BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 24.1.2018)

Sammendrag av innhold
Kommisjonens gjennomføringsforordning (EU) 2017/2177 av 22. november 2017 om tilgang til serviceanlegg og jernbanerelaterte tjenester oppstiller et detaljert regelverk om tilgang til serviceanlegg. Forordningen supplerer de overordnede reglene om tilgang til serviceanlegg og jernbanerelaterte tjenester i europaparlaments- og rådsdirektiv 2012/34/EU av 21. november 2012 om etablering av et felles europeisk jernbaneområde (SERA-direktivet/recast) artikkel 13. Ettersom forordningen bygger på SERA-direktivet, må de to rettsaktene leses i sammenheng. Formålet med de mer detaljerte reglene i forordningen er å sikre at aktørene i praksis oppnår den tilgangen til serviceanlegg som direktivet oppstiller. For å oppnå dette oppstiller forordningen blant annet krav til publisering av informasjon fra operatørene om hvilke tjenester som ytes i de ulike anleggene, priser, rabatter etc. Transparens om tilbudet og vilkår er viktig for å ikke underminere direktivets regler om ikke-diskriminerende tilgang. Infrastrukturforvalter skal også gi samlet informasjon om tilknyttede serviceanlegg. For å unngå uforholdsmessige administrative byrder for serviceanlegg som er av minimal betydning i denne sammenhengen, oppstiller forordningen muligheter for å unnta slike anlegg fra forordningen. Et unntak innebærer imidlertid ikke unntak fra de grunnleggende pliktene i SERA-direkitvet artikkel 13.

I tilfelle nasjonal rett åpner for at andre aktører enn jernbaneforetak (speditører, fraktselskap, kompetent innkjøpsmyndighet etc) kan søke om tilgang til serviceanlegg,skal forordningen også gjelde for disse. Forordningen oppstiller også krav til samarbeid mellom infrastrukturforvaltere og operatører av serviceanlegg om samordning av fordeling av infrastrukturkapasitet og kapasitet/tjenester i serviceanlegg, ettersom tilgang til sporet er nødvendig for å komme til og fra serviceanlegget. I tilfeller der privat infrastruktur inn til serviceanlegget eies av andre enn operatøren av serviceanlegget, eller der et serviceanlegg drives av ulike operatører, er det viktig at det foregår en koordinering mellom de ulike tilbyderne. Forordningen tydeliggjør at operatørene ikke skal kunne påtvinge en søker å kjøpe flere tjenester enn det han faktisk trenger.

Serviceanlegg på jernbanen må ligge i tilknytning til infrastruktur og det er derfor begrensninger på hvor serviceanlegg kan bygges, og det kan være knapphet på anlegg. På denne bakgrunn er det viktig at eksisterende anlegg utnyttes optimalt. SERA-direktivet stiller krav til at anlegg som ikke er i bruk må tilbys for leie/leasing, og forordningen oppstiller nærmere detaljerte regler om tidsfrister og fremgangsmåten for å tilby anleggene for leie/leasing.

For anlegg som er i drift er det viktig at situasjoner der en operatør mottar kolliderende anmodninger reguleres. I henhold til forordningen kan operatøren foreslå endringer av anmodningene, slik at flere av søknadene om tilgang kan imøtekommes. Der det ikke er mulig å foreta en modifisering og konflikt fortsatt foreligger kan operatøren anvende prioriteringskriterier. Disse prioriteringskriteriene må være publisert i en egen beskrivelse av serviceanlegget eller i infrastrukturforvalters nettveiledning. Den publiserte beskrivelsen og kriteriene i denne er underlagt tilsyn av det nasjonale markedsovervåkingsorganet. Ved avslag på en anmodning må operatøren bidra til å finne et tilfredsstillende alternativ i et annet serviceanlegg. Der en søker klager til markedsovervåkingsorganet i henhold til direktivet artikkel 13 (5), oppstiller forordningen nærmere momenter som markedsovervåkingsorganet må ta hensyn til i vurderingen av klagen.

Kort om de respektive artiklene i forordningen

Artikkel 1 - Innhold og virkeområde

Det vises overordnet til hva forordningen regulerer, og at den oppstiller detaljerte regler om prosedyre og kriterier operatører av serviceanlegg og søkere må følge vedrørende tilgang til serviceanlegg og jernbanerelaterte tjenester.

Det presiseres at begrepet "applicant" også omfatter andre søkere enn jernbanefortak når nasjonal lovgivning åpner for andre søkere for tilgang til serviceanlegg. For eksempel speditører og kompetent innkjøpsmyndighet kan ha behov for å søke om tilgang til serviceanlegg. Henvisningen til et bredere søkerbegrep etter nasjonal lovgivning tilstreber å avhjelpe det at søkerbegrepet i utgangpunktet er snevrere for tilgang til serviceanlegg enn søkerbegrepet i forbindelse med tilgang til infrastruktur i henhold til direktivet artikkel 3 (19), der også andre aktører er omfattet.

Artikkel 2 - Unntak

Det oppstilles flere muligheter for at et serviceanlegg kan unntas fra bestemmelsene. Dette gjelder serviceanlegg for museumsjernbane. Særlig interessant å merke seg er unntak for anlegg uten strategisk betydning og serviceanlegg som opererer i et marked der det er velfungerende konkurranse med mange aktører som tilbyr sammenlignbare tjenester. Disse unntakene vil basere seg på vurderinger fra det nasjonale markedsovervåkingsorganet som innvilger og publiserer unntaket, og en harmonisering av praksisen tilstrebes i samarbeidet mellom de ulike markedsovervåkingsorganene i Europa.

Artikkel 3 - Definisjoner

Bestemmelsen gir definisjoner på sentrale begrep i forordningen. Listen over definisjoner må ses i sammenheng med SERA-direktivet og definisjonene i direktivet artikkel 3, ettersom forordningen ikke gjentar definisjoner som allerede foreligger i direktivet.

Artikkel 4 - Informasjon om betingelser for tilgang til serviceanlegget og tjenestene

Her fremgår det at den som driver et serviceanlegg (operatøren) må liste opp sentral informasjon om anlegget. Dette omfatter blant annet informasjon om tjenestene som tilbys av operatøren, muligheter for at søker selv kan utføre tjenester i anlegget, kontaktinformasjon, åpningstider, priser, beskrivelse av søknadsprosessen og prioriteringskriterier dersom operatøren har laget slike etter artikkel 11.

Artikkel 5 - Publisering av informasjon om serviceanlegget

Informasjonen som operatøren må gi i henhold til artikkel 4 må publiseres og gjøres offentlig tilgjengelig. Operatørens nettsider og/eller en lenke via infrastrukturforvalters Network statement er mulige publiseringsformer.

Artikkel 6 - Tilleggsinformasjon

Det fremgår at markedsovervåkingsorganet kan be operatøreren godtgjøre hvorfor en tjeneste klassifiseres som "basistjeneste", "tilleggstjeneste" eller "ekstratjeneste". Bestemmelsen angir også en plikt for operatøren av anlegget til å gi indikativ informasjon om tilgjengelig kapasitet på forespørsel fra en søker. Informasjon om kapasitet skal, om mulig, også publiseres løpende i en informasjonsportal på internett.

Artikkel 7 - Koordinering mellom operatører av serviceanlegg og infrastrukturforvaltere

Bestemmelsen fastslår at operatører av serviceanlegg og infrastrukturforvaltere skal samordne sine fordelingsprosesser for å sikre en effektiv bruk av infrastruktur og serviceanlegg. Særlig for godsterminaler fremheves at operatører av serviceanlegg, infrastrukturforvaltere og jernbaneforetak må dele sentral informasjon om estimert ankomst tid (ETA) osv. Operatørene av serviceanlegg må kunne dokumentere overfor markedsovervåkingsorganet at de følger opp ovennevnte koordineringsforpliktelser.

Artikkel 8 - Søknad om tilgang

Bestemmelsen regulerer selve søknadsprosessen om tilgang til et anlegg og til jernbanerelaterte tjenester, herunder utforming og behandling av søknaden. Det gjøres klart at søkere skal angi hvilken tjeneste de ønsker og at operatøren av et serviceanlegg ikke skal påtvinge søkere å kjøpe andre tjenster søkeren ikke trenger.

Artikkel 9 - Svar på søknad

Etter mottak av søknad med all relevant informasjon skal operatøren av serviceanlegget innen en rimelig frist avgjøre om det gis tilgang i henhold til søknaden. Fristen for å avgjøre søknaden fastsettes av markedsovervåkingsorganet, jf. SERA-direktivet artikkel 13 (4).

Artikkel 10 - Koordineringsprosedyre
Bestemmelsen regulerer tilfellet der en operatør av et serviceanlegg mottar kolliderende forespørsler fra søkere. Det oppstilles plikt for operatøren til å koordinere prosessen med de respektive søkerne. Partene kan anmode om at markedsovervåkingsorganet skal være observatør under koordineringsprosessen. Det skisseres mulige tiltak operatøren kan iverksette for å øke kapasiteten, samtidig som det ikke stilles krav til økte investeringer for operatøren. Tiltakene omfatter modifiseringsforslag for tidspunkt for tilgang/levering av tjenester, justering av åpningstider, justering av arbeidsskift, åpning for selvbetjening/egenregi mv.

Artikkel 11 - Prioriteringskriterier

Der det foreligger konflikt mellom søknader kan operatøren av et serviceanlegg anvende ikke-diskriminerende prioriteringskriterier. Bestemmelsen angir momenter som kan tas i betraktning ved utvikling av slike kriterier, og de fastsatte kriteriene må fremgå av den publiserte beskrivelsen av anlegget.

Artikkel 12 - Levedyktige alternativer

Der søknad om tilgang avslås påløper det samtidig diverse plikter for operatøren av serviceanlegget. Søkeren skal informeres raskt om avslaget, og der det forespørres skal også markedsovervåkingsorganet informeres. Operatøren og søker skal sammen se om det foreligger økonomisk levedyktige alternativer og det oppstilles kriterier som må ivaretas i denne vurderingen.

Artikkel 13 - Avslag på søknad om tilgang

I tilfeller der både operatøren av serviceanlegget og søkeren konkluderer med at det ikke foreligger tilfredsstillende alternativer kan operatøren avslå en søknad. Der kun operatøren mener det foreligger et levedyktig alternativ kan avslag gis med henvisning til alternativt anlegg, men søker kan da klage til markedsovervåkingsorganet. Klageadgangen fremgår også av SERA-direktivet artikkel 13 (5). I tilfeller der både operatøren av anlegget og søker sammen har funnet levedyktige alternativer kan operatøren avslå.

Det stilles strengere krav til begrunnelse av avslag som gis av serviceanlegg som kontrolleres av aktører som er dominerende innen jernbanetransport. På forespørsel må operatøren av serviceanlegget ved avslag kunne dokumentere overfor markedsovervåkingsorganet og søkeren hvilke forhold som gjør at en søknad ikke kan imøtekommes, herunder hvilke muligheter som er vurdert for å imøtekomme søknaden.

Artikkel 14 - Klager

I tilfeller der søkeren klager etter SERA-direktivet artikkel 13 (5) oppstiller forordningen flere momenter markedsovervåkingsorganet må hensynta i vurderingen. Virkningene for andre brukere av anlegget, mulighetene for at disse skal få ivaretatt sine behov i andre anlegg og innvirkningen på forretningsdriften til selve serviceanlegget er sentrale momenter markedsovervåkingsorganet må vurdere. Utfallet av en klage kan bli at markedsovervåkingsorganet beslutter at operatøren skal gi klager en hensiktsmessig del av kapasiteten. .

Artikkel 15 - Serviceanlegg som ikke er i bruk

I henhold til SERA-direktivet artikkel 13 (6) skal anlegg som ikke har vært i bruk i to år sammenhengende tilbys for leie/leasing. Bestemmelsen i forordningen oppstiller mer detaljerte regler, blant annet om når toårsperioden skal regnes fra. Der det foreligger planer om å disponere eiendommen til andre formål kan dette være en gyldig grunn til at anlegget ikke er bruk, men markedsovervåkingsorganet kan i slike tilfeller kreve å få fremlagt planene for vurdering.

Artikkel 16 - Evaluering

Innen 1. juni 2024 skal Kommisjonen evaluere hvordan forordningen fungerer.

Artikkel 17 - Ikrafttredelse

Forordningen får anvendelse fra 1. juni 2019. Bestemmelsene om unntak i artikkel 2 skal imidlertid gjelde fra 1. januar 2019.

Merknader

Rettslige konsekvenser
Kommisjonens gjennomføringsforordning gis med hjemmel artikkel 13 (9) i direktiv 2012/34/EU. Direktivet er p.t. ikke tatt inn i EØS-avtalen. Imidlertid er de materielle bestemmelsene i direktivet i hovedsak gjennomført i norsk rett. De overordnede reglene om tilgang til serviceanlegg på ikke-diskrimenerende vilkår finner vi i norsk rett i forskrift om jernbanevirksomhet, serviceanlegg, avgifter og fordeling av infrastrukturkapasitet mv. (jernbaneforskriften) kapittel 4.

Rettsakten er en implementing act som gis som en forordning. Rettsakten vil kunne gjennomføres i norsk rett gjennom forskrift fastsatt av Statens jernbanetilsyn, og med hjemmel i jernbaneloven, under forusetning av at direktiv 2012/34/EU tas inn i EØS-avtalen.

Økonomiske og administrative konsekvenser
Rettsakten kan få ulike økonomiske og administrative konsekvenser for aktørene i jernbanesektoren. Det understrekes likevel at de overordnende kravene vedrørende tilgang til serviceanlegg følger av SERA-direktivet og jernbaneforskriften kapittel 4. Kravene i jernbaneforskriften har vært gjeldende siden januar 2017, så forordningen medfører i seg selv ikke nevneverdig økt ressursbruk hos aktører eller myndigheter. Likevel antas det at forordningen vil medføre en bevisstgjøring på prosesser knyttet til kravene i jernbaneforskriften kapittel 4. Operatørene av serviceanlegg vil måtte bruke noe ressurser på å oppstille og publisere informasjon om tjenestene, og løpende bruke ressurser på behandling av søknader ved å følge rettsaktens oppstilte fremgangsmåte i forbindelse med søknader om tilgang. Oppstilling av prioriteringskriterier vil også kreve noe ressurser.

Eiere av serviceanlegg vil også bli berørt ved krav til å annonsere serviceanlegg som står tomme i viss tid. for utleie/leasing.

Rettsakten vil dessuten medføre noe økt ressursbruk hos Statens jernbanetilsyn som markedsovervåkingsorgan som får spesifisert ulike oppgaver i rettssakten. Tilsynets rolle i henhold til jernbaneforskriften (direktiv 2012/34/EU) tydeliggjøres i relasjon til serviceanlegg ved forordningen, og det vil være muligheter for å foretea en mer konkret overvåking av aktørenes etterlevelse av regelverket. Det oppstilles i forordningen dessuten ytterligere spesifikke oppgaver for tilsynet, der aktørene har mulighet til å be om involvering fra tilsynet under koordineringsprosessen mellom operatør og søker. Videre må tilsynet også ha ressurser til å motta og vurdere informasjon som aktørene skal sende tilsynet i henhold til rettsakten.

Det antas på denne bakgrunn at rettsakten ikke vil medfører økonomiske eller administrative konsekvenser av særlig betydning for det offentlige eller private..

Rettsakten plasseres i gruppe 2 (rettsakter som krever forskriftsendring som ikke griper vesentlig inn i norsk handlefrihet).

Sakkyndige instansers merknader
Statens jernbanetilsyn sendte våren 2017 utkastet til rettsakt til relevante aktører for å få innspill, herunder operatører av serviceanlegg, brukere av serviceanlegg, infrastrukturforvalter og myndigheter. Det er kun Bane NOR SF, Jernbanedirektoratet og NHO Transport som har gitt tilbakemelding.

NHO Transport hadde ingen kommentarer. Bane NOR hadde kun et spørsmål til Statens jernbanetilsyn om hvordan tilsynet vil kunngjøre slike frister, beslutninger og lignende som rettsakten legger opp til at tilsynet som markedsovervåkingsorgan skal fastsette.

Jernbanedirektoratet ser det som positivt at det utvikles nærmere regler som har til hensikt å legge til rette for at jernbaneforetak kan få tilgang til serviceanlegg på en ikke- diskrimenerende og forutsigbar måte og hadde ikke merknader til teksten i rettsakten.

Statens jernbanetilsyn som markedsovervåkingsorgan er generelt positiv til forordningen og mener at de detaljerte reglene legger til rette for gode prosesser og transparens som vil bidra til at reglene om tilgang til serviceanlegg i SERA-direktivet blir etterlevet i praksis. Etter tilsynets oppfatning vil reglene bidra til at søkere får tilgang til serviceanlegg og jernbanerelaterte tjenester på ikke-diskriminerende vilkår, noe som bidrar til en sunn konkurranse på jernbanetransportmarkedet. Forordningen tilstreber å utvide kretsen av søkere i praksis ved å vise til mulige nasjonale regler om en bredere krets av søkere enn jernbaneforetak, og dette er positivt. Norge har gjennom jernbaneforskriften, kap 4, allerede innført et slikt utvidet søkerbegrep. Tilsynet synes også det er fint at forordningen setter brukerne i fokus gjennom å tydeliggjøre at virksomhetene har rett til å kjøpe tjenester der de ønsker og ikke må kjøpe flere tjenester enn de trenger. Statens jernbanetilsyn har også vurdert om forordningen reiser problemstillinger av sikkerhetsmessig karakter. Forordningen inneholder ikke bestemmelser som gjelder operative forhold og påvirker således ikke den operative virksomheten og sikkerhetsstyringen av en jernbanevirksomhet.Samlet sett mener tilsynet at reglene vil bidra til en effektiv utnyttelse av eksisterende anlegg. Dette vil legge til rette for at jernbanforetakene kan drive mer effektivt, noe som til slutt kan komme brukere av jernbanetjenester og samfunnet til gode.

Rettsakten er vurdert av spesialutvalget for transport, der berørte departementer er representert. Spesialutvalget fant rettsakten EØS-relevant og akseptabel.

Rettsakten anses å være EØS-relevant og akseptabel.

Vurdering
Rettsakten vil bidra til transparens, tilgang på ikke-diskriminerende vilkår, mer kostnadseffektive jernbanerelaterte tjenester og gi bedre forutsetninger for konkurranse på jernbanen i Norge. Dette vil bedre effektiviteten og kan komme samfunnet til gode med et bedre og rimeligere tilbud for sluttbrukerne.

Det anses ikke å være behov for tilpasningstekst for Norge.

Rettsakten anses EØS-relevant og akseptabel. Det gjørs oppmerksom på at basisrettsakten, direktiv 2012/34/EU ennå ikke er tatt inn i EØS-avtalen.

Status
Rettsakten ble vedtatt i EU 22. november 2017.

Rettsakten er under vurdering i EØS-/EFTA-statene.