Spørsmålet i saken

Den 21. mai 2026 avsa EU-domstolen prejudisiell avgjørelse i sak C-626/24 Pragon. Saken gjaldt spørsmålet om en medlemsstat kan kreve melding om ankomst og bestemmelsessted for et kosttilskudd sendt fra en annen medlemsstat etter forordning (EU) 2017/625 [kontrollforordningen 2017 for næringsmidler, fôr- og såvarer og dyrehelse].

Sakens bakgrunn 

I 2021 ble det tsjekkiske selskapet Pragon tilsendt et kosttilskudd fra en annen medlemsstat. Tsjekkiske myndigheter foretok i 2021 en offentlig kontroll av sikkerheten ved dette kosttilskuddet, i samsvar med nasjonal rett. 

Pragon saksøkte staten for å ha foretatt denne kontrollen. Selskapet mente kontrollen var i strid med EU-retten. 

Etter at søksmålet har blitt behandlet i flere instanser, har Pragon anket saken til Tsjekkias øverste domstol, som er den foreleggende rett. Den foreleggende rett har i denne anledning forelagt EU-domstolen spørsmål om tolkningen av EU-retten. 

Spørsmålet er om nasjonal lovgivning som pålegger mottakeren av et kosttilskudd fra en annen medlemsstat en generell plikt til å underrette relevante myndigheter om ankomsten av kosttilskuddet minst 24 timer før ankomst, og å gi opplysninger som er nødvendige for at det kan foretas en risikovurdering og planlegging av en offentlig kontroll, er i strid med forordning (EU) 2017/625 artikkel 9 nr. 7.

EU-domstolens vurdering

EU-domstolen innleder med å vise til at forordning (EU) 2017/625 fastsetter regler for medlemsstatenes gjennomføring av offentlige kontroller av hvorvidt regler på området for mat, mattrygghet, integritet og helse overholdes, jf. artikkel 1 nr. 1 bokstav a og nr. 2. Formålet med forordningen er å gi et felles harmonisert regelverk for medlemsstatenes tilrettelegging av offentlige kontroller av overholdelsen av regler på området for landbruks- og matvarekjeden. 

EU-domstolen uttaler at EU-bestemmelser skal tolkes i samsvar med sin ordlyd, sitt formål og kontekst.

Medlemsstatene kan pålegge aktører som får levert dyr eller varer fra en annen medlemsstat å informere om varens ankomst, forutsatt at dette er «strengt nødvendig» for tilretteleggelsen av en offentlig kontroll, jf. artikkel 9 nr. 7. Kosttilskudd er å anse som «varer», jf. artikkel 3 nr. 11 og nr. 12 sammenholdt med forordning (EF) nr. 178/2002 [matlovsforordningen] artikkel 2. 

Ordlyden i forordning (EU) 2017/625 artikkel 9 nr. 7 krever både at formålet med pålegget er å sikre tilretteleggelse av en offentlig kontroll, og at dette er strengt nødvendig for å nå formålet. «Strengt nødvendig» innebærer at det ikke finnes mindre inngripende tiltak enn en eventuell meldeplikt, som effektivt sikrer tilretteleggingen for kontroll. 

Forordningens artikkel 9 nr. 7 er et unntak fra hovedregelen i artikkel 9 nr. 6. Hovedregelen er at medlemsstatene skal gjennomføre alle de offentlige kontrollene på samme måte, men åpner for å behandle varer forskjellig avhengig av varens opprinnelsessted. Unntaket i nr. 7 må derfor, som andre unntak, tolkes strengt.

Dette støttes av forordningens fortale. Det følger blant annet av fortalens punkt 37 at det bare er «under ganske særlige omstendigheter» at operatører bør pålegges å meddele ankomsten av dyr og varer. Av punkt 38 fremkommer det at det bør være mulig å gjennomføre offentlige kontroller av alle ledd i produksjon, foredling og distribusjon av varer som reguleres av forordningen. Det fremkommer ingenting av fortalen om at en slik kontroll må skje så snart som mulig etter at varen er ankommet medlemsstaten. Det følger bare av artikkel 10 at kompetente myndigheter skal gjennomføre en offentlig kontroll av varene i det omfanget som er nødvendig. 

Forordning (EU) 2017/625 har et dobbelt formål. For det første har den som formål å effektivt sikre et høyt nivå av beskyttelse av menneskers og dyrs helse, miljøet og forbrukernes interesser. For det andre skal forordningen sikre fri bevegelighet av varer. I lys av dette må forordningens artikkel 9 nr. 7 tolkes slik at den foreskriver en spesifikk balanse mellom fri bevegelighet av matvarer på den ene siden, og beskyttelsen av menneskers og dyrs helse, miljøet og forbrukerinteresser på den annen side. 

Det er følgelig bare under særlige omstendigheter, og der dette er strengt nødvendig, at medlemsstatene kan pålegge aktører å meddele ankomsten av varer til medlemsstatens område. Det må i slike tilfeller ikke finnes mindre inngripende tiltak som kan garantere en effektiv kontroll med formål om å sikre beskyttelsen av forbrukere og menneskers helse.

Domstolen går deretter over til å gi veiledning for vurderingen av hvorvidt en nasjonal regel er i samsvar med forordning (EU) 2017/625 artikkel 9 nr. 7. 

Utgangspunktet er at alle operatører regelmessig skal underlegges offentlig kontroll, jf. artikkel 9 nr. 1. Den tsjekkiske regelen fastsetter at alle operatører som mottar kosttilskudd har en meldeplikt om ankomst og bestemmelsessted. 

EU-domstolen viser til at andre bestemmelser i forordningen medfører at det ikke er nødvendig å pålegge alle operatører som mottar kosttilskudd en meldeplikt. 

For det første råder medlemsstatene i henhold til forordning (EU) 2017/62 artikkel 11 nr. 1 over en rekke opplysninger som arten, antallet og resultater fra tidligere offentlige kontroller. Blant noen av de tingene EU-domstolen nevner, er informasjon over manglende overholdelse av regelverket i løpet av ett år i andre medlemsstater, jf. artikkel 11 nr. 1. Etter artikkel 11 nr. 1 råder medlemsstaten også over andre medlemsstaters flerårige nasjonale kontrollplaner. Med disse opplysningene kan en medlemsstat fastlegge forpliktelsene til en eventuell meldeplikt.

For det andre følger det av forordningens artikkel 10 at medlemsstatene skal utarbeide ajourførte lister over aktører som mottar kosttilskudd fra andre medlemsstater. Ved hjelp av denne listen kan statene bestemme hvem som må underlegges offentlig kontroll ut fra en risikovurdering.

Videre følger det av direktiv 2002/46/EF artikkel 10 at en medlemsstat kan kreve at en produsent underretter staten om markedsføringen for varene deres. Den tsjekkiske stat har anført at dette ikke vil være til hjelp. Myndighetene mener for det første at det gjentatte ganger ved offentlige kontroller har blitt konstatert at kosttilskuddet inneholder ulovlige stoffer. For det andre svarer opplysningene på emballasjen ikke alltid til det faktiske innholdet, og for det tredje finnes det ofte ulovlige eller farlige mineraler og forurensede stoffer i kosttilskuddet. 

EU-domstolen påpeker at slike forhold ikke kan godtgjøre at det foreligger særlige omstendigheter som gjør at systematisk meldeplikt er «strengt nødvendig». Det er følgelig ikke dokumentert at kosttilskudd fra andre medlemsstater innebærer en reell risiko som gjør at unntaket i artikkel 9 nr. 7 kan komme systematisk til anvendelse. 

EU-domstolens konklusjon 

Nasjonal lovgivning som forplikter operatører som mottar kosttilskudd fra en annen medlemsstat å meddele kosttilskuddets ankomst til bestemmelsesstedet, og å gi opplysninger som er nødvendige for vurderingen av risikoen ved tilskuddet, og planleggingen av den offentlige kontrollen er i strid med forordning (EU) 2017/625 artikkel 9 nr. 7. 

Forordning (EU) 2017/625 [kontrollforordningen 2017 for næringsmidler, fôr- og såvarer og dyrehelse] er inntatt i EØS-avtalen vedlegg I.I. Forordningen er gjennomført i norsk rett ved forskrift 3. mars 2020 nr. 704 om offentlig kontroll for å sikre etterlevelse av regelverket for mat, fôr, plantevernmidler, dyrehelse og dyrevelferd, forskrift 6. april 2022 nr. 631 om dyrehelse (dyrehelseforskriften), forskrift 27. april 2026 nr. 745 om gebyr til Mattilsynet, forskrift 23. desember 1998 nr. 1471 om innførsel av næringsmidler og fôrvarer, forskrift 8. februar 2012 nr. 139 om næringsmessig transport av dyr og forskrift 30. november 2005 nr. 1347 om gjennomføring av forordning (EF) nr. 136/2004 om fastsettelse av fremgangsmåtene for veterinærkontroller ved EØS grensekontrollstasjoner ved import av produkter fra tredjestater, m.fl.

Direktiv 2002/46/EF [kosttilskuddsdirektivet] er inntatt i EØS-avtalen vedlegg II.XII, og gjennomført i norsk rett ved forskrift 20. mai 2004 nr. 755 om kosttilskudd.

CH