Spørsmålet i saken
Den 4. juni 2026 avsa EU-domstolen prejudisiell avgjørelse i sak C-560/24 Besthame. Saken gjelder spørsmål om tolkningen av direktiv 2004/38/EF [unionsborgerdirektivet] artikkel 35, som regulerer misbruk av direktivets bestemmelser.
Sakens bakgrunn
En tredjelandsborger, R.S., flyttet til Irland for å studere. I 2010, 16 dager før oppholdstillatelsen utløp, giftet han seg med en unionsborger som hadde benyttet seg av retten til fri bevegelighet. Han fikk da utstedt et oppholdskort som familiemedlem til en unionsborger, med 5 års varighet.
I 2015 fikk R.S. irsk statsborgerskap, og har siden dette oppholdt seg i Irland. I 2018 skilte R.S. og ektefellen seg.
I 2019 søkte en annen tredjelandsborger om oppholdstillatelse i Irland som mor til et irsk barn. R.S. var barnets biologiske far. Som følge av denne søknaden ble det innledet en undersøkelse for å fastlegge om R.S. sitt ekteskap, som hadde gitt grunnlag for oppholdskort i 2010, var proforma.
I 2020 ble oppholdskortet fra 2010 tilbakekalt. Begrunnelsen var at R.S. hadde fremlagt villedende opplysninger ved søknaden om oppholdskort, og at det ekteskapet han inngikk i 2016 var proforma.
Etter flere klageomganger ble den siste avgjørelsen truffet av justisministeren i 2022. Justisministeren mente at R.S. hadde gitt villedende opplysninger, og at han hadde inngått et proformaekteskap. Virkningene av dette er at enhver rettighet eller status tildelt på grunnlag av ekteskapet anses å være tilbakekalt fra det tidspunkt dette ble tildelt.
R.S. anla sak med krav om at avgjørelsen ble annullert, og anførte at siden han hadde fått irsk statsborgerskap, var han ikke omfattet av reglene som gjennomfører unionsborgerdirektivet i irsk rett eller direktivet. Saken er nå anket til ankedomstolen i Irland, som er den foreleggende rett.
Spørsmålet for EU-domstolen er om unionsborgerdirektivet artikkel 35 gir medlemsstatene mulighet til å foreta undersøkelser og konkludere med at en person som tidligere har hatt oppholdsrett i henhold til direktivet er skyldig i svik eller misbruk av rettigheter, selv om denne personen nå har ervervet statsborgerskap i medlemsstaten, og dermed har oppholdsrett på et annet grunnlag enn direktivet.
EU-domstolens vurdering
EU-domstolen innleder med å vise til unionsborgerdirektivets anvendelsesområde. Unionsborgerdirektivet artikkel 3 regulerer hvem som er «berettigede personer» etter direktivet. Blant annet er unionsborgere som har benyttet seg av sin frie bevegelighet, og deres familiemedlemmer å anse som berettigede personer.
Så fort R.S. fikk statsborgerskap i Irland, hadde han ikke lenger oppholdsrett på grunnlag av direktivet. EU-domstolen foretar likevel en tolkning av unionsborgerdirektivet artikkel 35, ettersom tilbakekallelsen av oppholdskortet og statsborgerskapet er begrunnet i forhold på det tidspunktet R.S. hadde oppholdstillatelse etter unionsborgerdirektivet.
Det følger av unionsborgerdirektivet artikkel 35 at medlemsstatene kan treffe «nødvendige tiltak for å nekte, oppheve eller tilbakekalle rettigheter i henhold til dette direktiv ved misbruk av rettigheter eller bedrageri, f.eks. proformaekteskap», jf. artikkel 35. Et slikt tiltak må stå i forhold til, og være underlagt rettgarantier som følger av direktivets artikkel 30 og 31.
EU-domstolen starter med å undersøke det tidsmessige anvendelsesområdet til unionsborgerdirektivet artikkel 35.
Ordlyden i bestemmelsen er bredt formulert, og inneholder ikke en uttrykkelig tidsmessig begrensning. «I henhold til» indikerer at lovgiver ville gi medlemsstatene mulighet til å treffe tiltak med hensyn til rettigheter som den berørte personen både har, men også har hatt, etter direktivet.
EU-domstolen viser videre til ulike språkversjoner av ordlyden «nekte», «oppheve» og «tilbakekalle», jf. artikkel 35. Domstolen slutter etter dette at lovgiver har hatt til hensikt å dekke nasjonale tiltak som kan oppheve rettigheter etter direktivet både ex nunc og ex tunc.
Delkonklusjonen er følgelig at unionsborgerdirektivet artikkel 35 etter en ordlydsfortolkning kommer til anvendelse på tiltak som treffes vedrørende en rettighet en person har hatt i en tidligere periode. Dette gjelder selv om personen på tidspunktet for tiltaket ikke er en berettiget person, typisk fordi vedkommende har fått statsborgerskap i oppholdsstaten.
Konteksten bestemmelsen står i trekker i samme retning. For det første viser EU-domstolen til direktivets fortale punkt 28, hvor det heter at medlemsstatene «bør ha mulighet til å vedta nødvendige tiltak» «for å hindre misbruk av rettigheter eller bedrageri (...) som er inngått bare for å utnytte retten til fri bevegelighet og fritt opphold». EU-domstolen uttaler at formuleringen ikke har noen tidsmessig begrensning.
For det andre viser EU-domstolen til at andre bestemmelser i unionsborgerdirektivet også rekker lenger enn situasjoner hvor personen er «berettiget» etter artikkel 3.
Bestemmelsens formål støtter også denne tolkningen. Skal direktivets formål og effektive virkning ivaretas, må artikkel 35 komme til anvendelse også etter at personen har mistet statusen som «berettiget».
Unionsborgerdirektivet artikkel 35 er et uttrykk for et generelt prinsipp om forbud mot misbruk av rettigheter. Adferd som utgjør misbruk, er av sin natur vanskelig å oppdage på det tidspunktet handlingen skjer. For å nå målet om å bekjempe svik og misbruk, må artikkel 35 tolkes slik at den gir medlemsstatene mulighet til å treffe tiltak selv på et tidspunkt der personen som har utvist denne adferden ikke lenger er omfattet av rettigheter i direktivet. Rettspraksis trekker i samme retning.
Delkonklusjonen er at unionsborgerdirektivet artikkel 35 kommer til anvendelse på tiltak som treffes angående en rettighet som en person tidligere har hatt i henhold til unionsborgerdirektivet, selv om personen ikke lenger er en berettiget person etter artikkel 3.
EU-domstolen vurderer videre om medlemsstatene har adgang til å undersøke om det foreligger misbruk eller svik uten å nødvendigvis treffe tiltak om å nekte, oppheve eller tilbakekalle rettighetene.
Medlemsstatene har en viss skjønnsmargin. Ordlyden «nødvendig tiltak» er ikke definert i direktivet. Det forutsettes imidlertid at det foretas en individuell vurdering av om det foreligger misbruk eller svik før et tiltak kan treffes. Dette kan da resultere i at det ikke påvises svik eller misbruk, noe som krever at man ikke treffer de etterfølgende tiltakene. Det må derfor være adgang til å foreta undersøker uten å treffe de etterfølgende tiltakene.
Avslutningsvis uttaler EU-domstolen at TEUV artikkel 20 ikke er til hinder for å tilbakekalle statsborgerskap som er ervervet ved svik eller misbruk, så lenge en slik tilbakekallelse overholder proporsjonalitetsprinsippet.
EU-domstolens konklusjon
Unionsborgerdirektivet artikkel 35 gir medlemsstatene mulighet til å foreta undersøkelser og konkludere med at en person som tidligere hadde oppholdsrett etter direktivet, er skyldig i svik eller misbruk av rettigheter, selv om denne personen nå har ervervet statsborgerskap i medlemsstaten, og dermed har oppholdsrett på et annet grunnlag enn direktivet.
Direktiv 2004/38/EF [unionsborgerdirektivet] er inntatt i EØS-avtalens vedlegg V og VIII. Direktivet er gjennomført i norsk rett ved lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) og forskrift 15. oktober 2009 nr. 1286 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften).
Høyesterett har i HR-2021-1435-A tatt stilling til vurderingen av om det foreligger et proformaekteskap etter utlendingsloven § 120 som gjennomfører unionsborgerdirektivet artikkel 35. Høyesterett uttalte at det må foretas en totalvurdering av både de objektive og subjektive elementene, med utgangspunkt i de ytre omstendigheten i den konkrete sak. Dersom det hovedsaklige formålet med ekteskapet var å oppnå oppholdstillatelse, foreligger det et proformaekteskap, jf. dommens avsnitt 79–81.
CH