BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 22.12.2023)

Sammendrag av innhold

Bakgrunn

Kommisjonen la 22. juni 2022 frem forslag til en ny forordning om bærekraftig bruk av plantevernmidler. Forordningen vil stramme inn EUs eksisterende lovgivning og erstatter direktiv 2009/128 om bærekraftig bruk av plantevernmidler. Forslaget er en viktig del av gjennomføringen av EUs «green deal» og «farm to fork» strategien.

Kommisjonen foreslår at profesjonelle brukere av plantevernmidler i EU samlet sett må halvere bruk og risiko av plantevernmidler innen 2030 for å bidra til å stanse tapet av biologisk mangfold, beskytte folkehelsen og bygge mer bærekraftige matsystemer.

Kommisjonen viser til at direktivet fra 2009 (direktiv 2009/128/EF) er både mangelfullt og ulikt implementert i de enkelte medlemsstatene (MS). Etter kommisjonens vurdering har MS verken lykkes med å redusere bruken av plantevernmidler i tilstrekkelig grad eller i å fremme bruken av biologiske alternativer for bekjempelse. Samtidig har forskjellene i gjennomføringen av direktivet i EU-landene ført til ulike konkurransevilkår i det indre markedet for matprodusenter. Forslaget skal behandles av Rådet og Europaparlamentet i fellesskap etter den ordinære lovgivningsprosedyren.

Oppsummering av forslag:

1. Halvere plantevernmiddelforbruket og risikoen på EU nivå, med noe tilpassende mål for hvert enkelt MS. Det stilles krav om at målsetningene regelverksfestes i det enkelte land.

2. Forbud mot bruk av plantevernmidler i sårbare områder.

3. Fremme ikke kjemiske plantevernmiddeltiltak.

4. Skjerpe krav til opplæring, bruk av rådgivere, krav til spredeutstyr og bruk av presisjonslandbruk.

5. Øke støtten til EUs landbruk i fem år.

I gjennomgangen under fokuseres det på å omtale det viktigste nye kravene, endringer i eksisterende krav og vurdering av disse. Omtalen er ikke et sammendrag av alle kravene i forordningen.

Mål om reduksjon i bruk og risiko.

Det stilles krav til at det skal settes reduksjonsmål for hvert enkelt land for å bidra til den felles målsettingen om:

• Mål 1: 50 prosent reduksjon fra gjennomsnittet årene 2015-2017 i bruk og risiko av kjemiske plantevernmidler.
• Mål 2: 50 prosent reduksjon fra gjennomsnittet årene 2015-2017 i bruken av mer skadelige plantevernmidler.

EUs mål 1 er reduksjon på femti prosent på indikatoren for bruk og risiko innen 2030. MS kan sette noe høyere eller lavere målsetting.  Bruk av plantevernmidler på jordbruksareal sammenlignet med EUs gjennomsnitt og tidligere reduksjon i bruk og risiko spiller inn på størrelsene på reduksjonsmålene til MS. NIBIO har gjort en foreløpig beregning som tyder på at Norge etter denne modellen vil få en målsetting på litt under 40 prosent både generelt og for de mer skadelige plantevernmidlene. Det er imidlertid fortsatt noe uklart om detaljene i hvordan beregningen skal utføres.

Mål 1 for hvert enkelt land vil være midtpunktet mellom to ulike utregninger. Den ene utregningen er intensiteten av bruk og den andre er tidligere reduksjon i bruk og risiko av kjemiske plantevernmidler.

Mål 2 - utregning reduksjonsmål bruken av mer skadelige plantevernmidler:  Denne regnes ut på lik måte som mål 1 med den forskjellen at det er bare omsetningen av aktive stoffer som er substitusjonskandidater eller som har mistet godkjenningen l 1, som er med i beregningen.

Mer om beregningene:  Det er en del utfordringer  i denne måten å beregne reduksjonsmål på. Land med mye bruk utenfor jordbruket, for eksempel i skog, kommer dårlig ut.  Land som allerede har et lavt forbruk og har hatt det over lengre tid kan få større reduksjonsmål enn land som har redusert mye i årene de sammenligner.  Ellers regnes stoff som har mistet godkjenningen, som ikke godkjent selv om omsetningen skjedde da plantevernmiddelet var godkjent. Videre vektes alle stoff som mister godkjenningen likt, selv om noen stoff mister godkjenningen fordi de ikke er søkt regodkjent og ikke fordi de har uønskede egenskaper. 

Det er videre krav til rapportering, involvering og publiseringer av årlige resultater av disse beregningene. 

Handlingsplan og tiltak

Det blir krav til å fornye handlingsplanen hvert tredje år, mot fem år i dag.  Kravene til hva handlingsplanen skal inneholde er blitt mer detaljerte. Det er blant annet nye krav knyttet til at  handlingsplanen skal følge opp målsettingene om reduksjon i bruk og risiko av plantevernmidler og i bruk og risiko av mer skadelige plantevernmidler (gruppe  3 og 4 tabell 1). Det skal lages detaljerte planer for å nå målene og videre skal det beskrives tiltak, mulige hindringer og progresjonen som er gjort. Det er et nytt krav om at det skal settes en nasjonal målsetting om økt salg av ikke-kjemiske plantevernmidler, og krav til beskrivelse av oppfølging og tiltak for å nå denne målsettingen.  Videre er det krav til at de fem aktive stoffene som påvirker trendene mest negativt skal følges spesielt opp og det skal gis anslag for bruken av ikke-kjemiske bekjempelsemetoder for relevante skadegjørere til disse fem aktive stoffene.

Det er et nytt krav om at handlingsplanen må omtale omsetning av ulovlige plantevernmidler. Det stilles blant annet krav til planer for kontroll, estimat på ulovlig omsetning og beskrivelse av funn i tildligere tilsyn. 

Hvert år skal det lages en progresjonsrapport som skal sendes inn til EU kommisjonen og publiseres på nettsiden. 

Informasjon og helseregister

Det er krav til at myndighetene må ha en nettside som informerer bredt om plantevernmidler, risiko, alternativer, tillatelser som er gitt med mer. Det stilles krav til informasjon og registrering av akutte og kroniske forgiftninger, og i tillegg ett nytt krav til årlig rapportering av disse. Videre åpnes det opp for at kommisjonen senere kan vedta regler om hvordan slike data skal sendes inn. 

Integrert plantevern

Integrert plantevern (IPV) er kort sagt å ta i bruk alle teknikker og metoder som lar seg forene for å holde mengden skadegjørere nede. Disse teknikkene og metodene gjengis i regelverket på en ny måte, som gjør de mer bindene.  Kravene til integrert plantevern legger strenge føringer for når det kan velges kjemisk bekjempelse.  EU innfører krav til journalføring for integrert plantevern og at denne skal være elektronisk. Norge har allerede et nasjonalt krav til journalføring, men dette forslaget fra EU krever mer omfattende registreringer.  Det er åpnet for at det senere kan komme en obligatorisk EU-mal for journalen. For hver kjemisk bekjempelse skal profesjonelle brukere dokumentere i det elektroniske systemet at:

• en rekke ikke-kjemiske tiltak har vist seg utilstrekkelige
• det er observert tilstrekkelig stor spredning av skadegjørere

Alle profesjonelle brukere, også utenfor jordbruket, må være tilknyttet en kompetent rådgiver. Det skal utvikles bindende regionspesifikke krav om integrert plantevern for de fleste kulturer. Disse skal til sammen dekke nitti prosent av aktuelle areal i Norge. Det må videre utvikles skadeterskler for når kjemisk bekjempelse kan begrunnes. NIBIO har i dag veiledere som dekker kravet til areal, men disse oppfyller ikke alle kravene i det nye regelverket og er ikke bindende. I tillegg er det foreslått årlig revidering og høring av de bindende retningslinjene.

Forhandlere blir forpliktet til å informere om alternativer til kjemiske plantevernmidler, som har mindre risiko.

Autorisasjon

Det er krav til elektronisk autorisasjonsregister, som er mer omfattende enn det registeret som er i Norge i dag. Nytt krav om at alle profesjonelle brukere må være knyttet til rådgiver når en får autorisasjonsbevis. Videre er det krav til at denne rådgiveren må konsulteres minst en gang i året. Det stiles også krav som rådgiver må oppfylle, for eksempel til promotering av alternative metoder. Rådgiveres autorisasjon er gyldig i fem år. Per i dag er gyldigheten ti år. Hvert MS skal utpeke en kompetent myndighet til å etablere, føre tilsyn med og overvåke driften av et system med uavhengige rådgivere for profesjonelle brukere.

Spredeutstyr

Nytt krav om at spredeutstyr bare kan brukes av brukere med autorisasjon. I gjeldende regelverk er kravet knyttet til at det brukes yrkespreparat i den aktuelle spredningen, og gjelder for eksempel ikke om det spres gjødsel.  Det stilles krav til funksjonstest hvert tredje år, men det er noen muligheter for tilpasning. Dette er mye det samme som i dag, men utstyr til tog og helikopter må testes hvert år i dag. Den innføres krav til at bruker skal teste og bruke utstyret i tråd med bruksanvisningen til utstyret. Det blir en myndighetsoppgave å sørge for at det er tilstrekkelig med personell, utstyr og andre ressurser som er nødvendige for funksjonstestordningen.

Det er fortsatt ikke tillatt med sprøyting fra luftfartøy, men muligheter for å gi tillatelse på bestemte vilkår som tidligere. Det er åpnet opp for at det kan lages nasjonale unntak for droner, og det er spesifisert en rekke forhold som må MS utrede og stille krav til for å innføre en slik unntaksordning. Det er åpnet for at det kan komme tekniske krav til dronesprøyting fra EU på et senere tidspunkt. 

Sårbare områder og kantsoner til overflatevann.

Sårbare områder omfatter parker, offentlige areal, sportsareal, vannbeskyttelsesområder med mer. Bruk av alle plantevernmidler er forbudt i sårbare områder og innenfor tre meter fra slike områder. Denne buffersonen på tre meter kan ikke reduseres ved å bruke alternative risikoreduserende teknikker. Det kan bare søkes tillatelse for bekjempelse av fremmede arter og karanteneskadegjørere i sårbare soner. Tillatelse kan maksimalt gis for seksti dager. Mattilsynet er usikker på hvordan sårbare områder skal tolkes.  En vid tolkning vil omfatte store jordbruksområder, alle sportsareal og parker, og turområder i skog/utmark.  I forslaget til forordning vises det til områder med beskyttelse etter vannrammedirektivet på følgende måte: ethvert område beskyttet i henhold til direktiv 2000/60/EF, inkludert eventuelle vernesoner samt endringer i disse områdene basert på resultatene av risikovurderingen for drikkevannsutvinningssteder i henhold til direktiv (EU) 2020/21844 fra Europaparlamentet og Råd. I Norge er vannrammedirektivet implementert i forskrift 15. desember 2006 nr. 1446 om rammer for vannforvaltningen i vedlegg IV er det vist til områder som har status som beskyttet. 

Det blir forbudt å bruke alle plantevernmidler nærmere vann enn tre meter. Det er ikke mulig å dispensere fra forbudet, men det er åpnet for at MS kan stille strengere krav. 

MS skal ha på plass hensiktsmessige tiltak for å unngå forringelse av vannmiljø for å beskytte vannmiljøet og drikkevannsforsyningen mot virkningen av plantevernmidler og for å minst oppnå målene fastsatt i direktiv 2000/60/EF (vannrammedirektivet), 2006/118/EF (grunnvannsdirektivet) , 2008/105/EF (miljøkvalitetskrav innenfor vannpolitikken), 2008/56/EF (havstrategidirektivet - ikke EØS-relevant) og (EU) 2020/2184 (drikkevannsdirektivet).

Merknader
Rettslige konsekvenser

Rettsakten vil som et minimum kreve at forskrift 6. mai 2015 nr. 455 om plantevernmidler erstattes med en ny forskrift, som implementerer forordningen. Det må også utredes om det er behov for endringer i flere andre regelverk. 

Økonomiske og administrative konsekvenser

Regelverket fra EU følges av en omtale av konsekvenser, men Mattilsynet vurderer at denne vurderingen er ganske mangelfull. Regelverket vil ha økonomiske konsekvenser. . De økonomiske konsekvensene vil sannsynligvis være av en slik størrelse at saken må legges frem for Stortinget.  

En reduksjon i bruk av plantevernmidler, spesielt plantevernmidler med høyrere risiko, er antatt å ha positiv effekt på folke- og dyrehelse, biologisk mangfold inkludert pollinatorer og miljø forordningen kan ha negativ innvirkning på plantehelse og spredning av fremmede arter, men dette vil også være avhengig av hvilke avbøtende tiltak som settes inn. Overgangen fra et direktiv til forordning gjør at det er mindre fleksibilitet til å tilpasse reglene til systemene som alt er på plass i Norge.

Mer om konsekvenser på områdene plantehelse og fremmede arter

Kommisjonens forslag kan føre til en økt spredning av fremmede arter og planteskadegjørere. Dette er vanskelig å kvantifisere hvor mye og hvilken betydning det vil få.  Mattilsynet har imidlertid erfaring med å behandle søknader om bekjempelse av fremmede arter nær vann.  Det er fem fremmede arter i Norge, som er svært vanskelig å bekjempe med ikke kjemiske metoder, blant disse er parkslirekne og rødhyll. Bekjempelse av disse med andre metoder vil føre til økte kostnader eller alternativt mer spredning. Mattilsynet mottar i dag en rekke søknader om bekjempelse av disse fem artene i tre meters grensen til vann, og det brukes en god del ressurser både for de som skriver søknaden og hos Mattilsynet som behandler søknadene. Slik bekjempelse nær vann vil ikke lenger være lov etter det nye utkastet.  Det innføres søknadsplikt for bekjempelse på sårbare områder, som vil være mer tidkrevende enn dagens oppgave.

Mer om konsekvenser for yrkesbrukere

Det er en rekke strengere krav til yrkesbrukere spesielt knyttet til integrert plantevern og dokumentasjonsplikt. Tidligere var kravet i integrert plantevern at alternativer skal foretrekkes, og nå er kravet endret til at disse skal brukes først. Brukere må bruke mer tid på dokumentasjon, og ofte også bruke mer kostbare bekjempelsesmetoder.  I mange tilfeller vil det også kunne bli reduserte avlinger og redusert kvalitet, som vil påvirke inntektene. Dette kan avhjelpes blant annet med tilskudd og forskning og utvikling. Når det gjelder forskning og utvikling kan dette for eksempel være ikke kjemiske plantevernmidler og alternative metoder til bruk av plantevernmidler. Slike alternative metoder kan være planter som konkurrerer bedre med skadegjørere, jordarbeiding, underkultur, lagringsforhold med mer. 

Mange innenfor jordbruket er tilknyttet rådgivere i dag, men ikke alle. Noen profesjonelle brukere av plantevernmidler, for eksempel på gårder med bare beite og fôrproduksjon, bruker ikke plantevernmidler hvert år, men de må nå likevel være tilknyttet rådgivere. For anleggsgartnere, kommunale og private skjøtselsansvarlige for grøntområder, greenkeepere, veidriftsaktører med mer vil dette være noe helt nytt og et fordyrende krav.

For alle som drifter eiendommer, som faller innenfor sårbare områder, kan forslaget få betydelige konsekvenser. Forbudet mot bruk av plantevernmidler på slike områder og nært vann gjelder alle plantevernmidler, også biologiske plantevernmidler og lavrisiko plantevernmidler. Vi er imidlertid kjent med at det pågår diskusjoner knyttet til hvilke områder som vil dekkes av definsjonen av sårbare områder, samt bestemmelsene som skal gjelde i slike områder. Tilbakemeldinger vi har fra driftere av profesjonelle sportsareal, som golf, er at det blir svært vanskelig å greie seg uten plantevernmidler.  Som nevnt i sammendraget er det noe uklart hvor vidt sårbare områder skal tolkes når det gjelder skog, utmark og beskytta vannområder. Også landbrukseiendommer vil ligge innenfor sårbare områder, og ved en vid tolkning vil det gjelde ganske store areal.

NIBIOs har uttalt at det vil være meget krevende å redusere mengde kjemiske virkestoffer i plantevernmidler med 39 % innen 2030 når Norge allerede ligger langt under EU-snittet (23,7 % av EU snittet for årene 2015- 17). Deres vurdering er at denne reduksjonen vil være vanskelig å gjennomføre uten alvorlige konsekvenser for norsk matproduksjon, ikke minst innen hagebruk. Videre har NIBIO påpekt at det er betydelig færre lavrisikostoffer tilgjengelig i Norge enn både Sverige og Danmark.

Mer om konsekvenser for NIBIO, NMBU og rådgivertjenester innen plantevern

Det vil bli mer etterspørsel etter både NIBIOs tjenester og til rådgivertjenester.  Redusert bruk av plantevernmidler vil kreve en omlegging av måten vi produserer på, og forskning og utvikling er helt nødvendig for å redusere konsekvensene av reduksjonen i bruk av kjemiske plantevernmidler. Det stilles videre økt krav til utvikling av retningslinjer, veiledning, rådgivning med mer.  Det stilles også egne krav til promoteringen av biologiske bekjempelsesmetoder.

Det vil også være  behov for NMBUs forvaltningsstøtte på spredeutstyr, for eksempel knyttet til droner.

Mer om konsekvenser for Mattilsynet og Landbruksdirektoratet.

Mattilsynet vil få økning i oppgaver. Dette inkluderer ny oppgave med administrasjon rundt oppfølging av målsettingen om reduksjon i bruk og risiko av plantevernmidler og mulige tiltak. Det vil også kreves ressurser til å produsere og publisere den pålagte informasjon som skal være tilgjengelig på nett. Mattilsynets nettsider er ikke tilrettelagt for å publisere den mengden og typen informasjon som kreves.  For eksempel skal søknader om dispensasjoner i sårbare områder behandles innen 14 dager, og publiseres på nettsiden minst en dag før dagen tillatelsen gjelder fra.

Mattilsynet får både utvidede og nye tilsynsoppgaver. Endringer i krav til integrert plantevern og EU-krav til hvordan det skal dokumenteres er eksempel på dette. Andre eksempel er oppfølgingen av spredeutstyr der Mattilsynet må føre tilsyn med at brukere av spredeutstyr følger bruksanvisningens anbefaling om bruk og egenkontroll. Tilsynsoppgaver knyttet til rådgivere og falske plantevernmidler blir også betydelig utvidet

Utvikling av nye og endrede dataregister, og drift og veiledning om registrene, vil kreve ressurser. Mattilsynets eksisterende autorisasjonsregister må trolig lages på nytt, da det er av eldre dato og det er utvidede krav til registeret sammenliknet med det systemet Mattilsynet har i dag. Mattilsynet er i en lanseringsprosess for et register for spredeutstyr, også dette nye registeret må endres noe for å dekke kravene. Videre må det utvikles løsning for elektronisk journalføring for integrert plantevern. Det er naturlig at det sees i sammenheng med krav til elektronisk register for bruk av plantevernmidler og årlig bruksstatistikk (SSB), som er endret i andre deler av EUs regelverk relatert til plantevernmidler. Det kommer trolig også EU-maler som vil påvirke hvilke løsninger som kan velges.

Det blir en myndighetsoppgave å sørge for at det er tilstrekkelig med personell, utstyr og andre ressurser som er nødvendige for funksjonstestordningen. Dette vil kreve ressurser, og det må utredes hvor ansvaret skal ligge.

Handlingsplanen skal revideres oftere, hvert tredje år, og det er krav til mer omfattende innhold. Det vil kreve ressurser både hos Mattilsynet og Landbruksdirektoratet.

Ressursbehovet knyttet til plantevernmiddelområdet vil trolig også øke hos statsforvalter og kommunene. 

Andre

Det må utredes nærmere hvordan kravene knyttet til overvåking av kroniske og akutte effekter av plantevernmidler og årlig rapportering av disse skal løses. De systemene som er i dag, er ikke tilpasset slik årlig rapportering.  

Sakkyndige instansers merknader

Rettsakten er under vurdering av Spesialutvalget for matområdet der berørte departementer og Mattilsynet er representert. Spesialutvalget er ikke ferdig med sin vurdering.

Vurdering

Dette er et regelverk i prosess. Vi vet mange MS og mange i næringen er skeptisk til deler av forslaget, og mener det går for langt. Samtidig er det MS, forbruker- og miljøorganisasjoner i EU som støtter forslaget fra kommisjonen eller mener det ikke er strengt nok. I juni 2023 ble det publisert et tillegg til EUs tidligere publiserte konkvensvurdering. Også etter denne har blitt publisert er det diskusjoner om konsekvensene av forslaget, spesielt når det gjelder reduksjonsmål og restriksjoner på bruk i sårbare områder, er godt nok belyst. Det er forventet at det kan ta noe tid før fastsettelse, og at det kan bli en del endringer. Det å få fullstendig oversikt over alle konsekvenser av ferdig regelverk, vil være svært ressurskrevende og kreve involvering av flere etater og kunnskapsstøtteinstitusjoner.

Det kan stilles spørsmål ved EØS-relevansen til deler av innholdet, da dette er tett koblet til områder utenfor EØS-avtalen som landbrukspolitikk, fremmede arter, plantehelse og vernede områder. Dette må vurderes nærmere.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Status

Det ble ikke enighet om forslaget til rettsakten i EU, det er ikke vedtatt.