BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 27.9.2013)

Sammendrag av innhold

Bakgrunn
Gjennom Europaparlaments- og Rådsforordning (EF) nr. 216/2008 (Basisforordningen) er det felleseuropeiske regelverket utvidet til å omfatte flere områder innen sivil luftfart. Basisforordningen forutsetter imidlertid at det utarbeides detaljerte felleseuropeiske bestemmelser, såkalte "Implementing Rules" (IR), innenfor hvert avde nye områdene som omfattes av forordningen. Dette innebærer fastsettelse av tre nye avledede forordninger til basisforordningen 216/2008: om sertifisering av besetningsmedlemmer (Regulation on Aircrew), om luftfartsoperasjoner (Regulation on Air Operations) og om tredjelandsoperatører (Regulation on Third Country Operators). Basisforordningen utvider myndigheten til EASA (European Aviation Safety Agency) slik at den omfatter de nye områdene som er innlemmet i det felleseuropeiske regelverket.

Dette EØS-notatet omhandler forordning (EU) nr. 1178/2011 - Regulation on Aircrew - inkludert endringer gjennomført i endringsforordning (EU) nr. 290/2012.

Regelverkets virkeområde
Forordning 1178/2011 inneholder felleseuropeiske regler vedrørende sertifisering av besetningsmedlemmer som opererer et luftfartøy, uavhengig av om flyging foretas privat eller som ledd i ervervsmessig virksomhet. Personell som opererer luftfartøy som er listet opp i Annex II til forordning 216/2008, er unntatt fra forordningens virkeområde, jf. forordning 216/2008 artikkel 4 nr. 5. Dette unntaket omfatter i hovedsak mikrolette fly og helikoptre, eksperimentelle luftfartøy og historiske luftfartøy. Personell som opererer slike Annex II-fartøy vil likevel, med unntak av mikrolette fartøy, være omfattet av forordningen dersom fartøyet benyttes i kommersiell lufttransport, jf. forordning 216/2008 art. 4 nr. 5. Personell som opererer fartøy i militær- og statsluftfart vil heller ikke omfattes av forordningene om sertifisering av besetningsmedlemmer, jf. forordning 216/2008, art. 1 nr. 2.

Forordning 1178/2011 ble vedtatt 3. november 2011 og ble videre endret og supplert med ytterligere tre vedlegg (Annexer) ved forordning 290/2012 vedtatt 30. mars 2012. «Regulation on Aircrew» består etter dette av syv vedlegg (Annexer), som inneholder bestemmelser på følgende områder:

- Annex I - Sertifikatbestemmelser (Part-FCL)

- Annex II - Konvertering av nasjonale sertifikater

- Annex III - Sertifikater fra tredjeland

- Annex IV - Bestemmelser om helsemessig skikkethet, mv. (Part-MED)

Vedlegg tilkommet gjennom endringsforordning 290/2012:

- Annex V - Bestemmelser om kabinbesetningsmedlemmer (Part-CC)

- Annex VI - Krav til myndigheter (Part-ARA)

- Annex VII - Krav til organisasjoner (Part-ORA)

I det følgende vil forordning 1178/2011 (endret/supplert ved forordning 290/2012,) bli omtalt som "Regulation on Aircrew" eller "forordningen".

Nærmere om innholdet i regelverket
Forordning 216/2008 - Basisforordningen, har som formål å etablere og sikre et felles, høyt sikkerhetsnivå i Europa. De detaljerte «Implementing Rules» innenfor hvert av områdene bidrar til å sikre en totalharmonisering av flysikkerhetsbestemmelsene innenfor de respektive områdene. Regulation on Aircrew må derfor sees i sammenheng med Europakommisjonens og EASAs øvrige sikkerhetsmessige arbeid.

Regulation on Aircrew vil erstatte gjeldende JAR-FCL-regelverk (JAR-FCL 1, 2 og 3), som er gjennomført i forskrift 20. november 2009 nr. 1407 om sertifisering av flygere og krav til flygetreningsorganisasjoner for fly og helikopter (JAR-FCL forskriften), samt forskrift 19. juni 2008 nr. 617 om gjennomføring av felleseuropeiske bestemmelser om medisinske krav for tjenestegjørende på luftfartøy, BSL JAR-FCL 3 (Flight Crew Licencing) endring 5.

Den mest åpenbare endringen fra dagens regelverk er at man nå får et felles totalharmonisert EU-regelverk som får direkte anvendelse i medlemslandene, i motsetning til JAR-FCL-regelverket som er gjennomført som nasjonalt regelverk i statene. Dette innebærer at medlemsstatene ikke vil kunne opprettholde nasjonale særregler innenfor forordningens virkeområde, og videre at de ikke vil kunne vedta strengere bestemmelser eller lempe på de krav som følger av det nye regelverket.

Forordningen medfører visse endringer i forhold til bestemmelser i eksisterende regelverk. Under gis en oversikt over innholdet i det enkelte annex samt de vesentligste endringer innenfor hvert område.

- Annex I - Part-FCL

Part-FCL inneholder kravene for sertifisering av piloter og bygger på regelverksstrukturen kjent fra JAR-FCL og ICAO Annex 1. Forordningen bygger i stor grad på gjeldende JAR-FCL-regelverk, men inneholder i tillegg sertifikatbestemmelser for seilfly (SPL) og ballong (BPL). Videre er det etablert et nytt sertifikatnivå, såkalt «Light Aircraft Pilot Licence» (LAPL). LAPL er det sertifikatnivå som kreves minst utdanning, deretter har man PPL (Private Pilot License-privatflyger), CPL (Commercial Pilot License) og ATPL (Airline Transport Pilot License - trafikkflyger) som er høyeste sertifikatnivå. LAPL er inndelt i særskilte sertifikater for henholdsvis småfly (LAPL(A)), helikopter (LAPL(H)), seilfly (LAPL(S)) og ballong (LAPL(B)). LAPL, SPL og BPL har ikke vært omfattet av JAR-FCL.

For øvrig er det i forordningen definert klasse- og typerettighetsbestemmelser for luftskip og rotorving (Vertical Take Off and Landing - VTOL). I tillegg er det definert rettigheter for fjellflygning ("Mountain Flying Rating"), akroflygning ("Aerobatic Rating"), flygeprøverettigheter ("Flight Test Rating") og slep av seilfly og bannere ("Sailplane Towing" and "Banner Towing Rating"). Disse rettighetene er nye, men en del medlemsland har hatt disse rettighetstypene som nasjonale rettigheter. Norge har til nå hatt bestemmelser for Aerobatic Rating, men ikke Flight Test Rating eller Mountain Rating. Sailplane og Banner Towing Rating har tidligere ikke vært regulert i sertifikatbestemmelsene,men gjennom operative forskrifter i BSL D 4-4. Kravene til disse rettighetene blir nå forskriftsfestet, slik at man i størst mulig grad får et harmoniserte regelverk innenfor EU/EØS.

Nytt gjennom Regulation on Aircrew er videre at alle ikke-kommersielle aktører omfattes av Part-FCL. Dette omfatter også luftsportsegmentet, med unntak av luftsportsaktiviteter med mikrolette fly. Medlemslandene må derfor ha nasjonale regelverk som regulerer aktivitet med mikrolette fly.

Annex I inneholder videre bestemmelser om kontrollanter. Kontrollanter er personer som er kvalifisert til å avholde praktisk ferdighetsprøve og ferdighetskontroll nødvendig i forbindelse med sertifisering. De nye bestemmelsene innebærer vesentlige endringer i kontrollantordningen sett i forhold til JAR-FCL-regelverket. Kontrollantene vil ikke lenger være oppdragstakere for Luftfartstilsynet, men operere fritt på grunnlag av en egen sertifisering som kontrollant. Luftfartstilsynet vil stå ansvarlig for sertifisering av kontrollanter, herunder tilby utdanning og standardiseringskurs samt føre tilsyn med disse.

- Annex II - Conversion of national licences

Annex II inneholder regler for konvertering av sertifikater for de som innehar sertifikat etter gjeldende nasjonalt regelverk. Konverteringskravene er i stor grad sammenfallende med kravene for konvertering gitt i JAR-FCL. Annex II inneholder videre konverteringstabeller og spesifikke krav innenfor hver enkelt sertifikattype.

- Annex III - Licences of non-EU states

Annex III inneholder bestemmelser om konvertering og godkjenning (validering) av sertifikater utstedt av tredjeland, forutsatt at dette er utstedt i overenstemmelse med kravene i Annex 1 til Chicago-konvensjonen. Bestemmelsene er basert på gjeldende JAR-regelverk. Spesifikke krav i forbindelse med valideringen eller konverteringen fremgår av detaljerte bestemmelser i annexet.

- Annex IV - Part-MED

Part-MED inneholder bestemmelser om helsemessig skikkethet for flygere og kabinbesetningsmedlemmer, samt bestemmelser vedrørende flyleger og flymedisinske sentre. De medisinske kravene for utstedelse av legeattest klasse 1 og 2 for piloter er i stor grad en videreføring av gjeldende regelverk. Part-MED inneholder videre særskilte krav i forbindelse med utstedelse av legeattest for LAPL og helsekrav til kabinbesetning.

Når det gjelder utstedelser av legeattester, følger det av det nye regelverket at det hovedsakelig er flyleger og flymedisinsk senter som skal utstede disse, dersom vilkårene for utstedelse på de ulike sertifikatnivåene foreligger. Luftfartstilsynet vil være tilsynsmyndighet overfor flyleger og flymedisinske sentre, og skal i tillegg forestå eventuell utstedelse av legeattest i kompliserte saker.

- Annex V - Part-CC

Part-CC inneholder bestemmelser og kvalifikasjonskrav for kabinbesetningsmedlemmer i kommersiell luftfart. For kabinbesetningsmedlemmer er det krav om såkalt "cabin crew attestation" (CCA). Denne attestasjonen skal i henhold til vedleggets bestemmelser utstedes av nasjonal myndighet eller av operatør (flyselskap) eller treningsorganisasjon som er godkjent til å gjøre dette av luftfartsmyndigheten. Luftfartstilsynet legger opp til at flest mulig aktuelle organisasjoner skal forestå slik attestasjon. Luftfartstilsynet må i alle tilfelle føre register over utstedte attestasjoner.

Cabin-crew attestasjonen utstedes uten begrenset gyldighetstid og vil være gyldig forutsatt at den ikke er suspendert eller trukket tilbake av luftfartsmyndigheten, samt at innehaveren har utøvet sine tilknyttede rettigheter på minst én flytype i løpet av de foregående 60 måneder. Cabin-crew attestasjonen får dermed i større grad karakter av å være et sertifikat sammenlignet med gjeldende system under EU-OPS, der slik attestasjonen kun dokumenterer at vedkommende har gjennomført grunnleggende trening.

For å utøve de rettigheter som fremgår av utstedt attestasjon forutsettes det at innehaveren har medisinsk godkjenning. De medisinske kravene til kabinbesetningsmedlemmene er mindre omfattende enn kravene til piloter. Det er flymedinsk senter eller flyleger som utsteder godkjenningen. I tillegg til de medisinske kravene må kabinbesetningsmedlemmer oppfylle de aktuelle kravene for «initial training» i henhold til bestemmelsene i Part-CC, og trening på typegodkjent fartøy i samsvar med bestemmelsene forordning 965/2012 (Regulation on Air Operations) Part-ORO.

- Annex VI - Part-ARA

"Authority Requirements for Aircrew" fastsetter krav til de nasjonale luftfartsmyndigheters organisering og tilsynsarbeid. Kravene er basert på retningslinjene i "Joint Implementing Procedures" fra Joint Aviation Authorities (JAA), som i stor grad følges av europeiske luftfartsmyndigheter.

Bestemmelsene i Part-ARA stiller blant annet krav til nasjonale luftfartsmyndigheters styringssystem, arbeidet med sertifisering og tilsyn med luftfartsoperatører og krav til rapportering av flysikkerhetsinformasjon til EASA og andre nasjonale myndigheter. For tilsynsarbeidet innebærer bestemmelsene en overgang til mer risikobasert tilsyn, ettersom det i bestemmelsen ARA.GEN.305 kreves at luftfartsmyndighetens tilsynsprogram skal utvikles på bakgrunn av operatørenes særtrekk og resultater av tidligere tilsyn. Det tillates også å korte ned eller forlenge inspeksjonsintervallet overfor den enkelte operatør, alt etter sikkerhetsutviklingen hos operatøren.

Reglene i Part-ARA legger for øvrig til rette for en større grad av samarbeid mellom stater i tilknytning til luftfartsoperatører eller personell som driver med aktiviteter i flere stater. "Competent Authority", dvs. staten som har utstedt sertifikater eller tillatelser til de aktuelle aktørene og som innehar den primære tilsynsmyndigheten, kan gjennom avtale overlate tilsynsoppgaver til myndighetene i den staten hvor aktiviteten forekommer.

- Annex VII - Part-ORA

"Organisation Requirements for Aircrew" inneholder organisatoriske og mer overordnede krav til opplæringsorganisasjoner.

Bestemmelsene i Regulation on Aircrew er mer detaljerte og pålegger større grad av rapporteringsplikt enn det som følger av JAR-FCL. Dernest gis det i Part-ORA strengere krav til skolenes oppbygning og ledelse, alt avhengig av størrelse på organisasjonen. Part-ORA inneholder videre krav til etablering av styringssystem, inkludert krav til system for risikostyring.

Skoletillatelser vil etter det nye regelverket ikke ha en utløpsdato, slik dagens tillatelser har. Dette har sammenheng med at de enkelte organisasjoner underlegges løpende tilsyn fra den nasjonale luftfartsmyndigheten. Organisasjonen blir for øvrig forpliktet til å varsle luftfartsmyndigheten dersom det forekommer endringer i organisasjonen eller den virksomhet som foretas. Overholdes ikke bestemmelsene og de krav som stilles i regelverket, vil luftfartsmyndigheten kunne suspendere og trekke tilbake de tillatelser som er gitt selskapet.

Her reguleres også den prosessen en organisasjon må følge for å få godkjenning til å anvende "alternative means of compliance" (alternative AMC). Regelverket som er gitt med grunnlag i Basisforordningen er i stor utstrekning funksjonsbasert. Regelverket suppleres således av ikke bindende standarder, fastsatt av EASA, som illustrasjon for hvordan regler fastsatt i Basisforordningen, og særlig forordninger som springer ut av den, kan etterleves. Disse standardene omtales som "Accetable Means of Compliance" (AMC). Forordningen åpner i tillegg opp for at regelverket kan oppfylles på alternative måter enn hva AMC beskriver. Dette omtales som alternativ AMC. ORA.GEN.120 og ARA.GEN.120(d) beskriver kravene for at en organisasjon skal kunne få godkjent en alternativ AMC. Denne reguleringsformen etablerer en viss fleksibilitet i regelverket, noe et kravsbeskrivende regelverk ikke gir samme mulighet for. Under utarbeidelsen av regelverket har det vist seg å være store variasjoner rundt om i Europa med tanke på organisasjonenes størrelse og art. Alternative AMC skal ivareta behovet for fleksibilitet, samtidig som sikkerheten ivaretas gjennom at denne fleksibiliteten utøves innenfor rammene av regelverket og under luftfartsmyndighetenes kontroll.

Ikrafttredelse- og overgangsbestemmelser
Forordningen trådte i kraft i EU 8.april 2012. I forordningen legges det opp til en gradvis gjennomføring, med mulighet for landene å velge å utsette anvendelsen av regelverket som sådan i inntil ett år. Dette fremgår av forordningens artikkel 11c (6). De ulike medlemslandene har valgt noe ulike implementeringsdatoer innenfor denne ettårs-fristen, men den absolutte fristen for å anvende forordningen var 8. april 2013. Den generelle opt-out perioden på ett år ble fastsatt for at luftfartsmyndighetene og aktørene i markedet skulle få gjennomføre nødvendige forberedelser før ikrafttredelse.

I tillegg til den generelle opt-out bestemmelsen, inneholder regelverket en del spesifikke bestemmelser som skal sørge for en glidende overgang til nytt regelverk. Hovedelementene i overgangsreglene er såkalt "grandfathering of rights" og "opt-outs". "Grandfathering of rights" innebærer at sertifikatinnehavere og organisasjoner som allerede innehar en sertifisering i henhold til JAA ikke skal måtte gå gjennom en ny sertifisering i henhold til det nye regelverket, men at gjeldende rettigheter videreføres i det nye systemet og godskrives i henhold til det nye regelverket.

De spesifikke opt-out bestemmelsene er knyttet opp til enkelte deler av regelverket og fremgår i utgangspunktet av forordningens artikkel 12. I tillegg er det gitt ytterligere bestemmelser som fastsetter opt-out muligheter i forordning 290/2012 artikkel 2. Det er gitt opt-out mulighet spesielt på de områdene som ikke har vært regulert i JAR-FCL, og hvor det derfor er lagt til grunn at luftfartsmyndighetene og aktørene har behov for mer tid til å tilpasse seg de nye reglene. I overgangsperioden gis myndighetene mulighet til å tilpasse sine systemer og eventuelt nasjonalt regelverk, i tillegg til at det sikres at innføring av nye regler ikke fører til unødig stans i eksisterende operatørers og sertifikatinnehaveres virksomhet. Ved utløp av de spesifikke opt-out periodene er landene forpliktet til å håndheve og anvende de nye felleseuropeiske reglene.

Luftfartstilsynet har anbefalt at opt-out mulighetene i forordningens artikkel 12 nr. 2[1], nr. 4[2], og nr. 5[3] benyttes. Når det gjelder konvertering av "non-JAR compliant licences" i forordningens artikkel 12 nr. 3, herunder nasjonale sertifikater, legges det opp til at Norge ikke skal benytte den konkrete "opt-out" perioden som er angitt. Som følge av dette vil det ikke være anledning til å fly på nasjonale sertifikater etter at nytt regelverk har trådt i kraft. De aktuelle sertifikatinnehaverne er oppfordret til å søke om konvertering og utstedelse av JAR-FCL sertifikater før regelverket trer i kraft. Per medio mai 2013 opplyser Luftfartstilsynet at det fortsatt er enkelte piloter med CPL/ATPL sertifikat som ikke har kovertert. Disse er imidlertid ikke lenger aktive flygere. I tillegg er det 171 sertifikatinnehavere med nasjonalt privatflygersertifikat som ikke har byttet til JAR-FCL sertifikat. De fleste av disse er dog heller ikke aktive flygere.

Videre har Luftfartstilsynet anbefalt at Norge benytter de konkrete "opt-out"-mulighetene i forordning 290/2012 artikkel 2 nr. 2 (b)[4], (f)[5] og (g)[6]. Når det gjelder artikkel 2 nr. 2 (c), legges det til grunn at vi må benytte "opt-out"-perioden for non-JAR training organisations. Da det per i dag ikke eksisterer såkalte "non-JAR aero medical centres" i Norge, er det ikke behov for å benytte "opt-out"-perioden i henhold til slike organisasjoner. Av samme grunn vil det ikke være behov for å benytte perioden nevnt i artikkel 2 nr. 2 (e).

[1] Opt out til 8. april 2015 for bl.a. seilflysertifikat, ballongsertifikat og LAPL-sertifikatene.

[2] Opt out til 8. april 2014 vedr. konvertering av privatflygersertifkat og medical utstedt av tredjeland

[3] Opt out til 8. april 2015 for myndighetskrav (Part ARA) relatert til LAPL.

[4] Opt out til 8. april 2014 vedr. FSTD (simulatorer) ikke tilknyttet treningsorganisasjoner eller AOC holdere.

[5] Opt out til 8. april 2015 vedr. LAPL-treningsorganisasjoner og klubbskoler (RF).

[6] Opt out til 8. april 2015 vedr. treningsorganisasjoner for flight test rating

Merknader

Hjemmel
Regulation on Aircrew er hjemlet i forordning 216/2008 (Basisforordningen) artikkel 7(6) og artikkel 10(5). Basisforordningen er på sin side hjemlet i EU-traktatens artikkel 80.2.

Dagens rettstilstand
Forordningens virkeområde er per i dag regulert ved JAR-FCL 1, 2 og 3, som er gjennomført i nasjonal rett gjennom følgende forskrifter:

- Forskrift om sertifisering av flygere og krav til flygetreningsorganisasjoner for fly og helikopter av 20. november 2009 nr. 1407

- Forskrift om gjennomføring av felleseuropeiske bestemmelser om medisinske krav for tjenestegjørende på luftfartøy, BSL JAR-FCL 3 (Flight Crew Licencing) endring 5 av 19. juni 2008 nr. 617.

I tilllegg er det gitt nasjonal forskrift om medisinske undersøkelser og krav til seilflygere, mikroflygere, førere av friballong og kabinbesetningsmedlemmer; forskrifter av 23. august 2001, hhv. nr. 1067 og nr. 1068.

Som forberedelse til gjennomføring av forordningen ble det gjort omfattende arbeid overfor flyleger og Flymedisinsk institutt med tanke på de oppgaver som regelverket tillegger dem. Den varslede overgangen til nytt regelverk medførte en krevende situasjon for flylegene. En utsettelse, etter at mange flyleger hadde hatt store kostnader knyttet til innkjøp av utstyr, etablering av dataløsninger o.l. innebar en risiko for at antallet flyleger ville bli redusert. Flymedisinsk institutt planla også sin virksomhet ut fra planlagt innføring av nytt regelverk, og nedjusterte blant annet sin virksomhet i tråd med at instituttet ikke lenger skal utføre spesialistundersøkelser. Etter en gjennomgang av regelverket var Luftfartstilsynet av den oppfatning at de deler av regelverket som omhandler de medisinske kravene kunne gjennomføres uavhengig av de delene som omfatter sertifikatregler. Forskift som gjennomfører de medisinske deler av regelverket ble vedtatt av Luftfartstilsynet; forskrift av 9. april 2013 nr. 351 om medisinske sertifisering av besetningsmedlemmer.

Gjennomføring av Regulation on Aircrew i norsk rett

Regulation on Aircrew omfattes av EØS-avtalens virkeområde. Forordningen vil bli gjort gjeldende i Norge etter at den er tatt inn i EØS-avtalen og vedtatt som norsk forskrift. Det legges opp til at forordningen gjøres gjeldende på Svalbard som nasjonal rett, slik at det ikke oppstår utilsiktede forskjeller i forhold til kravene som vil gjelde på fastlandet.

I Norge har man innrettet seg etter regelverkets generelle opt-out, slik at hele regelverket som sådan får utsatt anvendelse til 8. april 2013. På grunn av forsinkelser i Luftfartstilsynets EØS-arbeid har Norge desverre ikke vært klare til å gjennomføre forordningen innen denne dato.

Det anses for øvrig som mest hensiktsmessig, både for myndigheter og norske aktører, at man fullt ut benytter seg av de fleste konkrete overgangsperioder som regelverket tillater. I løpet av disse overgangsperiodene tar man sikte på å ha en gradvis tilnærming til det nye regelverket, og norske myndigheter vil begynne å utstede sertifikater og tillatelser i tråd med Regulation on Aircrew. Videre vil sertifikater og tillatelser gitt før 8.april 2013 i henhold til eksisterende JAR-regelverk være gyldige inntil utløpet av de konkrete "opt-out" periodene eller til utløp av gyldighetsperiode. For sertifikater og tillatelser gitt etter 8. april 2013 vil situasjonen imdlertid være en annen. Etter denne dato er forordningen gjeldende rett i EU og medlemslandene vil praktisere dette regelverket. Norge har ikke rukket å gjennomføre regelverket innen den fastsatte gjennomføringsfristen, ettersom EØS-prosessen i Luftfartstilsynet har tatt uventet lang tid. Norge må av den grunn fortsatt utstede sertifikater med grunnlag i de eksisterende forskriftene frem til forordningen blir gjennomført. Situasjonen som har oppstått vil by på praktiske problemer: Piloter med sertifikater utstedet etter 8. april 2013 vil trolig ikke ha rett til å fly luftfartøy registrert i EU. Norske kontrollanter vil ikke kunne benyttes til å utføre prøver for europeiske sertifikatinnehavere. Videre vil simulatorer med norsk godkjenning ikke bli anerkjent for trening for europeiske sertifikatinnehavere. Norske flyskoler vil i praktis ikke kunne gi utdanning til europeiske sertifikater, bevis og klasse- og typerettigheter før forordningen blir gjennomført i norsk rett.

På bakgrunn av at Regulation on Aircrew er et totalharmoniserende regelverk, vil det ikke være anledning til å opprettholde nasjonale særregler innenfor forordningenes virkeområde. Dette innebærer i praksis at det ikke lengre kan stilles krav om en særskilt vandelsvurdering ved utstedelse av sertifikater med hjemmel i luftfartsloven § 5-3, 1. ledd. Videre må luftfartsmyndigheten avvikle systemet med utstedelse av nasjonale kabinsertifikater i henhold til forskrift av 20. desember 2000 nr. 1639 (BSL C 5-3a).

Konsekvenser for norske myndigheter

Ved implementering av Regulation on Aircrew vil det være nødvendig at gjeldende norsk regelverk tilpasses det nye regelverket og at motstridende forskrifter oppheves. Arbeidet med tilpasninger av gjeldende nasjonalt regelverk på området er igangsatt og vil pågå i perioden frem mot ikrafttredelse av gjennomføringsforskriften og i overgangsperiodene. Forordningen vil for øvrig ikke gripe vesentlig inn i norsk handlefrihet og faller således inn under gruppe 2.

Gjennomføringen av Regulation on Aircrew vil føre til at Luftfartstilsynet på flere områder får en rekke nye oppgaver og mer omfattende tilsynsansvar enn tidligere. De mest omfattende oppgavene er skissert under.

Luftfartstilsynet må gjøre visse tilpasninger i sitt styringssystem for å oppfylle de administrative kravene som oppstilles i Part-ARA. Som følge av at man vil benytte seg av de fleste overgangsfristene i regelverket fullt ut, antas det at arbeidet med tilpasning av eksisterende regelverk og styringssystem kan skje innenfor rammen av tilgjengelige ressurser.

Utstedelse av legeattest/legeerklæring skal primært skje av flyleger/flymedisinsk senter, med unntak av mer kompliserte saker hvor dette skal gjøres av Luftfartstilsynet. Det ventes for øvrig at Luftfartstilsynet i en overgangsperiode vil få merarbeid med faglig veiledning av flylegene, både i forhold til nytt regelverk og bruk av elektronisk datasystem (EMPIC).

Gjennom Regulation on Aircrew etableres det som nevnt flere nye sertifikattyper. Dette dreier seg om sertifikater for fartøyer innen det som kan karakteriseres om lett luftfart og omfatter blant annet light aircraft nivået (LAPL), som har begrensninger for maksimalvekt på fly og passasjerer, seilfly (SPL) og ballong (BPL). Hittil har føring av disse fartøytypene vært betinget av utstedelse av ulike bevis. Slik utstedelse har under gjeldende nasjonalt regelverk vært håndtert av Norges Luftsportsforbund (NLF). I forordningen forutsettes det imidlertid at utstedelse av sertifikater skal skje fra luftfartsmyndighetene. Av disse oppgavene er det særlig sertifisering av seilflygere som medfører økt ressursbehov for Luftfartstilsynet. Det er per i dag om lag 500 seilflygere og 70 seilflyinstruktører. Det forventes for øvrig noe økt saksbehandling i forbindelse med utstedelse/bytte til LAPL-sertifikater.

I henhold til forordningen vil luftfartsmyndigheten være pålagt å gjennomføre tilsyn med samtlige treningsorganisasjoner (Approved Training Organisation - ATO). Det er per idag om lag 64 flyskoler (motorfly og seilfly) drevet av flyklubber. Det er uklart hvor mange av disse flyskolene som vil etablere egen ATO. Det er sannsynlig at NLF vil etablere to separate ATO for hhv. motorfly og seilfly, men at disse ikke vil omfatte alle flyklubbene. Selv om antallet ATO isolert sett vil være færre enn det totalte antallet flyskoler idag, sannsynligvis omlag 55 ATO totalt, er kravene til sertifisering og tilsyn strengere i nytt regelverk, og vil derfor være mer ressurskrevende for Luftfartstilsynet. Per i dag er det heller ingen formelle sertifiseringskrav for flyskoler på seilflyområdet. Etter dagens regelverk har for øvrig selskaper kunnet søke om godkjenning av enkeltkurs (Type RatingTraining Organisation, TRTO), noe det etter forordningen ikke lenger vil være anledning til. Selskapene må heretter inneha en ATO. ATO stiller strengere krav til organisasjonen enn TRTO. En sannsynlig følge av dette vil være at det vil bli en markant økning av antall treningsorganisasjoner fra dette segmentet.

Luftfartstilsynet går for øvrig ut fra at det vil komme en økning i antallet kontrollanter, noe som vil utløse økt tilsynsarbeid overfor denne gruppen. Videre må det forventes at ordningen med å kunne søke godkjenning av alternative AMC kan utløse et økt ressursbehov.

Isolert sett, ut fra omfanget av nye arbeidsoppgaver, mener Luftfartstilsynet at det økte ressursbehovet tilsvarer 4-6 stillinger. På bakgrunn av en rekke effektiviseringstiltak, slik som nytt eksamenssystem, web-baserte søknadsskjema og økt bruk av elektronisk kommunikasjon mot brukerne, antar Luftfartstilsynet imidlertid at det er forsvarlig å nedjustere ressursbehovet til 2-4 stillinger. Årsaken til spennet i anslaget er den usikkerhet som fortsatt foreligger særlig i tilknytning til antallet kontrollanter og ATO som vil etableres som følge av regelverket. Det endelige behovet vil først kunne avklares når det blir klart hvordan aktørene i markedet tilpasser seg regelverket. De nye oppgavene krever i stor grad inspektørkompetanse, og nye ressurser vil derfor i første omgang måtte settes inn på dette området.

Regelverket ventes ikke å få økonomiske eller administrative konsekvenser for andre norske myndigheter.

Konsekvenser for aktører i markedet

Kravene til etablering av risikostyring i Part-ORA vil på kort sikt kunne påføre opplæringsorganisasjonene økte kostnader. Reglene er imidlertid utformet slik at den enkelte organisasjon skal kunne tilpasse dette til sin egen virksomhets. Etableringen av et slikt system vil dermed trolig kunne variere med hensyn til omfang og kostnad, alt etter organisasjonenes størrelse og kompleksitet. På lengre sikt antas de driftsmessige gevinstene av slik risikostyring å kunne overstige implementeringskostnaden.

For øvrig er regelverket for utdanningsorganisasjoner en videreføring av gjeldende regelverk, noe som innebærer mer begrensede økonomiske konsekvenser. Overgangsreglene gjør at innføringen av nytt regelverk normalt ikke vil medføre stans i virksomhetene. Ved å benytte overgangsperiodene effektivt, bør operatører og organisasjoner ha god mulighet til å oppdatere sine systemer og håndbøker innenfor rammen av sine tilgjengelige ressurser.

Flyskoler for privat flygning (General Aviation - GA) vil måtte betale gebyr for adgangskontroll, på lik linje med kommersielle flyskoler. Luftfartstilsynet har startet prosessen med å beregne størrelsen på gebyret, men dette arbeidet er ikke ferdigstilt per medio mai. Da det nye regelverket vil medføre at Luftfartstilsynets arbeid med adgangskontroll vil være mer omfattende, er det grunn til å tro at gebyret vil bli høyere enn kr 6100 som er gebyrsatsen for 2013. Skoler på seilflyområdet har frem til nå ikke vært sertifisert, og de vil derfor få en éngangskostnad i tilknytning til adgangskontrollen som de ikke har hatt tidligere. Heller ikke dette gebyret er per nå avklart. Kostnader knyttet til tilsyn med flyskolene i luftsportsegmentet forutsetter, som annen tilsynsaktivitet overfor luftsportsegmentet, å bli dekket over statsbudsjettet.

Når det gjelder konsekvenser for sertifikatinnehavere, vil overgangen til nytt regelverk innebære små konsekvenser for de som har et JAR-FCL sertifikat. Siden sertifikater og rettigheter som er utstedt i henhold til JAR-FCL vil bli videreført, vil et bytte av sertifikat til nytt format skje i normal progresjon og ved naturlige overganger, enten ved utløpsdato eller ved andre endringer i sertifikatet og det påløper derfor ikke andre kostnader enn ordinært gebyr for den konkrete saken.

På bakgrunn av at det ikke legges opp til noen overgangsperiode for nasjonale sertifikater, vil innehavere av slike sertifikater måtte bytte til JAR-FCL sertifikat før regelverket trer i kraft. Sertifikatinnehavere som ikke har byttet til JAR-FCL sertifikat før regelverket trer i kraft, vil ikke lenger ha et gyldig sertifikat og kan derfor ikke føre et luftfartøy før de har fått utstedt et Part-FCL sertifikat. Informasjon om dette er gitt til markedet i en melding fra Luftfartstilsynet. For innehavere av nasjonale sertifikater vil det derfor i henhold til gebyrforskriften påløpe en kostnad ved bytte til et JAR-FCL sertifikat, alternativt et Part-FCL sertifikat. I henhold til gebyrforskriften 2013 er gjeldende sats for et slikt bytte kr 1190. Det vises for øvrig til avsnittet over om ikrafttredelse- og overgansbestemmelser.

Sakkyndige instansers merknader
Saken har ikke vært behandling i Spesialutvalget for transport.

Forordningen har vært gjennom nasjonal høringsprosess og frist for å inngi merknader var 24. januar 2013. Luftfartstilsynet mottok i alt 13 høringssvar fra høringsinstansene. Elleve av høringsinstansene hadde ingen konkrete merknader til høringen.

Arbeidsdepartementet informerte om at høringen var forelagt Arbeidstilsynet. Arbeidstilsynets forutsatte at alle som hadde arbeidsoppgaver om bord i luftfartøy fikk tilstrekkelig opplæring, uavhengig av om disse var definert som besetningsmedlemmer, jf. arbeidsmiljølovens § 3-2 (1) bokstav a. Videre ble det lagt til grunn at arbeidsmiljølovens regler blir fulgt ved gjennomføringen av forordningen.

Norsk Flymedisinsk forening hadde konkrete merknader til høringen. Foreningen støttet luftfartsmyndigheten i tolkningen om at kabinbesetningsmedlemmer skal undersøkes av flyleger eller flymedisinske sentere godkjent av luftfartsmyndigheten og ville understreke viktigheten av at denne gruppen undersøkes av kompetente leger hvis faglighet og kunnskap kan dokumenteres. Videre ble det fra foreningen anbefalt at it-verktøyet EMPIC også skulle benyttes i forbindelse med kabinbesetningsmedlemmer. Når det gjelder utstedelse av legeattest for LAPL mener foreningen at denne må utføres av kompetente leger, det være seg flyleger eller flymedisinsk senter. Dette for å sikre en forsvarlig godkjenning, sikre lik behandling av pilotene og at avgjørelse gjøres av legene med mest erfaring og best kompetanse.

Vurdering
Samferdselsdepartementet ser, i likhet med Luftfartstilsynet, positivt på innføringen av nytt felleseuropeisk regelverk vedrørende sertifisering av flyvende personell. Dette vil bidra til å sikre et høyt sikkerhetsnivå og harmonisere praksisen på det europeiske området. Det vil spesielt være fordelaktig at man gjennom det nye regelverket får etablert et samlet felleseuropeisk regelverk som omfatter alle sider i forbindelse med slik sertifisering. Videre er det positivt at regelverket har en felles struktur med øvrig operativt regelverk.

Under konsultasjonsprosessen ble enkelte områder drøftet mer inngående, bl.a. ordningen med alternative AMC. Norge var sammen med andre stater kritisk til den godkjenningsprosessen som regelverket legger opp til, ettersom ordningen med nasjonal godkjenning og kun sporadisk etterfølgende kontroll fra EASAs side vil kunne føre til ulik godkjenningspraksis mellom medlemsstatene. EASA og Kommisjonen har imidlertid valgt å beholde ordningen i forordningen, og viser til at dette skal la seg administrer på en forsvarlig måte. Selv om Luftfartstilsynet fortsatt er kritisk til dette, og primært skulle ønske at det forelå et krav om at EASA positivt måtte godkjenne alle alternative AMC i forkant, anses dette ikke som et hinder for å akseptere forordningen.

Videre ble ordningen med utnevnelse av kontrollanter for gjennomføring av eksaminasjon gjenstand for diskusjon. Den nye forordningen vil innebære endringer for kontrollantkorpset. Luftfartsmyndigheten skal ikke lenger foreta en behovsprøving av kontrollantkorpset, men skal vurdere kandidatens egnethet og kompetanse. De kandidater som ønsker å bli kontrollanter må imidlertid gjennomføre et standardiseringskurs for å bli sertifisert som kontrollant. Norge var i likhet med flere andre land i mot denne løsningen, og ønsket at den enkelte stat skulle kunne foreta en behovsprøving og i større grad ha anledning til å styre utnevnelsen. Forholdet anses imidlertid ikke som noe hinder for å akseptere forordningen.

I forbindelse med gjennomføring av Regulation on Aircrew har det vært vurdert av norske myndigheter hvorvidt NLF kan få delegert myndighet til å utstede sertifikater til LAPL, SPL og BPL. Slik luftfartsmyndighetene vurderer saken er det grunn til å stille spørsmål om det på bakgrunn av de krav som ligger i forordningen og fordi NLF vil søke om godkjenning som sentralisert ATO, i det hele tatt vil være anledning til å delegere hele eller deler av arbeidet omkring sertifikatutstedelsen til denne organisasjonen.

Det vurderes ikke å være behov for å innta tilpasningstekst til forordningen.

Luftfartstilsynet har varslet at det med stor grad av sannsynlighet vil oppstå et økt ressursbehov. Dette kan få budsjettmessige konsekvenser. Det er på nåværende tidspunkt knyttet stor usikkerhet til hvorvidt det varslede ressursbehovet blir reelt og i tilfelle hvor stort ressursbehovet blir. Samferdselsdepartementet har på bakgrunn av dette konkludert med at det ikke vil være nødvendig med artikkel 103-forbehold grunnet budsjettmessige konsekvenser. Utgifter til Luftfartstilsynets oppgaver som følge av regelverket vil inntil videre dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer. Når omfanget av de nye oppgavene er endelig avklart, vil et eventuelt behov for bevilgningsøkning fremmes som satsningsforslag til vurdering i den ordinære budsjettprosessen.

Samferdseldepartementet finner forordning om sertifisering av besetningsmedlemmer (forordning 1178/2011, endret ved forordning 290/2012) EØS-relevant og akseptabel.

Status
Forordningen er utarbeidet av Kommisjonen etter forslag fra EASA, og har vært gjenstand for en omfattende hørings- og konsultasjonsprosess. Forordningen har vært gjenstand for to offentlige høringsrunder, først som NPA (Notice of proposed amendment) og senere som CRD (Comment response document). Disse høringene har vært åpne for enhver interessent. Luftfartstilsynet har besvart høringene på vegne av norske myndigheter. I tillegg er medlemsstatene (inkl. Norge) blitt konsultert i AGNA - Advisory Group of National Authorities, som på det tidspunktet var EASAs faste fora for regelutviklingsarbeid. Regelverket ble videre behandlet i EASA-komiteen, hvor Norge er representert ved deltakelse fra Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet, før Kommisjonen vedtok forordningen.

Deler av regelverket har tidligere i prosessen vært behandlet i EØS-faktanotat - om utkast til Implementing rules for sertifikater til piloter (NPA 2008 17B). Det har blitt foretatt endringer i regelverkets struktur sett i forhold til opprinnelig utgangspunkt. I de opprinnelige utkastene til Implementing Rules iht forordning 216/2008 (Basisforordningen) var det foreslått at bestemmelsene som gjaldt myndighetskrav skulle samles i egne forordninger. Denne løsningen ble gått bort i fra for å unnå for store endringer med tanke på struktur og oppbygning av regelverket sett opp mot oppbygningen i JAR-FCL, EU-OPS og JAR-OPS 3. Forordningen, slik den er vedtatt, inkluderer et eget vedlegg som omfatter krav til tilsynsmyndighetene, PART-ARA.

Forordningen har ikke vært gjenstand for særlig drøfting mellom EFTA-statene, men det antas ikke at rettsakten vil være kontroversiell.