BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 29.01.2015)

Sammendrag av innhold

Målsettingen med det nye regelverket er:

• Harmonisering av regelverket innenfor Europeisk luftrom.
• Tilrettelegge for at luftromsbrukerne kan bevege seg fritt innenfor Europeisk luftrom.
• Tilrettelegge for innføring av FABs (Functional Airspace Blocks) gjennom et felles regelverk for ATM prosedyrer og operative prosedyrer.
• Gjennom en felles implementering av ICAO standarder og anbefalt praksis sette de enkelte medlemsland i stand til fortsatt å ivareta sine forpliktelser i forhold til Chicago-konvensjonen på en god måte.

"Standardised European Rules of the Air (SERA)" er europeisk harmoniserte regler som bygger på reglene i vedlegg 2, deler av vedlegg 3 og deler av vedlegg 11 i ICAO-regelverket (Chicago-konvensjonen). Arbeidet med denne "standardiseringen" ble påbegynt i 2007, og i 2009 fikk Eurocontrol et konkret mandat til å utarbeide "European rules of the Air". Det ble nedsatt en arbeidsgruppe bestående av Eurocontrol, ICAO, EASA og Kommisjonen. Denne gruppen la fram sitt første forslag i juni 2010. Norge har gitt innspill til arbeidsgruppen i april 2010. Bakgrunnen for regelverket er ønsket om en sterkere samordning av medlemsstatenes forståelse og praktisering av ICAO-reglene på dette området. Det er i dag meldt inn et stort antall avvik i forhold til de ovenfor nevnte vedlegg til Chigago-konvensjonen. Det antas at det også finnes en del avvik som ikke er meldt inn. Kartlegging viser at flere land har meldt inn samme avvik, samt at flere land har meldt ulike avvik for å løse samme problem. EU har erkjent at det kan bli vanskelig å innføre FAB (funksjonelle luftromsblokker), dersom medlemsstatene praktiserer reglene i Vedlegg 2, 3 og 11 ulikt. Regelverket som nå foreligger forutsetter fremdeles at det må meldes avvik til ICAO, men disse skal være felles for hele EU-sonen. Inledningsvis la man opp til at regelverket skulle vedtas som to separate forordninger SERA-A og SERA-B. I forbindelse med behandlingen i Single Sky Committee ble det besluttet å slå disse sammen til et samlet SERA regelverk. I motsetning til part-a har part-b vært behandlet etter prosedyrene for regelverksutvikling i EASA. NPA ble lagt ut til høring 10. februar i 2011. Det kom i den forbindelse inn en rekke kommentarer til forslaget, også fra Norge (9. mai 2011). Kommentarene ble presentert i et CRD som ble publisert 23. august i 2011. De enkelte innspill ble kommentert og konkludert. I september ble det gjennomført en work-shop i regi av Eurocontrol hvor resultatene ble presentert. Her deltok representanter fra LT.

I regi av SSC ble det i januar 2012 avholdt ny work-shop som en forberedelse til sluttbehandlingen av både SERA a og b i komiteen. Her ble det diskutert forslag til overgangsbestemmelser, samt forslag til justeringer i regelverket. Det ble også tatt til orde for å endre selve strukturen i regelverket slik at SERA a og b settes sammen til et felles regelverk. Det har i prosessen kommet fram en rekke forslag til endringer, men i tilfeller hvor motsetningene har vært sterke og intresser har stått mot hverandre har man i de fleste tilfelle valgt å falle tilbake på ICAO's bestemmelser. Regelverket inneholder avvik fra alle tre vedleggene. Dette er avvik man har kommet fram til i fellesskap og som som kan benyttes av alle landene. Det enkelte land må fortsatt selv melde inn disse avvikene til ICAO. De avvik man har blitt enig om har fått bred tilslutning og er i hovedsak enten basert på langvarig praksis i medlemslandene eller utviklingsarbeid gjort av Eurocontrol. Tilpasningene er nødvendig for å ivareta særlige forhold som er gjeldende i Europa, og som ikke uten videre ivaretas av ICAO-reglene. De avvik som i dag er meldt inn fra hvert enkelt medlemsland forutsettes slettet. Det enkelte land kan ha nasjonale regler som utdyper og forsterker enkelte områder, men de kan ikke være av en slik karakter at de representerer et avvik som må meldes til ICAO.

Disse avvikene kan kort beskrives slik:

•Mulighet for å opprette soner i ikke-kontrollert luftrom hvor det stilles krav om at luftfartøyene etablerer og opprettholder to-veis radiokommunikasjon (Raio Mandatory Zone). Dette samsvarer med det vi i Norge kaller TIZ, som er områder rundt kortbaneflyplasser med AFIS-tjeneste og TIA som er luftrom med kommunikasjonsplikt over kortbaneflyplasser. TIZ og TIA er i dag innmeldt til ICAO som avvik fra Anneks 11.
• Mulighet for å opprette soner i ikke-kontrollert luftrom hvor det stilles krav om transponder (Transponder mandatory Zone). Det er ikke slike soner i Norge i dag, men kan være aktuelt der AFIS utøves med støtte av radar.
• Avklaring av at ønske om redusert atskillelse må bekreftes fra fartøysjefene i begge luftfartøyene.
• Krav om at taxi-instruksjoner fra tårn til luftfartøy skal tilbakeleses. Dette kravet finnes ikke i Annex 11.
• Spesifisering av hvilke vilkår som må være oppfylt for spesielle VFR flyginger.
• Mulighet for luftfartsmyndighetene til kreve at luftfartøyene må gi meteorologiske opplysninger i tillegg til de minstekrav som gjelder i dag, enten verbalt eller via data-link.
• Operative bestemmelser knyttet til manøvrering av luftfartøy.

Sakkyndige instansers merknader
Det ble gjennomført en grundig og omfattende høring i regi av EASA i forkant av at regelverket ble vedtatt i EU. Her gav norske myndigheter og andre aktører flere innspill. Sommeren 2014 sendte Luftfartstilsynet forslag til norsk forskrift på nasjonal høring. Det kom inn en rekke merknader både fra tjenesteytere og luftromsbrukere. De fleste var knyttet til de særnorske bestemmelsene som forordningen åpner for. Flere av disse innspillene ble tatt hensyn til før forskriften ble vedtatt.

Merknader
Forordningen er gjennomført i norsk rett som en egen forskrift, som erstatter dagens regelverk på området. Da det kun er enkelte deler av Vedlegg 11 og 3 som er reflektert i SERA, vil store deler av det regelverk vi har i dag måtte opprettholdes, men revideres slik at uheldig dobbelregulering unngås.Forordningen i seg selv har på en rekke områder overlatt til den enkelte stat å fastsette egne regler. Dette gjør at den norske gjennomføringsforskriften har uvanlig mange nasjonale bestemmelser.

Det vil ikke være behov for lovendring. Både flyselskaper, tjenesteytere, luftsportsaktører og myndighetene vil ha behov for noe opplæring knyttet til det nye regelverket. Dette vil være en engangskostnad som ikke vil ha stort omfang. For Luftfartstilsynet vil det nye regelverket ikke medføre tillegg i oppgaver som ikke lar seg løse innenfor gjeldende budsjett. Vi vurderer at det ikke vil være varige økonomiske konsekvenser ved innføring av SERA. For operatørene vil det i en Europeisk sammenheng være et potensiale for forenklinger når de nasjonale avvik begrenses og man kun får et fåtall felles-europeiske avvik å forholde seg til.

Vurdering
Når ICAO-bestemmelsene nå gjennomføres som en EU-forordning vil reglene få en langt mere bindende karakter enn tilfellet er i dag. Avvik kan ikke meldes med mindre forordningen gir hjemmel for det. En standardisering vil kunne gi en sikkerhetsmessig gevinst, og vil være en forutsetning for å realisere målene med felles luftromsblokker. Forordningen støtter opp om hovedmålene i SES II.

Andre opplysninger
Forordningen åpner for at den enkelte stat kan velge å utsette innføring av regelverket til senest 4. desember 2014. Norge valgte å benytte seg av denne muligheten for utsettelse fullt ut. SERA regelverket trådte i kraft som særnorsk forskrift 13. november 2014.

Status
Forordning (EU) 923/2012 er hjemlet både i SES-regelverket (rammeforordningen 549/2004 og luftromsforordningen 551/2004) og EASA-basis forordning 216/2008. Grunnet forsinkelser i EØS-prosessen i påvente av stortingsbehandling av endringene i hovedforordningene i SES (SES pakke II), ble forordningens innhold gjennomført som særnorsk forskrift høsten 2014. Forordningen ble formelt gjennomført i norsk rett første januar 2015.