BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 7.6.2013)

Sammendrag av innhold
Et av de mest sentrale formålene med den såkalte Single Sky II-pakken er å forbedre ytelsene til flysikringstjenestene i det europeiske luftrommet (se egne EØS-notater om hver av de fire rammeforordningene 549/2004, 550/2004,551/2004,552/2004, samt endringene i forordning 1070/2009). Erfaringene viste at det opprinnelige Single Sky-regelverket ikke var godt nok til å gi medlemsstatene det insentivet/påskyndelsen de trengte for å kreve den forventede bedring i ytelse av tjenester, og legge til rette for et bedre samarbeid på tvers av landegrensene. Derfor ble det føyd en ny bestemmelse (artikkel 11) om ”performance scheme” til forordning (EF) nr. 549/2004. Bestemmelsen krever at Kommisjonen gir utfyllende regler om fastsetting av mål både på unionsnivå og nasjonalt nivå. I tillegg beskriver den nærmere prosessen for fastsetting av slike mål og oppfølgingen av dem. Forordning (EU) nr. 691/2010 (heretter kalt ”ytelsesforordningen”) er et slikt utfyllende regelverk som blant annet pålegger den enkelte stat å vedta en nasjonal ytelsesplan. Ytelsesregimet retter seg mot ytere av flysikringstjenester som er utpekt i medhold av artikkel 8 og 9 i forordning (EF) nr. 550/2004. For Norges del gjelder forordningen for Avinor AS, Meteorologisk institutt (Met.no) og Luftfartstilsynet. Ytelsesforordningen innebærer at de målene som fastsettes på unionsnivå skal brukes som grunnlag for overnasjonal kontroll med at de nasjonale ytelsesplanene er tilstrekkelig ambisiøse til at unionen samlet sett kan nå sine mål.(For nærmere beskrivelse av funksjonen "Network Manager" se eget EØS-notat til forordning 677/2011) Ytelsesmålene på unionsnivå vedtas i en egen kommisjonsbeslutning. Målene skal omfatte fire hovedområder: Sikkerhet, miljø, kapasitet og kost-effektivitet. De nasjonale ytelsesplanene utarbeides etter en detaljert prosess som fremgår av artikkel 10 i dagens regelverk. Norge har i henhold til gjeldende regelverk vedtatt en nasjonal ytelsesplan for første referanseperiode; RP1. Planen gjelder for tidsrommet 2012-14. EU-kommisjonen har nå lagt fram forslag til en ny ytelsesforordning som skal ertstatte forordning 691/2010. Den nye forordningen vil gjelde fra og med referanseperiode 2 (heretter kalt RP2); 2015-2019. Forut for utarbeidelse av dette forslaget til ny forordning har det vært en bred høring i hele EU-sonen basert på et arbeidsdokument utarbeidet av PRB(Performance Review Body) datert 1. mars 2012. Forslaget til ny forordning viderefører i all hovedsak dagens regelverk, men inneholder også en del endringer. Endringene skal legge til rette for en ytterligere forbedring av tjenesteytelsen i neste referanseperiode. Fokusområdene ("Key performance areas") skal fortsatt være sikkerhet, miljø, kapasitet og kost-effektivitet. Forslaget til forordning inneholder i tillegg flere forslag til endringer som er basert på de erfaringer man har høstet fra utarbeidelse av ytelsesplanene for første referanseperiode. Dette er endringer som har karakter av konkretiseringer og presiseringer. I den videre framstilling vil det bli fokusert på de endringer som foreslås:

Felles plan for luftromsblokkene: Det foreslås at det for alle FABene (Functional Airspace Bloc) skal utarbeides felles ytelsesplaner. Dette er allerede nedfelt i avtalen mellom alle landene i NEFAB, hvor Norge deltar. Det foreslås ikke at det skal fastsettes felles mål for hele FABen. Det vil for eksempel si at det vil være mulig å ha ulike mål for kost-effektivitet for de ulike avgiftssonene innad i NEFAB. (For nærmere beskrivelse av FAB se eget EØS-notat til forordning 176/2011). Det forutsettes imidlertid at måloppnåelsen splittes slik at det framgår hva den enkelte tjenesteyter bidrar med. Flysikkerhet ("Safety"): På området flysikkerhet er det i første referanseperiode ikke fastsatt konkrete mål hverken på EU- eller enkeltstatsnivå. Det har imidlertid vært krav om monitorering og rapportering knyttet til gitte indikatorer. Dette for å sikre kvaliteten på datagrunnlaget. For andre referanseperiode foreslås det å sette konkrete mål både på EU-nivå og på nasjonalt/FAB-nivå for to indikatorer ("key performance indicators");"Effectiviveness of safety management" og "Application of severity classification scheme". For indikatoren "Just culture" foreslås det å kun sette mål på nasjonalt nivå. Det skal settes mål både for tjenesteyter (Avinor) og myndighet (Luftfartstilsynet). I tillegg foreslås det indikatorer som kun skal monitoreres i RP2 ("performance indicators")

Miljø:På området miljø er det i første referanseperiode fastsatt et konkret mål om en reduksjon i utfløyet distanse; "Horizontal flight efficiency". Dette målet har kun vært satt på EU-nivå, og målingene er basert på innsendte flygeplaner. Denne måleindikatoren foreslås videreført inn i neste referanseperiode og ansvaret for måloppnåelsen legges til "Network Manager". (For nærmere beskrivelse av funksjonen "Network Manager se eget EØS-notat til forordning 677/2011). For andre referanseperiode foreslås det i tillegg å sette tilsvarende mål på EU- og FAB-nivå. Målingene skal her imidlertid baseres på monitorering av den faktiske flygning som har skjedd ("actual trajectory"). Det har ikke tidligere vært teknisk mulig å få fram sikre data for den faktiske flyvning som har skjedd. Radardata er nå tilgjengelig som gjør det mulig å sette mål også på denne indikatoren. I tillegg foreslås det indikatorer som kun skal monitoreres i RP2 (“performance indicators”). Kapasitet:På området kapasitet er det i første referanseperiode satt konkrete mål for maksimal gjennomsnittlig "en route" forsinkelse pr. flygning. For andre referanseperiode foreslås det å videreføre denne indikatoren på EU- og nasjonalt/FAB-nivå. I det nye forslaget til forordning foreslås det også å fastsette konkrete mål for gjennomsnittlig ATFM forsinkelse grunnet landingsrestriksjoner på den flyplassen det flys til. For denne indikatoren skal det ikke settes mål på EU-og FAB-nivå, men kun på nasjonalt nivå (brutt ned til mål for den enkelte flyplass). Forordningen skal kun være obligatorisk for flyplasser med mer enn 70000 IFR flybevegelser pr. år. For Norge vil det kun omfatte Oslo og Bergen. Begge indikatorene innkluderer alle IFR flygninger (enroute-delay) og IFR landinger (landingsrestriksjoner). I forslaget til ny forordning åpnes det for at det gjøres unntak for forsinkelser/ekstraordinære forhold ("exceptional events"). Slike forhold er nærmere definert som de tilfeller som krever at krisecellen hos Network Manager (EACCC) aktiveres. I tillegg foreslås det indikatorer som kun skal monitoreres i RP2 (“performance indicators”). Kost-effektivitet: På området kost-effektivitet er det i første referanseperiode satt et konkret mål for hvor høye kostnader en tjenesteleverandør kan kreve dekket gjennom underveisavgiften både på EU- og nasjonalt/FAB-nivå. For andre referanseperiode foreslås det å videreføre denne indikatoren på EU-nivå og på "avgiftssone"-nivå. Når det gjelder underveisavgiften vil det norske luftrommet utgjøre en avgiftssone. I tillegg foreslås det å fastsette et konkret mål for hvor høye kostnader en tjenesteleverandør kan kreve dekket gjennom terminalavgiften. Også her foreslås det å sette mål på EU-nivå og på "avgiftssone"-nivå. For terminalavgifter utgjør de største lufthavnene i Norge; Oslo, Bergen, Stavanger og Trondheim en avgiftssone. Også her vil forordningen i utgangspunktet kun være obligatorisk for lufthavner med mer enn 70000 IFR flybevegelser, men det er ingen ting i veien for at man kan inkludere lufthavner med lavere trafikkmengde. Målene skal i første omgang settes på lokalt nivå for den enkelte avgiftssone. Konkrete mål for terminalavgifter på EU-nivå skal gjelde fra og med 3. år i RP2. PRB har til hensikt å utarbeide retningslinjer for terminalavgifter innen iverksettelsen av dette punktet. Muligheten for i ettertid å presentere en regning for luftromsbrukerne for kostnader som betegnes som "ukontrollerbare" opprettholdes, men det innføres en mulighet for kommisjonen til å overprøve hva som faller inn under denne betegneslen. I tillegg foreslås det indikatorer som kun skal monitoreres i RP2 (“performance indicators”). Endringer av generell karakter:

• For andre referanseperiode stilles det strengere krav til synliggjøring i ytelsesplanen av sammenhengen mellom planlagte investeringer og ATM-masterplan.
• Det skal også synliggjøres hvilke fordeler man har av FAB samarbeidet.
• Det er i forslaget langt mer fokus på bruk insentiver for å bedre måloppnåelsen. For kapasitet er det obligatorisk å innføre insentiver av finansiell karakter. Hvordan disse insentivene skal utformes er nærmere konkretisert i forslaget til ny avgiftsforordning. (Se eget EØS-notat). Også for målområdet miljø kan det innføres finansielle insentiver, dette er ikke obligatorisk.
• Det åpnes også for at den enkelte stat kan utforme sitt avgiftssystem på en måte som motiverer til bedre måloppnåelse.
• Det foreslås i artikkel 17.1 (a) at det åpnes for revisjon av målene (både på EU-nivå og på lokalt nivå). Slik revisjon kan skje dersom det viser seg at forutsetningene for de mål som er satt er bortfalt. Denne muligheten finnes ikke i dagens regelverk. I dag er det kun endringer i trafikk over/under en viss grense som åpner mulighet for revisjon av målene.

Merknader
Forordningen er hjemlet i forordning (EF) nr. 549/2004 (rammeforordningen) artikkel 11, jf. traktaten om opprettelse av det europeiske felleskap artikkel 80(2). Det foreliggende forslag til ny forordning viderefører arbeidet med å nå de ambisiøse målene som er satt for gjennomføring av Single European Sky. Norge har i utgangspunktet sluttet seg til dette arbeidet og de mål som er satt. Selve forordningen sier ingen ting om hvilke konkrete mål som skal settes for RP2, disse vil bli vedtatt som en egen kommisjonsbeslutning høsten 2013. Det er derfor ikke på det nåværende tidspunkt mulig å si noe sikkert om hvilke konsekvenser de foreslåtte endringer vil få for de enkelte aktørene. Dette vil avhenge av hvor høyt man legger listen. I Norge vil det være Avinor AS som først og fremst vil bli forpliktet i henhold til de nye mål som settes, men det vil også få effekt både for leverandør av meteorologiske tjenester og Luftfartstilsynet. At det vil få både økonomiske og administrative konsekvenser er det ingen tvil om. Ytterligere krav på alle målområdene vil på kort sikt bety merarbeid for alle aktørene og behov for omfattende endringer. Nye områder hvor det skal monitoreres og rapporteres vil også medføre en økt arbeidsbyrde. Det er grunn til å tro at det vil være behov for økt kapasitet hos Luftfartstilsynet tilsvarende et årsverk for å ivareta de nye oppgavene knyttet til ytelsesstyring. Hvilke konsekvenser det vil få for Avinor AS er ikke avklart. De langsiktige effektene vil være sammenfallende med målene for hele SES-initiativet, hvilket vil bety økt kapasitet, mindre utslipp og økt sikkerhet til en lavere pris. Hvorvidt de langsiktige målene kan nås vil i stor grad avhenge av at man evner å ta ut de ønskede gevinster både av FAB-samarbeidene og av den store teknologisatsingen SESAR.

Sakkyndige instansers merknader
Forslaget til ny forordning har ikke vært på formell høring hos nasjonale aktører. Forslaget har imidlertid vært behandlet i Single Sky Committee (heretter kalt SSC) flere ganger i løpet av høsten 2012 og i forkant av disse møtene har det vært holdt konsultasjonsmøter med luftromsbrukere og tjenesteytere. I disse møtene har det vært mulig å komme med synspunkt og innspill til Norges deltakere i SSC. De ulike aktørene har også gitt innspill gjennom sine egne internasjonale interesseorganisasjoner. Etter at høringsfristen på den åpne europeiske høringen utløp 8. juni 2012 er alle kommentarer sammenfattet og disse ble presentert i en work-shop i slutten av juni. I denne work-shopen ble det særlig fra tjenesteyterne gitt uttrykk for bekymring for at man heller ikke i RP2 får et verktøy for å måle hvordan kapasitetsforbedringer og kostnadseffektivisering påvirker sikkerheten. På området kost-effektivitet gav luftromsbrukerne uttrykk for at det foreslåtte alternativ var en for svak tilnærming og at det er nødvendig å innføre "top-down" målsettinger både for en-route og terminaltjenester. I tillegg ble det fra samme gruppe tatt sterkt til orde for innføring av konkurranse på terminaltjenester. Tjenesteyterne på den andre side mener at tiden ennå ikke er inne for å sette konkrete mål for terminalkostnader. Generelt kan man nok si at høringskommentarene bærer preg av en stor grad av utålmodighet fra luftromsbrukerne i forhold til de vedtatte langsiktige mål for Single European Sky, mens tjenesteyterne på den andre side ønsker mere tid for å sikre en god prosess i omstillingsarbeidet.

Norske myndigheter gav ikke innspill i høringsperioden.

Vurdering
Gjennomføring av arbeidet med en nasjonal ytelsesplan for første referanseperiode har i stor grad vært preget av at ytelsesstyring som metode er noe helt nytt. Dette har gjort at det har vært stort fokus på, men også usikkerhet rundt, selve prosessen. Det er Luftfartstilsynet som har hatt ansvar for gjennomføring av prosessen og utarbeidelse av forslag til nasjonal ytelsesplan. I første referanseperiode ble nasjonal ytelsesplan vedtatt av Samferdselsdepartementet. For andre referanseperiode er det forventet at prosessen i stor grad vil kunne bygge på de erfaringer man gjorde i første referanseperiode. Den største prosessutfordringen for RP2 vil bli arbeidet med å utarbeide en felles ytelsesplan for NEFAB (North European Functional Airspace Block). Dette er allerede nedfelt i avtalen mellom statene i NEFAB; Finland, Estland, Latvia og Norge. Hvor langt en slik samordning skal strekke seg, og hvordan den skal organiseres, er foreløpig uavklart. Det er nedsatt en egen ekspertgruppe med representanter fra alle medlemslandene. For første referanseperiode ble det satt konkrete mål på nasjonalt/FAB nivå innenfor hovedområdene kapasitet og kost-effektivitet, og kun for en indikator innenfor hvert område. For andre referanseperiode foreslås det å sette konkrete mål på nasjonalt/FAB nivå innenfor alle hovedområdene, samt at det utvides med å sette konkrete mål for flere indikatorer innenfor hvert hovedområde. Dette vil legge et ytterligere press på alle nasjonale tjenesteytere og Luftfartstilsynet.

Tidligere har området kost-effektivitet kun omfattet underveiskostnadene. I RP2 foreslås at det også settes konkrete mål for hvor store terminalkostnadene kan få være. For terminalkostnader foreslås det at konkrete mål på EU-nivå ikke skal gjelde før tidligst fra tredje år i perioden. De to første årene skal benyttes til å skaffe et sikkert datagrunnlag som det kan måles på. Det skal imidlertid settes mål for den enkelte avgiftssone for hele RP2. Det har vært stor diskusjon rundt hvorvidt det bør settes mål på EU-nivå da de nasjonale/lokale forskjellene er så store at det vanskelig lar seg gjøre at et overnasjonalt organ skal ta en slik beslutning, og i neste omgang følge opp at målene nås. Også fra norsk side kan det være grunn til å stille spørsmålstegn ved et slikt overnasjonalt mål. Innvendingen er bare delvis imøtekommet ved at man bruker de to første årene i perioden til å skaffe målbare data. Forslaget om egne mål for forsinkelser knyttet til den enkelte lufthavn er nytt. Det er ingen tvil om at bedring av lufthavnkapasitet vil være avgjørende for å nå målene i SES II. Når det settes mål er det imidlertid viktig at det ikke inngår faktorer som man ikke kan styre. Det synes ennå uklart hvorvidt værforhold vil telle med når forsinkelsen måles. I Norge, - hvor man har mye vær -, vil nok gode målsetninger for reduksjon i forsinkelser fort bli utfordret dersom værmessig forhold også skal være med i det datagrunnlaget som legges til grunn. Dette forholde forventes å bli nærmere behandlet forut for beslutningen om hvilke konkrete mål som skal settes for neste referanseperiode. Forslaget om å sette konkrete mål for flere indikatorer innenfor de øvrige hovedområdene synes å være en naturlig videreføring av det arbeidet som ble introdusert i RP1. Luftfartstilsynet ser det som særlig viktig at det nå også settes konkrete mål for sikkerhetsnivået. Før vi kjenner de konkrete målene er det vanskelig å gjøre noen ytterligere vurdering av konsekvensene.

Forslaget til ny forordning bærer preg av at man har forsøkt på den ene side å imøtekomme luftromsbrukernes krav om høyere tempo i gjennomføring av de ambisiøse målene i Single European Sky og på den andre side hensynta tjenesteyternes behov for tid til omstilling. Det foreliggende forslag synes i stor grad å beherske denne balansegangen.

Rettsakten er EØS-relevant og akseptabel.

Andre opplysninger
Gjennomføring i norsk rett.

Rammeforordningene i Single European Sky er tatt inn i norsk rett gjennom FOR 2007-01-26 nr 99: Forskrift om etablering av et felles europeisk luftrom. Endringsforordningen 1070/2009 er imidlertid ikke tatt inn i EØS-avtalen ennå, og er følgelig ikke gjeldende norsk rett. Tilsvarende gjelder for gjennomføringsbestemmelsene i forordning 691/2010. De planlagte endringer vil trolig kunne gjennomføres i norsk rett sammen med selve forordningen.

Særlige EØS-rettslige spørsmål

Ytelsesregimet skaper særlige EØS-rettslige problemstillinger. For det første at det er EU-kommisjonen som vedtar de overnasjonale målene som de ulike ytelsesplanene skal gi bidrag til, og i neste omgang at det er EU-kommisjonen som skal godkjenne om de enkelte lands planer er akseptable. Når det gjelder godkjenning av plan er det vanskelig å se disse aktivitetene som annet enn tilsynsaktiviteter, og dermed er det naturlig at Kommisjonens rolle forestås av ESA overfor EFTA-landene. Når det gjelder å fastsette mål som er bindende også for Norge er dette vanskeligere å finne en god løsning på. Ytterligere komplisert blir dette fordi vi i RP2 er avtalebundet til å utvikle en felles ytelsesplan for NEFAB. De øvrige landene i NEFAB er EU-medlemmer og vil være bundet av de mål som er fastsatt av EU. Rettsakten vil nødvendiggjøre en tilpasningstekst som eventuellt gir disse fullmaktene til ESA. Det bør også vurderes om disse har et omfang som nødvendiggjør Stortingets godkjenning (Grl. § 103).

Status
Arbeidsdokumentet "Proposed regulatory approach for a revision of the SES Performance Scheme addressing RP2 and beyond" har vært ute på en åpen høring med frist 8. juni 2012. Alle interessenter har vært gitt anledning til å komme med sine kommentarer til innholdet i dokumentet.

Et endelig forslag til rettsakt ble presentert av EU-kommisjonen høsten 2012. Dette forslaget har vært behandlet tre ganger i SSC uten at man har oppnådd enighet. Etter hver behandling har forslaget blitt justert for å imøtekomme medlemsstatenes innvendinger. Et forsøk på å få til skriftlig avstemming i etterkant av et ad hoc møte i SSC i begynnelsen av februar 2013 ble stoppet. Dette forslaget vil nå bli lagt fram for avstemming i ordinært SSC-møte 7.mars. Det er mulig at kommisjonen vil forslå ytterligere endringer forut for dette, men slike forslag er ikke framkommet så langt.

Forslag til konkrete mål (EU-wide targets) for de ulike områdene vil bli besluttet av EU-kommisjonen i løpet av 2013. Denne prosessen løper nå parallelt med at man forsøker å få vedtatt ny avgiftsforordning og ny ytelsesforordning.