejudisiell avgjørelse i sak C-446/24 Freie Hansestadt Bremen. Saken gjelder spørsmål om direktiv 2008/115/EF (returdirektivet) art. 3 (6) og 11 (2) er til hinder for å utstede varige innreiseforbud. Dommen gir også veiledning for vurderingen av om et innreiseforbud omfattes av returdirektivet.     

Sakens bakgrunn 

Saken handler om en russisk statsborger som tidligere hadde oppholdstillatelse i Tyskland. Han mottok beslutning om retur til Russland, på bakgrunn av at tyske sikkerhetsmyndigheter mente det var en risiko for at han kom til å begå et terrorangrep. Saken ble klaget inn til tyske domstoler, og EMD. Beslutningen ble opprettholdt, og i 2017 ble han uttransportert til Russland. 

Etter utreisen fikk han et tidsubegrenset innreiseforbud til Tyskland. Tyskland mente faren for terrorangrep ved innreise var pågående. Han bragte avgjørelsen inn for domstolene. Tysk førsteinstans kom til at det tidsubegrensede innreiseforbudet var i strid med returdirektivet art. 3 (6) og 11 (2), og annullerte beslutningen. Saken ble anket.

Den tyske ankedomstolen har stilt spørsmål ved om tidsubegrensede innreiseforbud er i strid med returdirektivet. Spørsmålet for EU-domstolen er om returdirektivet art. 3 (6) og 11 (2) er til hinder for å utstede tidsubegrensede innreiseforbud til tredjelandsborgere som har mottatt vedtak om retur på bakgrunn av at vedkommende utgjør en terrortrussel.

EU-domstolens vurdering

Om innreiseforbudet omfattes av returdirektivet

Ettersom innreiseforbudet først ble gitt fem år etter avgjørelsen om retur, er det anført at innreiseforbudet ikke omfattes av returdirektivets bestemmelser.

EU-domstolen viser til at innreiseforbud defineres som et forbud mot innreise og opphold på medlemsstatenes territorium som «ledsager» et returvedtak, jf. returdirektivet art. 3 (6). Returdirektivet art. 11 (1) benytter en liknende definisjon. 

Definisjonen viser at innreiseforbud er ment å supplere et returvedtak, ved å forby personer som har forlatt medlemsstatenes område, å reise inn igjen. Innreiseforbud får dermed bare effekt etter at personen har forlatt medlemsstatenes område. 

Innreiseforbudet i denne saken er «knyttet» til returvedtaket. Avgjørelsene bygger på samme grunnlag, nemlig sikkerhetsmyndighetenes vurdering av at det var en fare for at han ville begå en terrorhandling. 

Videre viser EU-domstolen til at beslutningen om retur ikke ga noen frist for frivillig utreise. Etter returdirektivet art. 11 (1) skal beslutninger uten frivillig utreise ledsages av et innreiseforbud.

Tiden som gikk mellom de to beslutningene, får dermed ikke betydning for vurderingen av om innreiseforbudet «ledsager» beslutningen om retur. Innreiseforbudet omfattes derfor av definisjonen i returdirektivet. 

Om innreiseforbudet er i strid med returdirektivet

EU-domstolen går så over til å vurdere hvorvidt returdirektivet art. 3 (6) og 11 (2) er til hinder for å utstede tidsubegrensede innreiseforbud. 

EU-domstolen starter i bestemmelsenes ordlyd. Returdirektivet art. 3 (6) definerer et innreiseforbud som et forbud som gis for «en nærmere angivet periode». 

Etter returdirektivet art. 11 (2) første punktum skal varigheten av et innreiseforbud prinsipielt begrenses til fem år. Et innreiseforbud kan likevel «overstige fem år» dersom utlendingen utgjør en alvorlig trussel mot den offentlige orden eller sikkerhet, eller den nasjonale sikkerhet, jf. returdirektivet art. 11 (2) annet punktum. Bestemmelsen fastsetter ikke uttrykkelig en maksimal tidsmessig grense for de tilfellene unntaket om adgangen til å overstige fem år kommer til anvendelse. 

Det at hovedregelen uttrykker at innreiseforbud «i princippet» skal gis en maksimal varighet på fem år, tilsier at lovgiver også hadde fastsatt uttrykkelig at innreiseforbud etter unntaksregelen måtte gis en maksimal varighet, dersom det var intensjonen. Til støtte for påstanden viser EU-domstolen analogt til C-297/12 Filev og Osmani avsn. 30. 

Ut ifra dette synspunktet tolker EU-domstolen art. 3 (6) som at direktivet ikke nødvendigvis pålegger nasjonale myndigheter å fastsette tidsbegrensede innreiseforbud. En «nærmere angitt periode» forstås slik at myndighetene er forpliktet til å «fastsette» varigheten av innreiseforbudet på en presis og begrunnet måte, uavhengig av om det er tidsbegrenset eller ikke.

Til støtte for tolkningen viser EU-domstolen til at myndighetene uansett plikter å vurdere å oppheve eller suspendere innreiseforbudet etter at tredjelandsborgeren har returnert, jf. returdirektivet art. 11 (3). Bestemmelsen sikrer at et tidsubegrenset innreiseforbud bringes til opphør når det ikke lenger anses nødvendig og forholdsmessig for å nå målet det forfølger.

Tolkningen er i tråd med direktivets formål om en effektiv og human returpolitikk. Muligheten for å utstede tidsubegrensede innreiseforbud griper ikke inn i dette formålet. 

EU-domstolen viser også raskt til at tolkningen er i tråd med EMDs praksis om utvisning av tredjelandsborgere som utgjør en alvorlig trussel mot den offentlige orden, i lys av EMK art. 8.

EU-domstolens konklusjon 

Returdirektivet art. 3 (6) og 11 (2) er ikke til hinder for å utstede tidsubegrensede innreiseforbud til tredjelandsborgere som har mottatt vedtak om retur på grunnlag av at vedkommende utgjør en terrortrussel.

Direktiv 2008/115/EF (returdirektivet) er ikke en del av EØS-avtalen, men en videreutvikling av Schengen-samarbeidet som Norge er forpliktet til å gjennomføre, etter Avtale mellom Rådet for Den europeiske union og Island og Norge om de sistnevnte statenes tilknytning til gjennomføringen, anvendelsen og videreutviklingen av Schengen-regelverket, signert 18. mai 1999. 

Returdirektivet er gjennomført ved endringer i lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) og forskrift om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften). Returdirektivets regler om innreiseforbud er gjennomført i utlendingsloven § 71 og utlendingsforskriften § 14-2. Rettspraksis fra EU-domstolen er av sentral betydning ved tolkningen av returdirektivet i norsk rett, se Prop. 3 L (2010–2011) side 8, HR-2024-1109-A avsnitt 35 og HR-2025-2174-U avsnitt 11.

Lutz har argumentert for at returdirektivet artikkel 11 var til hinder for å utstede tidsubegrensede innreiseforbud, under henvisning til EU-domstolens uttalelser i C-297/12 Filev og Osmani avs. 27 og 34. (Lutz, Fabian, «Return Direcctive 2008/115/EC», s. 746, i EU Immigration and Asylum Law: Article-by-Article Commentary., Daniel Thym, Kay Hailbronner red., 3. utg., München: Verlag C.H.Beck oHG, 2022.)

Domstolens avgjørelse i C-446/24 avklarer imidlertid at returdirektivet ikke er til hinder for å gi tidsubegrensede innreiseforbud, etter returdirektivet art. 11 (2) annet punktum. 

EPB