Spørsmålet i saken

EU-domstolen avsa den 9. juli 2026 prejudisiell avgjørelse i sak C-771/24. Saken gjaldt en forskrift som fastsatte vilkår for drift av parkeringsanlegg i Brussel, og hvorvidt dette var en plan eller et program som skulle ha vært gjenstand for miljøvurdering etter direktiv 2001/42/EF [plandirektivet] og direktiv 2011/92/EU [miljøvirkningsdirektivet 2011].

Sakens bakgrunn 

I juli 2020 begynte myndighetene i Brussel å utforme en forskrift med felles regler om driftsvilkår for parkeringsanlegg (heretter «parkeringsforskriften»). Dette skulle være regler som regulerer driften og utformingen av diverse typer parkeringsanlegg, men uten å gi føringer om hvor parkeringsanlegg kunne bygges eller hvor mange som kunne etableres. Eksempelvis skulle reglene gjelde krav om kunstig belysning og overvannsanlegg på utendørs parkeringsanlegg. 

Ved lovgivningsprosessen ble det stilt spørsmål ved hvorvidt plandirektivet krevde at det ble gjennomført en miljøvurdering av parkeringsforskriftens konsekvenser før den kunne vedtas. Det ble ikke gjennomført en slik miljøvurdering før forskriften ble vedtatt den 25. februar 2021.

Den belgiske bransjeorganisasjonen for parkeringssektoren og parkeringsselskapet Interparking reiste sak angående vedtakelsen av parkeringsforskriften. Sammen gjorde de gjeldende at plandirektivet artikkel 3 nr. 2 bokstav a stiller krav om gjennomføring av miljøvurdering før vedtakelsen av en forskrift som denne. De mente at forskriften kvalifiserer som en plan eller et program innenfor transport, fysisk planlegging i by- og landområder eller arealanvendelse som kan få vesentlig innvirkning på miljøet. 

Myndighetene i Brussel motsatte seg dette, særlig under henvisning til at forskriften kun regulerer driften av parkeringsanleggene, og verken hvor eller hvor mange anlegg som kan bygges. Parkeringsforskriften har ikke den plan- eller programmessige dimensjonen som er nødvendig for å omfattes av direktivet. 

På denne bakgrunn ble EU-domstolen forelagt spørsmålet om denne parkeringsforskriften skal regnes som en plan eller et program som krever en miljøvurdering etter plandirektivet artikkel 3 nr. 2 bokstav a.

EU-domstolens vurdering

Utgangspunktet for vurderingen er plandirektivets formål. Formålet er å sikre et høyt beskyttelsesnivå og integrere miljøhensyn ved utarbeidelse og vedtakelse av planer og programmer som kan ha vesentlig miljøpåvirkning. På bakgrunn av dette formålet skal bestemmelsene som avgrenser direktivets virkeområde, særlig om hvilke rettsakter som omfattes, tolkes vidt. 

EU-domstolen identifiserer de to kumulative vilkårene i plandirektivet artikkel 3 nr. 2 bokstav a som medfører behov for en miljøvurdering. Planen eller programmet må for det første være utarbeidet innenfor en av sektorene som bestemmelsen nevner, og for det andre fastlegge rammene for fremtidige tillatelser til prosjekter som er omfattet av miljøvirkningsdirektivet vedlegg I eller II. 

Før disse vilkårene for miljøvurdering vurderes, tar EU-domstolen stilling til om parkeringsforskriften omfattes av definisjonen av «planer og programmer» i plandirektivet artikkel 2 bokstav a. Også her gjelder to kumulative vilkår. Rettsakten må for det første være utarbeidet eller vedtatt av en nasjonal, regional eller lokal myndighet, og for det andre må denne «kreves» i henhold til lover og forskrifter. 

Det første vilkåret er oppfylt fordi parkeringsforskriften ble vedtatt av regjeringen i hovedstadsregionen Brussel, som er en regional myndighet. 

Når det gjelder det andre vilkåret, presiserer EU-domstolen at ordlyden «kreves» ikke innebærer at myndighetene må være rettslig forpliktet til å vedta den aktuelle planen eller programmet. Det er tilstrekkelig at nasjonal rett regulerer hvilken myndighet som har kompetanse til å vedta tiltaket og prosedyren for utarbeidelsen av tiltaket. 

Parkeringsforskriften var vedtatt med hjemmel i det belgiske regelverket om miljøgodkjenninger, og også dette vilkåret synes derfor å være oppfylt. 

EU-domstolen avviser deretter den belgiske regjeringens anførsel om at en rettsakt i tillegg må ha en egen plan- eller programmessig dimensjon for å omfattes av begrepet «planer og programmer». Etter ordlyden i artikkel 2 bokstav a er de to nevnte vilkårene uttømmende. Dette støttes også av direktivets system hvor artikkel 2 oppstiller de formelle vilkårene for hvilke rettsakter som utgjør «planer og programmer», mens artikkel 3 fastsetter de materielle vilkårene for hvilke av disse som skal underlegges en miljøvurdering.

Parkeringsforskriften omfattes derfor av definisjonen av «planer og programmer» i plandirektivet artikkel 2 bokstav a. 

EU-domstolen går så videre til å vurdere vilkårene i artikkel 3 nr. 2 bokstav a. Det første materielle vilkåret krever at tiltaket er utarbeidet innenfor en gitt sektor. Dette er oppfylt dersom planen eller programmet vedrører en av de opplistede sektorene. Relevante sektorer i denne saken er transport, fysisk planlegging og arealbruk. 

Praksis fra EU-domstolen viser at transportsektoren har blitt forstått vidt. Dette tilsier at regler om blant annet kjøring og parkering kan omfattes av transportbegrepet. Individuell personkjøring er i praksis ikke mulig uten parkeringsplasser. Parkeringsplasser er derfor nødvendige elementer av infrastruktur for transport. Regler om drift av parkeringsanlegg kan dermed være regler innen transportsektoren. 

Når det gjelder fysisk planlegging og arealanvendelse, forutsetter begrepene at regelen har innvirkning på hvordan et område brukes. 

Med forbehold om at den nasjonale domstolen skal foreta den endelige vurderingen i saken, mener EU-domstolen at forskriften i hvert fall inneholder regler som gjelder transportsektoren. Det første vilkåret i artikkel 3 nr. 2 bokstav a synes derfor å være oppfylt. 

EU-domstolen vurderer så det andre vilkåret i artikkel 3 nr. 2 bokstav a, som krever at tiltaket fastsetter rammene for fremtidige utbyggingstillatelser for prosjekter oppført i miljøvirkningsdirektivet vedlegg I og II. Vedlegg II punkt 10 bokstav b omfatter uttrykkelig anleggsarbeider i byområder, herunder oppføring av kjøpesentre og parkeringsanlegg. Parkeringsanlegg er altså en relevant prosjekttype. 

Spørsmålet blir derfor om parkeringsforskriften fastsetter «rammene» for fremtidige utbyggingstillatelser. EU-domstolen angir at vilkåret er oppfylt der tiltaket, gjennom regler og kontrollprosedyrer for sektoren, fastlegger en omfattende helhet av kriterier og fremgangsmåter for tillatelse og gjennomføring av ett eller flere prosjekter som kan ha vesentlig miljøpåvirkning. Slike kriterier kan blant annet gjelde prosjektets plassering, art, størrelse, driftsvilkår eller tildeling av ressurser. Denne forståelsen skal sikre at regler som kan få vesentlig innvirkning på miljøet, underlegges en miljøvurdering. 

Det er derfor ikke avgjørende at parkeringsforskriften bare regulerer driften av parkeringsanlegg, og ikke hvor eller hvor mange anlegg som skal bygges. Det kreves ingen særskilt plan- eller programmessig dimensjon. Det avgjørende er om reglene fastlegger en omfattende helhet av kriterier og fremgangsmåter for tillatelse og gjennomføring av ett eller flere prosjekter som kan ha vesentlig miljøpåvirkning

EU-domstolen viste i denne sammenhengen til at parkeringsforskriftens regler om blant annet kunstig belysning og overvannsanlegg på utendørs parkeringsplasser, samt krav til ladeområder og sykkelparkering, kan ha innvirkning på miljøet. Det er opp til den foreleggende rett å vurdere om disse eller andre bestemmelser i forskriften samlet fastsetter en omfattende helhet av kriterier og fremgangsmåter for tillatelse og gjennomføring av parkeringsanlegg, og om reglene, sett i lys av forholdene i Brussel, kan få vesentlig innvirkning på miljøet. 

EU-domstolens konklusjon 

EU-domstolen konkluderer med at regler som bare fastsetter driftsvilkår for parkeringsanlegg kan være underlagt krav om miljøvurdering, jf. plandirektivet artikkel 3 nr. 2 bokstav a.

Direktiv 2001/42/EF [plandirektivet] er inntatt i EØS-avtalens vedlegg XX (Miljø), og gjennomført i norsk rett ved forskrift 21. juni 2017 nr. 854 om konsekvensutredninger (KU-forskriften). Direktiv 2011/92/EU [miljøvirkningsdirektivet 2011] er også inntatt i EØS-avtalens vedlegg XX (Miljø), og gjennomført i flere lover og forskrifter, herunder KU-forskriften.

SMT