BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 24.10.2023)

Sammendrag av innhold

Europakommisjonens jordstrategi skal sikre at all europeisk jord oppnår god helse innen 2050 og at jordvern, restaurering og bærekraftig forvaltning av jord blir den nye standarden. Denne 2050-visjonen for jord er forankret i Europakommisjonens biomangfoldstrategi for 2030 og klimatilpasningsstrategien. Jordstrategien skal bidra til å nå flere av målene i EUs grønne giv, slik som klimanøytralitet, bevaring av biologisk mangfold, nullforurensning, ren og sirkulær økonomi, sunne økosystemer og sikre sunn og bærekraftig mat. Kjernen i strategien var forslaget om å utvikle et rammeregelverk for jord, med konkrete tiltak som skal gjennomføres innen 2030 og som skal sørge for at jord får samme beskyttelse som vann, marine miljøer og luft har i Europa i dag. Dette EØS-faktanotatet beskriver de tiltakene som ble forespeilet i jordstrategien. I ettertid har Europakommisjonen lagt frem sitt forslag til nytt direktiv om overvåkning av jord (Directive on Soil Monitoring and Resilience) 5. juli 2023, se eget EØS-notat om dette.

God jordhelse utgjør selve grunnlaget for næringskjedene vi mennesker er en del av, og er habitatet til 25 % av alle organismene på planeten. I jordstrategien defineres jordhelsen som god når den kjemiske, biologiske og fysiske tilstanden i jorda er god og når viktige økosystemtjenester opprettholdes. Av viktige økosystemtjenester nevnes blant annet: produksjon av mat og biomasse fra jord- og skogbruk, at jord fungerer som et grunnlag for liv og biodiversitet, jord som kilde til råmaterialer og jord i forbindelse med beskyttelse av grunnvannsreservoar ved at næringsstoffer omdannes og vann lagres og filtreres. God jordhelse er også et viktig ledd i å oppnå klimanøytralitet siden jord utgjør det største terrestriske karbonlagret på planeten, og er viktig i arbeidet med klimatilpasning fordi jord kan bidra til å hindre flomog tørke ved å ta opp og lagre vann.

Det er estimert at 60-70% av jordøkosystemene i EU er i dårlig tilstand og kontinuerlig forringes fysisk, kjemisk og biologisk. Byspredning, klimaendringer, ikke-bærekraftig jordforvaltning og utslipp fra industriell virksomhet har ført til et stort tap av økosystemtjenester som baserer seg på jord, deriblant matproduksjon og karbonlagring.

Mangel på et godt regelverk har av mange blitt påpekt som en viktig årsak til den bekymringsfulle tilstand for jordhelse. Per i dag er regelverket på jordhelse begrenset, og det finnes ikke noe overordnet regelverk i EU som ivaretar jordhelse. Dette er uheldig siden utfordringene som følger av dårlig jordhelse går på tvers av landegrenser, og i tillegg innebærer det at økonomiske aktører må forholde seg til ulike regler i ulike land, selv om de konkurrerer i det samme markedet.

Overordnede mål mot 2030 og 2050:

For å oppnå målet om god jordhelse innen 2050 oppstiller Europakommisjonen flere mål i jordstrategien, både for 2030 og 2050. Målene er forankret i EUs strategi for biomangfold for 2030 og EUs strategi for klimatilpasning og i tråd med de overordnede ambisjonene i EUs grønne giv.

Mål innen 2030:

• Forhindre ørkenspredning og restaurere områder med forringet jord, inkludert områder påvirket av uttørking, tørke og flom, og jobbe mot en "verden uten landforringelse" (i tråd med FNs bærekraftsmål 15.3)
• Gjenopprette områder med forringet jord og karbonrike økosystemer
• Oppnå et netto opptak på 310 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i EU i 2030 i sektoren for skog og landarealer (i LULUCF-forordningen)
• Oppnå god økologisk og kjemisk tilstand i overflatevann og god kjemisk og kvantitativ status i grunnvann innen 2027
• Redusere tap av næringsstoffer minst 50 %, total bruk og risiko av plantevernmidler med 50 % og bruk av farlige plantevernmidler med 50 % innen 2030
• Betydelig fremgang i utbedring av forurenset jord

Mål innen 2050:

• Oppnå "netto null arealtap" ("no net land take")
• Redusere jordforurensning til nivåer som ikke lenger er ansett som skadelige for human helse og miljø, respektere planetens tåleevne og bidra til et giftfritt miljø
• Oppnå et klimanøytralt Europa og, som et steg mot dette, oppnå landbasert klimanøytralitet i EU innen 2035
• At EU innen 2050 blir et klima-robust samfunn som er tilpasset klimaendringene

Tiltak for å nå visjonen om god jordhelse innen 2050:

For å oppnå målet om god jordhelse innen 2050 foreslo kommisjonen en rekke tiltak hvor de mest sentrale er omtalt nedenfor.

Et av de mest sentrale tiltakene i jordstrategien var forslaget om en ny jordhelselov for å sikre at jord får samme beskyttelse som vann, marine miljøer og luft har i Europa i dag. Strategien angir forventninger til innholdet i en ny jordhelselov, blant annet at loven vil angi kriterier og indikatorer for god jordhelse og definere hva som ligger i sentrale begreper slik som netto null arealtap (no net land take), samt et rammeverk for overvåkning og regler og føringer for bærekraftig forvaltning av jord og restaurering. EUs ekspertgruppe for jordbeskyttelse har bidratt i arbeidet med forslag til jordhelselov. Europakommisjonen la frem sitt forslag til nytt direktiv om overvåkning av jord (Directive on Soil Monitoring and Resilience) 5. juli 2023, se eget EØS-notat om dette.

Jordstrategien har flere tiltak knyttet til bærekraftig jordforvaltning og at dette skal bli den nye normen. Strategien legger til grunn at som en del av en ny jordhelselov vil Europakommisjonen vurdere krav for bærekraftig bruk av jord, inkludert juridisk bindende krav. Kommisjonen vil fremme god jordforvaltning gjennom EUs felles landbrukspolitikk (Common Agricultural Policy, CAP). Det skal utvikles prinsipper for bærekraftig jordforvaltning (Sustainable Soil Management – SSM), inkludert regenerativt landbruk og skogslandbruk (agroforestry). Regelverket for bærekraftige matsystemer under EUs ra jord til bord-strategi løftes også frem som et viktig initiativ i arbeidet for god jordhelse. I samarbeid med medlemslandene vil Kommisjonen utvikle et system som gjør at landeiere kan teste jordkvaliteten sin gratis.

For at jord skal bidra til klimanøytralitet og klimatilpasninger vil Kommisjonen, i tråd med klar for 55-pakken, vurdere å foreslå juridisk bindende mål for å begrense drenering av våtmarker og organisk jord og for å restaurere drenerte myrer. Kommisjonen vil også vurdere tiltak for å fremme biodiversitet i landbruksarealer som kan bidra til å bevare og øke jordas innhold av organisk karbon (SOC – soil organic carbon). Kommisjonen vil også utvikle en langtidsvisjon for bærekraftige karbonsykluser (inkludert fangst, lagring, og bruk av CO₂) tilpasset en klimanøytral EU-økonomi. Som en del av dette nevnes initiativ om karbon-landbruk i EU og initiativ om sertifisering av karbonfjerning som skal promotere grønt næringsliv og gjøre det attraktivt for aktører i jordbruket og skogbruket å velge klimavennlige løsninger.

Kommisjonen vil fremme gjenvinning av både forurensede og ikke-forurensede oppgravde jordmasser fremfor deponering, i tråd med EUs avfallshierarkiet som angir en prioritert rekkefølge for avfallsbehandling. I dag generes det store mengder overskuddsmasser i EU og det er behov for å overvåke dette slik at man får en bedre oversikt over mengder som genereres og hvordan disse behandles. Det er tenkt at dette vil gi viktig innblikk i verdikjeden og hvordan markedet fungerer. Strategien legger opp til at Kommisjonen vil vurdere behovet og muligheten for å utvikle "jordpass" for utgravde jordmasser som del av en ny jordhelselov.

Kommisjonen vil at en mer sirkulær bruk av landarealer skal begrense forbruk av nye arealer og forsegling av jord. I jordstrategien nevnes innføringen av et hierarki for arealbruk for å øke ombruk av areal og minske behovet for å ta i bruk nye arealer som et mulig tiltak. Blant annet skal hierarkiet for arealbruk integreres i medlemslandenes Urban Greening Plans. Økonomiske insentiver som strider mot dette hierarkiet skal fases ut, slik som insentiver som belønner bygging på jordbruksjord eller naturområder.  I jordstrategien ble det forspeilet at disse tiltakene, inkludert ambisiøse nasjonale, regionale og lokale mål for å redusere netto landuttak innen 2030 skulle adresseres i en ny jordhelselov. Det ble også forspeilet at en ny jordhelselov skal stille krav om overvåkning og rapportering av status opp mot målet om netto null arealtap, inkludert en definisjon av selve begrepet "netto null arealtap" ("no net land take"). Europakommisjonen la frem sitt forslag til nytt direktiv om overvåkning av jord (Directive on Soil Monitoring and Resilience) 5. juli 2023, se eget EØS-notat om dette.

Kommisjonen peker på viktigheten av mer kunnskap om og bedre vern av naturmangfold i jord. Internasjonalt samarbeid løftes frem som viktig i denne sammenheng, slik som gjennom arbeidet med jord under konvensjonen for biologisk mangfold (CBD), herunder i Naturavtalen og gjennom sterkere synergier mellom Riokonvensjonene. Risikovurdering av fremmede skadelige arter med tanke på strengere regulering og antimikrobiell resistens i jord løftes også frem som viktige aspekter.

Koordinering av regelverk på vann- og jordområdet er viktig for å nå målet om sunne økosystemer i jord og vann. Innen vannforvaltning finnes det allerede omfattende EU-regelverk, og EUs strategi for klimatilpasning løfter frem viktigheten av god jordhelse for å minimere risikoen for flom og tørke. Kommisjonen vil vurdere å adressere hvordan forvaltning av jord og vann kan integreres. Utveksling av beste praksis mellom medlemsland på området jord, vann og sediment, og et veiledningsdokument om bærekraftig forvaltning av sedimenter er andre tiltak som nevnes.

For å hindre ørkenspredning vil kommisjonen blant annet etablere en metodologi og indikatorer slik at graden av ørkenspredning kan vurderes. Det vil publiseres informasjon om status for ørkenspredning i EU hvert femte år.

Kjemikaliers mulige effekter på jordkvalitet og biomangfold i jord skal integreres bedre i EUs risikovurderinger for kjemikalier, tilsetningsstoffer i mat og fôr, pesticider, gjødsel mm. EUs initiativ for "one substance one assessment" skal bidra til bedre tilgang til data og harmonisering av risikovurderinger på tvers av regelverk. Bruk av mikroplast som tilsettes produkter skal begrenses under kjemikalieregelverket Reach. Kommisjonen vil også foreslå restriksjon av en stor gruppe PFAS for å hindre utslipp til miljøet, inkludert jord. I tillegg la Kommisjonen 30. november 2022 frem en melding om biobasert, bionedbrytbar og komposterbar plast, med formål om å veilede EU og medlemslandene i politikk- og regelverksutviklingen på dette området og bidra til at markedet benytter seg av bærekraftige løsninger. Innen juli 2024 vil Kommisjonen få på plass kriterier for visse polymerer, slik som «coating agents and agricultural mulch films» under EUs gjødselvareforordning.

Tiltak for å restaurere områder med forringet jord og sanering av forurensede lokaliteter: Strategien legger opp til at Kommisjonen vil vurdere juridisk bindende krav i en ny jordhelselov for å i) identifisere forurensede områder, ii) etablere en oversikt og et register over forurensede områder og iii) sanere områder som utgjør en signifikant risiko for human helse og miljø innen 2050. De vil også vurdere å introdusere et jordhelsesertifikat som kan brukes ved kjøp og salg av eiendom. Innen 2024 vil Kommisjonen etablere en prioritetsliste for stoffer som utgjør en alvorlig eller økende risiko for jordkvaliteten i EU.

Mer og bedre kunnskap, data, overvåkning og rapportering av jordhelse er nødvendig. Gjennom Green Deal Dataspace og initiativer for bruk av åpne standarder for data skal interoperabilitet mellom nasjonale, EU og globale overvåkingsrammeverk for jord styrkes og gjøre tilgangen til data enklere. Horisont Europa-oppdraget "A Soil Deal for Europe" skal fremme forskning og innovasjon om jordhelse. Kommisjonen vil øke bruken av digitale verktøy slik som Copernicus, Europeans Soil Observatory (EUSO) og Land Information System for Europe (LISE). Strategien viser til at det under jordhelseloven ventes krav om overvåkning av jord og biomangfold i jord samt rapportering på tilstand for jord. Dette skal bygge på blant annet Lucas Soil, et europeisk system for overvåking av jordhelsen.

Når det kommer til finansiering peker Kommisjonen på flere muligheter for finansiering av god jordhelse over EU-budsjettet, slik som EUs felles landbrukspolitikk (Common Agricultural Policy, CAP) og EUs samhørighetspolitikk (Cohesion Policy) som skal sørge for bærekraftig utvikling, økonomisk vekst og konkurransedyktighet i regioner og byer i Europa, i tillegg til EUs miljø- og klimaprogram LIFE og Horisont Europa. Kommisjonen skal lage en veileder som gir oversikt over finansieringsmulighetene for beskyttelse, bærekraftig forvaltning og restaurering av jord i EU, og EUs taksonomi for bærekraftig økonomisk aktivitet skal promotere investeringer i prosjekter som har en bærekraftig forvaltning av jord.

Flere av tiltakene i jordstrategien er koblet til eller vil følges opp i andre EU-regelverk, slik som:

• Ny jordhelselov
• EUs lov om naturrestaurering
• Vanndirektivet
• Avløpsdirektivet
• Slamdirektivet
• Gjødselvareforordningen
• Rammedirektivet om avfall
• Kjemikalieregelverket Reach
• Industriutslippsdirektivet
• Miljøkrimdirektivet
• LULUCF-forordningen

Merknader
Rettslige konsekvenser

I jordstrategien ble det forspeilet at kommisjonen skulle legge frem en ny jordhelselov. Dette munnet ut i Europakommisjonens l forslag til nytt direktiv om overvåkning av jord (Directive on Soil Monitoring and Resilience). Se eget EØS-notat om dette.

Flere av målene og tiltakene i jordstrategien berører regelverk som er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i Norge og hvor miljøforvaltningen er hovedansvarlig, slik som avløpsdirektivet, slamdirektivet, vanndirektivet, gjødselvareforordningen, kjemikalieregelverket Reach, industriutslippsdirektivet, miljøkrimdirektivet og regelverket om bokføring av utslipp og opptak av klimagasser i skog og annen arealbruk (LULUCF-forordningen). Det ventes at Europakommisjonen vil følge opp flere av målene og tiltakene i jordstrategien i revideringen av disse regelverkene. Når konkrete forslag om disse rettsaktene foreligger, må detgjøres selvstendige vurderinger av EØS-relevans og konsekvenser for Norge .

Deler av jordstrategien berører områder som ikke er en del av EØS-avtalen, slik som landbruk, naturvern og forvaltning av naturressurser. Europakommisjonens forslag til naturrestaureringslov er relevant for flere av målene og tiltakene i jordstrategien, denne handler om naturmangfold og vil tradisjonelt ikke være EØS-relevant, men tiltakene som gjelder vann kan bli EØS-relevant siden vanndirektivet er gjennomført i norsk rett. Videre kan EUs regulering av vilkårene for disse sektorene likevel ha indirekte betydning for Norge, eksempelvis bidrar jordstrategien inn i EUs posisjon på de globale forhandlingene i FNs konvensjon om biomangfold (CBD) hvor EU er en viktig part for Norge.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Målene og tiltakene i jordstrategien vil i stor grad følges opp i forslaget til en ny jordhelselov og i pågående prosesser med revidering og evaluering av annet relevant EU-regelverk under EUs grønne giv. De økonomiske og administrative konsekvensene av jordstrategien vil også vurderes nærmere i senere EØS-notater om de enkelt regelverksprosessene.

Europakommisjonen trekker frem at god jordhelse har stor nytteeffekt for klima, miljø og helse. Kommisjonen har estimert at det er store kostnader knyttet til dagens dårlige jordhelse.. Ved å stoppe og reversere dagens situasjon med jordforringelse anslås det å kunne generere 1,2 milliard euro per år i økonomisk inntjening globalt.

Generelt antar Europakommisjonen at flere av tiltakene isolert sett kan medføre økonomiske kostnader og økt bruk av administrative ressurser. Størrelsen avhenger av hvordan EUs regelverk innrettes.

Sakkyndige instansers merknader

Vurdering

EUs felles landbrukspolitikk CAP i perioden 2023-2027 – status:

Den nye CAP, gjeldende for perioden 2023-2027 trådte i kraft 1. januar 2023. CAP-strategien for denne perioden inneholder forsterkede betingelser til miljø- og klimavennlig praksis i landbruket for å utløse direktestøtte til bønder. Noen betingelser er obligatoriske og krever at bonden må overholde minimum grunnvilkår for god agronomisk og miljømessig stand for jordbruksjord (GAEC) for å unngå avkorting av direktestøtte. Flere av grunnvilkårene er direkte knyttet til å ivareta jordhelse/jordressursene og forebygge erosjon gjennom minimumskrav til plantedekke, jordarbeiding, og opprettholdelse og utbedring av organisk innhold og jordstruktur. Andre ordninger som setter klima- og milljømessige betingelser for utbetaling er det nyetablerte miljøprogrammet (Eco-schemes), samt bygdeutviklingsmidlene (Rural development interventions/payments) i CAP-budsjettet.  Hvert land er forpliktet til å ha en gitt andel Eco-schemes i sin nasjonale CAP-strategi og har innen visse rammer stått fritt til å fastsette innholdet i disse ordningene. Eco-schemes og bygdeutviklingsmidler er frivillige tilskuddsordninger for den enkelte gårdbruker. 

Mission Soil – A soil deal for Europe – status:

Horisont Europa-oppdraget Mission Soil – A soil deal for Europe ble lansert i 2021 med tanke på å møte målene som er satt for utbedring av jordhelse i løpet av det neste tiåret og sees på som essensielt for EUs kommende jordstrategi. En viktig del av oppdraget er å skape 100 levende laboratorier og fyrtårn som skal lede overgangen til bedre jordhelse i bygd og by. Levende laboratorier er betegnelse på en strategi for anvendt forskning, hvor aktører på tvers av fagfelt og sektorer jobber sammen mot felles mål. Innen jordbruket oppfordres bønder, forskere, rådgivere, industri med flere til å involvere seg i å skape levende laboratorier og teste nye praksiser, utveksle erfaringer og frembringe ny kunnskap raskt. Fyrtårnene er tenkt å være foregangsprosjekter som viser vei og videreformidler praksisendringer som har positiv effekt på jordhelse til omverdenen. Internasjonale aktører er også invitert til å delta. Mission Soil har utover dette et ambisiøst forskning- og innovasjonsprogram som inkluderer alle former for bruk av jord, jobber med å utbedre og samkjøre jordovervåking i EU, og en plan for å kommunisere viktigheten av å bevare jord og opprettholde god jordhelse til befolkningen (soil literacy). Så langt har over 300 millioner euro blitt øremerket til Mission Soil og det er en pågående søknadsrunde for levende laboratorier med frist 20. september 2023. Norske interessenter oppfordres til å søke.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Status

Europakommisjonens jordstrategi for 2030 ble lagt frem 17. november 2021. Europaparlamentet la i forkant av dette frem en resolusjon den 28. april 2021 hvor de oppfordret Kommisjonen til å lage et bredt og felles rammeverk for beskyttelse og bærekraftig bruk av jord som adresserer alle de store utfordringene knyttet til jord. 

Hverken Europaparlamentet eller Rådet har kommet med et formelt svar på jordstrategien i form av henholdsvis resolusjoner eller rådskonklusjoner etter at strategien ble lagt frem. Miljøkomiteen i Europaparlamentet hadde imidlertid et møte med Kommisjonen 6. desember 2021 hvor de utvekslet synspunkter på jordstrategien, og EU-ministere diskuterte strategien på et miljørådsmøte 20. desember 2021.

Etter fremleggelsen har strategien blitt fulgt opp i konkrete regelverksprosesser i EU. Den 5. juli 2023 la Kommisjonen frem forslag til nytt direktiv om overvåkning av jord, et lovforslag hvor det var ventet at flere av målene og tiltakene i jordstrategien følges opp. Miljødirektoratet deltok i EUs ekspertgruppe for jordbeskyttelse som bidro i arbeidet med å lage forslag til nytt jorddirektiv.   I tillegg til jorddirektivet adresseres mål og tiltak i jordstrategien også i annetEU-regelverk som nå er til revidering eller evaluering som følge av EUs grønne giv, slik som avløpsdirektivet, slamdirektivet, vanndirektivet, gjødselvareforordningen, kjemikalieregelverket Reach, industriutslippsdirektivet, miljøkrimdirektivet og regelverket om bokføring av utslipp og opptak av klimagasser i skog og annen arealbruk (LULUCF-forordningen) og EUs lov om naturrestaurering. Miljøforvaltningen følger med på EUs arbeid med revidering og evaluering, spesielt av regelverkene som er innlemmet i EØS-avtalen. I dette arbeidet har miljøforvaltningen blant annet deltatt i ekspertgrupper og bidratt med høringsinnspill. Nærmere omtale og vurderinger av de ulike regelverksprosessene og forslagene fremgår av de enkelte EØS-notatene.